Развитие науки АП в современный период.

Административное право в общественной жизни выступает в нескольких ролях: как отрасль законодательства, как отрасль правовой науки и как учебная дисциплина. Но если административное право как совокупность юридических норм предписывает соответствующее поведение, то наука административного права исследует нормы административного права, классифицирует и систематизирует их, объединяет в правовые институты и представляет в определенной системе. Наука административного права выявляет эффективность административного законодательства и практики его применения.

В связи с изложенным науку административного права следует рассматривать как систему взглядов и представлений о государственно-правовом содержании процессов и явлений, складывающихся в различных сферах исполнительно-распорядительной деятельности государства. Она раскрывает теоретические положения об отрасли административного права и предмете ее регулирования. Наука административного права исследует такие правовые проблемы, как сущность государственного управления, его организацию в различных областях государственной деятельности, формы и методы его осуществления; административно-правовой статус органов исполнительной власти, граждан и организаций; прохождение государственной службы и статус государственных служащих; административный процесс и ряд других.

Нормативную основу науки административного права составляют Конституция Российской Федерации, законодательные и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, регулирующие различные стороны государственного управления. Теоретической основой науки административного права являются философские и общесоциологические науки, теория права, а также работы отечественных и зарубежных юристов. Методологической основой науки административного права являются исторический, сравнительно-правовой, логический, формально юридический и другие методы научного исследования. Наука административного права вырабатывает конкретные пути оптимизации государственного управления, всего механизма административно-правового регулирования. Она тесно связана с другими отраслями правовой науки и прежде всего с теорией государства и права и конституционным правом, которые содержат общие базовые принципы для всех отраслей юридической науки.

Наука административного права возникла из так называемых камеральных наук, получивших свое развитие в Германии в ХVII в. Предназначенные служить для практического руководства чиновников административных учреждений того времени, называвшихся камерами, эти науки содержали в себе те сведения, которые были необходимы для осуществления их деятельности, - технические сведения об управлении поместьями и мануфактурами, наставления и регламенты, инструкции и приказы князей.

В XVII-XVIII вв. в европейских государствах усиливается центральная власть и создается многочисленный полицейский аппарат, призванный оперативно и профессионально осуществлять борьбу с преступностью и охранять от нарушений общественный порядок. Рост и усложнение административных дел и развитие полицейского законодательства сделали необходимой создание управленческой теории. Результатом этой назревшей потребности явилось создание так называемой науки о полиции (Polizeiwissenschaft), которая непосредственно предшествовала науке административного права и теории государственного управления.

Основателями науки полицейского права считаются такие юристы, как И.Г. Юсти и И. Зонненфельс. Они отграничили ее от других наук о государстве, в частности от внешней и финансовой политики. Ее задачами стало исследование условий, ведущих к безопасности и благосостоянию государства. Вслед за Юсти и Зонненфельсом возникла полицейская литература, создавшая теоретические начала полицейской деятельности. В работах того времени под полицейской деятельностью понималась охрана публичного и гражданского порядка и прав граждан. Полицейская власть государства проявлялась в создании полицейского законодательства, в надзоре, в предупредительных мерах и полицейской юрисдикции*(35).

В начале XIX в. начинается новый этап развития науки о государственном управлении. Учеными-государствоведами начала формироваться теория прав человека, от государства стало требоваться, чтобы оно признало неприкосновенность личного достоинства гражданина и его прав. Прежней концепции "полицейского государства" пришла на смену концепция "правового государства", в котором гарантировалась свобода личности от произвола администрации. В правовом государстве феодальной правительственной власти противопоставлялся закон, гарантировалось невмешательство власти в частную жизнь граждан. Методологической основой концепции правового государства стали работы И. Канта, учение об общественном договоре Ж.-Ж. Руссо, теория разделения властей Д. Локка и Ш. Монтескье.

Наиболее полно и систематизированно в тот период теория государственного управления в условиях правового государства была разработана немецким ученым Лоренцем фон Штейном (1815-1890).

Его основные идеи о государственном управлении изложены в семитомном труде "Учение об управлении" (Verwaltungslehre), первый том которого вышел в 1865 г. Из этого обширного сочинения Л. Штейн составил в 1870 г. извлечение в виде отдельной работы, которая была издана под заглавием "Handbuch der Verwaltungslehre und des Verwaltungsrechts". На русском языке эта работа Л. Штейна вышла в переводе и под редакцией профессора Санкт-Петербургского университета И.Е. Андреевского под названием: "Учение об управлении и право управления с сравнением литературы и законодательств Франции, Англии и Германии. Руководство, изданное Лоренцем Штейном, профессором Венского университета, как основание его лекций".

В советский период получила дальнейшее развитие теория административного права - понятие государственного управления как подзаконной исполнительно-распорядительной деятельности государственного аппарата. Ученые-административисты И.Н. Ананов, B.А. Власов, С. Берцинский, Ю.М. Козлов, Б.М. Лазарев, А.Е. Лунев, Г.И. Петров, С.С. Студеникин, Ц.А. Ямпольская и ряд других внесли значительный вклад в юридическую теорию государственного управления и разработку его отдельных проблем. Был дан научный анализ понятия, форм и методов государственного управления, актов государственного управления, способов обеспечения законности в государственном управлении и ряда других. В научной литературе административного права утвердилась концепция государственного управления как исполнительно-распорядительной деятельности государственных органов.

Так, Ц.А. Ямпольская давала определение государственного управления как исполнительно-распорядительной деятельности Советского государства, которая состоит в непосредственном руководстве проведением законов в жизнь, проверке исполнения законов и других государственных актов, планировании, учете и контроле и находит юридическое выражение в актах государственного управления. Можно отметить, что в своем определении Ц.А. Ямпольская определяет государственное управление как функцию государства и выделяет такие его признаки, как исполнительно-распорядительный характер, направленность на исполнение законов и реализацию путем принятия актов государственного управления.

Г.И. Петров характеризовал управленческую (исполнительную и распорядительную, административную) деятельность как практическое осуществление функций Советского государства на основе и во исполнение законов. Ею заняты специальные органы - органы государственного управления.

В работе "Теоретические проблемы государственного управления" А.Е. Лунев, констатируя, что в СССР нет разделения властей, отмечал, что это не означает смешения сфер и форм осуществления государственной власти. Каждая система этих органов действует в определенной области и на основе установленных законами и подзаконными актами полномочий. Деятельность органов управления, именуемая исполнительно-распорядительной, включает в себя деятельность, направленную на исполнение законов и деятельность по реализации властных полномочий, предоставленных органу (распорядительство). Исполняя законы, органы управления распоряжаются: издают властные акты управления.

Заметным явлением в литературе по административному праву явилась изданная в 1960 г. работа И.Н. Ананова "Министерства в СССР", в которой исследовались правовой статус министерств, их структурные подразделения, деятельность коллегии, ответственность министра за свою деятельность.

Большим достижением науки административного права явилось издание шеститомного курса "Советское административное право", в подготовке которого принимали участие ведущие советские ученые-административисты. Курс охватывал следующие основные проблемы: методы и формы государственного управления (1977); государственное управление и административное право (1978); управление в области административно-политической деятельности (1979); управление социально-культурным строительством (1980); основы управления народным хозяйством (1981); управление отраслями народного хозяйства (1982). В основе этого разделения лежит то, что функции государства реализуют все государственные органы. Все они осуществляют единую государственную власть. Однако в рамках такого единства наблюдается известное разделение труда; в основе лежат различия в методах и формах реализации функций государства. Соответственно выделяются самостоятельные виды государственной деятельности. Для каждого из них характерны специфическое назначение; особый субъект - государственный орган; особые методы деятельности (способы осуществления функций государства). В книге выделялись следующие виды советской государственной деятельности: осуществление власти Советами, государственное управление, правосудие и прокурорский надзор.

Основному направлению деятельности каждого вида органов соответствуют определенные, специфические именно для них и осуществляемого ими вида государственной деятельности юридические формы, являющиеся внешним выражением выполняемых ими функций. Высшие органы государственной власти принимают акты высшей юридической силы, органы управления издают акты управления, судебные органы издают особые судебные юридические акты (приговоры, решения, определения, постановления), органы прокуратуры вносят протесты и входят с представлениями.

Деятельность органов управления носит исполнительный и распорядительный характер. Суть ее заключается в исполнении законов и других правовых актов органов государственной власти. Исполнение - основной признак государственного управления как самостоятельного вида государственной деятельности.

В связи с изложенным авторами книги сделан вывод о необходимости различать такие категории, как:

- социальное управление, т.е. деятельность всего государства по упорядочению общественных отношений;

- управление как организационную деятельность, призванную обеспечивать условия для успешного осуществления возложенных на любой орган (организацию) функций;

- государственное управление - деятельность, осуществляемую в общегосударственном масштабе специальными субъектами - органами государственного управления.

В следующих книгах этого курса рассматривались отрасли государственного управления в зависимости от сфер жизнедеятельности государства и общества, в которых они осуществлялись. Так, управление народным хозяйством включало в себя управление промышленностью, сельским хозяйством, капитальным строительством, транспортом, связью, торговлей, жилищно-коммунальным хозяйством. Управление в области социально-культурного строительства включало в себя управление в области образования, организации науки, культуры, здравоохранения, социального обеспечения. К управлению в сфере административно-политической деятельности относилось управление в области обороны, обеспечения государственной безопасности, охраны общественного порядка, юстиции и ряда других областей. При этом в работах с позиций административного права рассматривались задачи управления, компетенция органов, система органов управления и ряд других вопросов, касающихся организации государственного управления.

В современный период российской государственности вопросы административного права разрабатываются учеными-административистами с позиции нового российского законодательства, закрепившего принцип разделения властей. 1990-е гг. ознаменовались выходом в свет ряда учебников и лекционных курсов по административному праву, авторами которых были Ю.М. Козлов, А.П. Коренев, В.М. Манохин, Д.М. Овсянко, Л.Л. Попов, А.П. Алехин, Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов и другие ученые. Изданные работы традиционно делились на общую и особенную части, а схема анализа общей части включает разделы, посвященные теории административного права, органам исполнительной власти, государственной службе, актам управления и обеспечению законности в государственном управлении.

Одной из первых книг по административному праву на новом правовом материале является учебник Д.Н. Бахраха "Административное право", в котором рассматриваются вопросы деятельности органов исполнительной власти, обеспечения законности в государственном управлении, административной ответственности, административного производства и ряд других важных вопросов административного права.

Интересным и полезным для каждого изучающего административное право является написанный в 1998 г. Ю.А. Тихомировым "Курс административного права и процесса"*(51), который, по существу, объединил в себе свойства монографического исследования и учебника. Помимо материала, традиционно содержащегося в учебниках административного права, курс содержит обширный дополнительный материал, позволяющий более углубленно изучать предмет. Книга сочетает в себе глубокий теоретический анализ с практическими рекомендациями, исторический подход с современным анализом.

В 1999 г. вышел учебник "Административное право", подготовленный профессорами кафедры административного права Московской государственной юридической академии под редакцией заслуженных деятелей науки Российской Федерации Ю.М. Козлова и Л.Л. Попова.

В 2007 г. Воронежским государственным университетом был издан учебник "Общее административное право" под редакцией Ю.Н. Старилова. В этом учебнике на высоком теоретическом уровне были рассмотрены основные вопросы истории развития этой отрасли права и теории административно-правового регулирования: содержание публичного и государственного управления; сущность и основные признаки исполнительной власти; предмет и методы регулирования; нормы и отношения; субъекты, реализующие установленный законодательством правовой статус; органы исполнительной власти; государственные служащие; формы и методы управленческих действий; административный процесс.