Программно-целевое бюджетирование.

Программно-целевое бюджетирование как самый и наиболее применим сегодня метод макрофинансового бюджетирования направлено на управление бюджетными ресурсами в краткой среднесрочной перспективе Этот метод предполагает разработку и реализацию бюджетных программ, ориентированных на конечный результат (согласно стратегическими целями), с применением критериев оценки их результативности и эффективности использования бюджетных средств Он базируется на транспарентности принятия управленческих решений в ходе бюджетирования и широком привлечении к нему общественности Программно-целевое бюджетирование охватывает все стадии бюджетного процесса. Одна из задач его применения заключается в улучшении качества бюджетных услуг через повышение ответственности исполнителей программ (поставщиков услуг) и составление затрат и результатов от предоставления таких услуг для общества.

Мировая практика выделяет следующие главные элементы программно-целевого бюджетирования:

- стратегическое планирование деятельности органов государственной власти и его составляющая - финансовое стратегическое планирование;

- среднесрочное бюджетирование, которое определяет определенные временные фискальные рамки для оптимального распределения ресурсов в среднесрочной перспективе по программам;

- система мониторинга и оценки бюджетных программ и результатов деятельности их исполнителей (основой для последней есть стратегические планы)

Опыт зарубежных стран свидетельствует о том, что единой методики программно-целевого бюджетирования, которую можно применить в любой стране, не существует Это обуславливается особенностями бюджетного устройства и побьет строения бюджетной системы каждой страны Однако общим в программно-целевом бюджетировании является органическое сочетание четко структурированной и содержательной части программы с формированием и использованием организационной и финансового механизмов ее реализации, контролем за исполнением и достижением запланированных результатов.

Индикаторы результативности расходов бюджета являются ключевыми в процессе принятия решения о распределении бюджетных средств по направлениям, поскольку их объем всегда ограничен по сравнению с потребностями даже в наиболее экономически развитых странах. Учитывая это важно найти оптимальный вариант использования имеющихся ресурсов, который обеспечит решение приоритетных задач наиболее эффективным.

Опыт разных стран показывает, что программно-целевое бюджетирование предполагает достаточно подробное периодический анализ всех программ, который требует значительных человеческих ресурсов и часто финансовых затрат Кроме этого, программно-целевое бюджетирование является лишь одним из структурных элементов целого ряда реформ государственного управления, направленных на улучшение деятельности государственных учреждений Повысить эффективность расходов в бюджет за счет усовершенствования только одной управленческой технологии, не затрагивая всех составляющих бюджетного процесса, невозможно, поэтому введение программно-целевого бюджетирования является постепенным о процессом, который требует создания эффективной системы финансового контроля, отчетности и аудиту.

Почти все страны, переходящие к программно-целевого бюджетирования, сталкивались с трудностями, связанными с недооценкой поставленных задач, недостаточностью специально подготовленного персонала в министерство авторства и ведомствах, а также с необходимостью создания мощных информационных сил.

Вопрос 56.

Программа приоритетных национальных проектов была сформулирована президентом России ВладимиромПутиным 5 сентября 2005 года в обращении к правительству, парламенту и руководителям регионов.

В качестве приоритетных направлений «инвестиций в человека» глава государства выделил:здравоохранение, образование, жильё, сельское хозяйство.

Первый вице-премьер Дмитрий Медведев 27 ноября 2005 заявил, что этот список может в будущем бытьдополнен наукой и культурой.

В 2006 году ряд политиков и СМИ называли меры по улучшению демографической ситуации «новымнациональным проектом».

На сайте Совета при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальныхпроектов и демографической политике (rost.ru) расположен архив документов по реализации НП.Оперативная информация на сайте (новости, стенограммы и пр.) перестала обновляться в мае 2009 года.Позднее на сайте появился документ «Уточненные направления реализации приоритетного национальногопроекта „Доступное и комфортное жилье — гражданам России“ на 2009—2012 годы», принятый 1 июля 2009года.

Национальный проект «Здоровье»

Национальный проект в сфере здравоохранения предусматривает повышение приоритетности первичноймедико-санитарной помощи, повышение зарплаты некоторым категориям врачей (например, участковымтерапевтам).

· Денежные выплаты врачам, медсестрам, акушерам

· Вакцинация

· Обследование новорожденных

· Проф переподготовка

«Родовые сертификаты»

В рамках национального проекта «Здоровье» проводится дополнительный проект — «Родовыесертификаты». Его цель — улучшить качество обслуживания в женских консультациях и родильных домах.Делается это путём выдачи талонов родовых сертификатов, по которым:

· Женская консультация получает 3000 рублей

· Родильный дом получает 6000 рублей

Родовые сертификаты введены с 1 января 2006 года. С 1 января 2007 года выплаты по каждому сертификатубыли увеличены на 1000 рублей.

Национальный проект «Образование»

Национальный проект в сфере образования предусматривает создание двух новых университетов (Южный иСибирский федеральный университеты; государство выделяет по 3 млрд руб. на каждый), двух бизнес-школ(в том числе Высшая школа менеджмента в Санкт-Петербурге; по 1,5 млрд руб. на каждую), выделениегрантов, поощрение лучших учителей, а также талантливых студентов и аспирантов, меры подополнительному образованию военнослужащих.

· Конкурсы инновационных вузов

· Учебные пособия

· Премии школам

· Премии лучшим учителям

· Премии лучшим ученикам

· Транспорт школам сельским

· Национальные университеты

· Проф-образование в экспериментальных воинских частях

· Премии преподавателей ВУЗов

На стимулирование инновационных программ в 2006—2007 из бюджета будет выделено 26 млрд руб., напоощрение лучших учителей — 1 млрд руб. в год, на закупки учебного оборудования — 2,3 млрд руб., 3500школьных автобусов — 1 млрд руб., подключение 18 000 школ к Интернету — 1,5 млрд руб. Всего из бюджета2006 на проект «Образование» выделено 31 млрд руб.

Национальный проект «Жильё»

Основная статья: Национальный проект «Жильё»

· увеличение к 2010 г. объёмов жилищного строительства в 2 раза, а в 2007 г. — на треть (до 56 млн кв. м);увеличение доли населения, способного приобрести жилье, с 9 % до 30 %;

· увеличение к 2007 г. объёма ипотечных кредитов более чем на треть (до 151 млрд руб.) и снижение ставки поипотечным кредитам с 15 % до 11 % в 2007 г. и до 8 % в 2008—2009 гг.;

· выделение жилищных субсидий ряду категорий граждан;

· модернизацию ЖКХ, увеличение к 2007 г. частных инвестиций в коммунальном секторе до 20 % и снижениеизноса коммунальной инфраструктуры с 60 % до 55 %.

Национальный проект «Развитие АПК»

Национальный проект в сфере сельского хозяйства направлен на приоритетное развитие животноводства,преодоление демографического кризиса в отрасли, на борьбу с бедностью, создание современногоконкурентоспособного сельхозпроизводства, а также на стимулирование развития малых форм агробизнеса.

· Развитие сельской кредитной кооперации

· Развитие лизинга

· Развитие животноводства и земледелия

С 2008 года проект преобразован в Государственную программу развития сельского хозяйства^[1].

Финансирование

На реализацию национальных проектов в федеральном бюджете на 2006 год выделено 134,5 млрд рублей (сучётом правительственных гарантий — 161 млрд). В частности, на здравоохранение направлено 62,6 млрд,на образование — 30,8 млрд, на программу доступного жилья — 21,9 млрд и на развитиеагропромышленного комплекса — более 19 млрд.

Всего с учётом внебюджетных фондов (социального и медицинского страхования) из федеральныхисточников на реализацию национальных проектов в 2006 году выделено 186,8 млрд руб.

В проекте федерального бюджета 2007 году на национальные проекты заложено 206,3 млрд рублей.Наибольший объём средств направят на поддержку здравоохранения и образования.

Кроме того, средства выделяются и региональными бюджетами в рамках реализации национальных проектовна уровне регионов.

Совет по национальным проектам

О необходимости создать совет по национальным проектам В. Путин заявил 5 сентября 2005, а 21 октябряон своим указом образовал «Совет при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетныхнациональных проектов».

Главой совета, согласно указу, является сам президент. Первым заместителем главы совета назначен Д.Медведев, заместителями главы совета стали вице-премьер А. Жуков и помощник президента И. Шувалов.

В президиум Совета вошли 17 человек, в частности, министр финансов А. Кудрин, глава МинэкономразвитияГ. Греф, министр здравоохранения и социального развития М. Зурабов, глава аппарата правительства РФ С.Нарышкин, начальник Экспертного управления при президенте РФ А. Дворкович, глава «Газпрома» А.Миллер, спикер Совета Федерации С. Миронов.

Всего в Совет вошло более 50 человек, в частности, также полпреды в федеральных округах, губернаторы,мэры, некоторые политики, представители деловых кругов и т. д.

Премьер-министр М. Фрадков в Совет не вошёл. М. Фрадков проработку национальных проектов поручилвести Комиссии по взаимодействию федерального центра и регионов, которую он возглавляет. С этой цельюД. Медведев назначен зам. председателя Комиссии.

Вопрос 57.

В настоящее время Соединенные Штаты обладают не только наиболее мощной экономикой в мире, разветвленным, но и самым крупным, гибко реагирующим на изменение экономической и политической ситуации общественным сектором. На него работает значительная часть государственной машины страны. Ежегодно в США издаются тысячи новых нормативных документов, модифицируются существующие и появляются новые инструменты государственного регулирования, ограничивающие свободу предпринимательства и предписывающие бизнесу, что и как надо делать.
Степень вмешательства американского государства в экономику и масштабы общественного сектора постоянно меняются, что определяется приоритетами проводимой экономической политики, фазой хозяйственного развития (рост, стагнация, рецессия), внешнеэкономическими условиями и другими факторами.

Функционирование общественного сектора призвано решать ряд задач стратегического развития, поддержания производственной инфраструктуры, ликвидации и смягчения провалов рынка, защиты компаний от недобросовестной конкуренции, недопущения массового разорения и ликвидации предприятий (например, сельского хозяйства, банковской сферы и т.д.). Вместе с тем в общественном секторе США производится относительно мало ВВП по сравнению с другими развитыми странами.
В целом американский общественный сектор, понимаемый как сектор государственного управления и общественные предприятия, производит в настоящее время примерно 37,6% ВВП страны, что в абсолютных цифрах составляет примерно 5381 млрд долл.

Современное государство в США представляет собой «совокупность институтов в народнохозяйственной системе, цель (или продукция) которой состоит в создании обширного комплекса разнообразных социальных услуг»[139]. В секторе государственного управления

сосредоточены весьма значительные материальные, финансовые, кадровые и иные ресурсы, что предопределяет его важное место в экономике страны.
США являются федеративной республикой, в которой принята трехуровневая система государственного управления: федерация, штаты, местные органы. Для них характерна сложная система административного деления и, соответственно, разделения властных полномочий. Страна состоит из 50 штатов и федерального округа Колумбия. Штаты делятся на графства (округа) (в штате Луизиана — приход), которые, в свою очередь, состоят из муниципалитетов и тауншипов. Первые представляют собой низовые административно-территориальные единицы местного самоуправления в городах, вторые — в сельской местности. Всего в стране более 12 тыс. местных органов власти.
Специфической особенностью системы государственного управления в США является децентрализация, при которой федеральное правительство, правительства штатов и муниципальные органы власти играют различную, специализированную и дополняющую друг друга роль. Нижестоящие уровни власти (штаты и муниципалитеты) независимы в своих действиях, имеют раздельные бюджеты и самостоятельные источники доходов, осуществляют законодательное и правовое регулирование на своей территории, поддерживают правопорядок, несут значительную долю ответственности за развитие социальной, образовательной, медицинской сфер.
Американская экономическая история представляет собой маятник, раскачивающийся между политикой свободного предпринимательства, с одной стороны, и увеличением общественного сектора в экономике, усилением государственного управления, регулирования и государственного предпринимательства, с другой стороны.
У каждой новой администрации, которая приходила к власти в стране, имелись различия в подходах к определению места и роли общественного сектора в экономике. Так, либералы в несколько большей степени предпочитают вмешательство государства в экономику. Консерваторы же рассматривают рост общественного сектора как вторжение, насильственное проникновение в естественные экономические процессы, что приводит, по их мнению, к снижению конкурентоспособности и эффективности национальной экономики.
Финансовой основой государственного сектора выступает государственный бюджет. Современная бюджетная политика США выполняет функции краткосрочного и среднесрочного регулирования. Также она решает и ряд стратегических задач по стимулированию структурных сдвигов в экономике. Как справедливо отмечают российские ученые, «современный акцент в американской финансовой политике состоит в том, чтобы, сохраняя или даже ограничивая использование бюджетного механизма в качестве рычага краткосрочного конъюнктурного регулирования, широким фронтом переориентироваться на решение долгосрочных экономических и особенно социальных проблем»[140]. Достигается это за счет нескольких инструментов: программно-целевого подхода, пятилетнего срока планирования бюджета; стратегического планирования и программирования государственного потребления и инвестиций в крупные проекты сроком до 10—15 лет; наличия сложных, многоуровневых процедур анализа, обсуждения и принятия очередного бюджета и т.д.
Основными программами, на финансирование которых направлены бюджетные ассигнования федерального правительства, в настоящее время являются:

• национальная оборона;
• международные отношения;
• наука, космос и технологии;
• энергетика;
• сельское хозяйство;

• транспорт;

• образование;

• здравоохранение;

• занятость;
• социальное обеспечение и страхование;
• социальные услуги;
• забота о ветеранах;
• охрана правопорядка;
• содержание органов государственного управления;
• процентные платежи по государственному долгу.

Каждая из программ, в свою очередь, состоит из нескольких
подпрограмм.
Сдвиги в бюджетной политике каждого нового правительства США в наиболее общем виде находят свое отражение в изменении такого показателя, как доля государственных расходов в валовом внутреннем продукте (ВВП) страны. Бюджет страны, его динамика и структура, а также занятость в секторе государственного управления дают наиболее адекватное представление о месте этого сектора в экономике США.
В течение последних 25 лет государственные расходы в США, исчисленные в текущих ценах, постоянно возрастали (табл. 29.2).
Можно выделить две основные тенденции в изменении государственных расходов США в рассматриваемом периоде. Первая заключается в том, что, несмотря на постоянное ежегодное увеличение федеральных расходов, темп их роста отставал от темпов развития экономики страны.

Здесь выделяется два периода. В 1980-1990-х гг. доля расходов центрального правительства в валовом внутреннем продукте страны сокращалась с 22,2% в 1981 г. до 18,4% в 2000 г. А начиная с 2001 г. она увеличивалась, и в 2007 г. на расходы федерального правительства приходилось уже 20,4% ВВП.

Вторая тенденция состоит в том, что, несмотря на наличие разнонаправленно действующих факторов, в течение последних 30 лет через сферу государственного управления страны перераспределялась примерно постоянная часть валового продукта страны — в среднем 31%. Это высокий показатель, примерно соответствующий доле федерального, региональных и местных бюджетов России в ВВП страны, которая в 2007 г. составила 33%].
Таблица 29.2 [Ъсударственные расходы США (млрд долл., текущие цены)

В США используется – модель конкурентного федерализма.

Суть конкурентного федерализма в том, что его участники рассматриваются не как партнеры, а как конкурентные игроки во взаимоотношениях центра и регионов, центрального правительства и региональных правительств, региональной власти, юридических и физических лиц, действующих на территории.

Система американского федерализма характеризуется высокой степенью фискальной автономии субнациональных органов власти как в части расходования бюджетных средств, так и в сфере формирования доходной части их бюджетов.

Помимо налогов на международную торговлю, отнесенных к компетенции федерального правительства, и налогов на имущество, закрепленных за правительствами штатов и местными органами власти, доступ к остальным налоговым базам открыт для всех уровней бюджетной системы. При этом правительства штатов имеют право самостоятельно вводить любые налоги (устанавливать налоговые базы и ставки), если они не противоречат Конституции (не создают препятствий для свободного перетока товаров и услуг между штатами и не являются дискриминирующими).

В компетенцию федерального правительства входят оборона, международные отношения, космические исследования, внешняя и внутренняя (межрегиональная) торговля, почтовая служба, патентование и защита авторских прав, охрана правопорядка (частично).

Все три уровня участвуют в предоставлении таких общественных услуг, как жилищное строительство, образование, общественный транспорт и социальное обеспечение.

Автономия правительства штатов в части расходования средств ограничивается мандатами и условными (целевыми) грантами федерального правительства, а также решениями суда. Кроме того, конституциями штатов запрещено долговое финансирование текущих расходов.

Автономия местных органов власти ограничена штатами в высокой степени: налоги, которые могут вводиться округами, и их максимальные ставки зачастую определяются на уровне штатов.

Налоговые, или фискальные, аспекты федеративных отношений рассматриваются в рамках концепции конкурентного федерализма как отражение экономического взаимодействия между субфедеральными органами власти и налогоплательщиками. Население территории покупает общественные услуги (правоохранительные, социальные, инфраструктурные и др.), платя за них некую цену – налоги. Если цены или услуги не устраивают потребителей, они либо голосуют на выборах за другую команду власти, либо могут переехать в другой регион, в том числе перерегистрируя в нем свой бизнес, предприятие.

В модели конкурентного федерализма фирмы и население стремятся выбирать наиболее выгодные и приемлемые для себя и своего бизнеса условия жизнедеятельности в конкретном субъекте Федерации. При этом их выбор проявляется в разных формах – от смены юридического адреса, концентрации деятельности в наиболее благоприятном налоговом, инвестиционном климате до активного участия в выборных кампаниях, лоббирования или отказа в доверии той либо иной команде, идущей к власти на региональных или муниципальных выборах.

Задача концепции конкурентного федерализма заключается и в том, чтобы разработать систему правил конкуренции между органами власти по горизонтали и по вертикали в противовес традиционному подходу фискального федерализма, стремящемуся найти оптимальную, статичную систему распределения полномочий и налогообложения.

Конкурентный федерализм считает поиск оптимальной модели бессмысленным в силу нестабильности статичной модели в динамично изменяющихся условиях переходной экономики. Разработка правил конкуренции между органами власти ставит акцент на необходимости существенно более весомой самостоятельности субфедеральных и муниципальных органов власти и управления, возможности их «конкурентоспособной» экономической и политической инициативы. Поскольку исторически, экономически и т. д. каждой территории присущи свои стартовые условия, конкурентный федерализм исходит из наличия многообразия конкурентных моделей или правил в регионах. Одни модели могут основываться на разрешении конфликтов и поиске компромиссов, другие – на использовании в реальности разрушительных конкурентных стратегий на местном уровне. Вмешательство центральных властей может быть как конструктивным, так и деструктивным, однако однобокое усиление центральной власти, по мнению идеологов конкурентного федерализма, может способствовать углублению конфликта внутри системы федеративных отношений¹⁰³.

59. Ключевая роль потребностей и интересов человека в развитии экономики общественного сектора.

Экономические потребности – недостаток чего-либо необходимого для поддержания жизнедеятельности и развития личности, фирмы и общества в целом; внутренние мотивы, побуждающие к экономической деятельности.

Существует широкий спектр трактовок понимания потребностей и интересов человека в разных экономических школах.

Но при этом выделяют исходные и обязательные методологические предпосылки этого анализа:

1) человек всегда должен рассматриваться как особая часть природы. Это проявляется, прежде всего, в его экономической деятельности.

2) Вторая методологическая предпосылка анализа потребностей – обязательный учет его общественной природы (первая – человек биологическое существо).

Ключевая роль потребностей и интересов человека в развитии экономики общественного сектора обуславливает важность разработки и использования «модели экономического человека» как средства научного анализа, позволяющего повышать его эффективность.

Характеристика потребностей:

1) потребности – выражение условий материальной и духовной жизни людей. Общества.

2) вторая характеристика – их объективный характер: это не просто субъективные пожелания, они выражают определенный исторический уровень развития общества.

3) потребности – это выражение условий жизни в определенном объеме средств для нормального воспроизводства жизни человека (общества) в данный период.

Здесь тоже видим соответствие: потребностей человека (общества) сложившимся условиям производства. Меняются условия жизни – соответственно меняются и потребности.

Структура потребностей:

1) физиологические

2) духовные

3) социальные

Структура потребностей постоянно меняется.

Теория мотивации А. Маслоу – пытается объяснить, почему в разное время людьми движут разные потребности.

Человеческие потребности располагаются в порядке иерархической значимости от наиболее до наименее настоятельных:

1.Физиологические (голод,жажда).

2.Экзистенциальные (безопасность существования, комфорт, постоянство услоий жизни).

3.Социальные (социальные связи, общение, привязанность, забота о другом, внимание к себе и совместная д-ть).

4.Престижные (самоуважение, уважение со стороны других, признание,достижение успеха, служебный рост).

5.Духовные (познание,самовыражение).

Общая тенденция – с ростом доходов возрастает роль нематериальных потребностей.

В развитии потребностей выделяют 3 закономерности:

1) закон возвышения потребностей

2) закон интенсификации потребностей: историческое сокращение периода от появления новой потребности (нового продукта) до ее массового распространения.

3) действие закона интернационализации развития потребностей - отражает прогресс общественного характера процесса производства в мировом масштабе.