Различия при проведении электронного аукциона, регламентируемого законом №94ФЗ и законом о ФКС

Рассмотрим более подробно электронный аукцион как способ осуществления закупок в ФКС, проведем его сравнение с открытым аукционом в электронной форме, проводимым в соответствии с Законом № 94-ФЗ.

Под электронным аукционом на право заключить контракт, в соответствии с п. 1 ст. 52 Проекта Федерального Закона о ФКС, понимается открытый аукцион, проведение которого обеспечивается оператором электронной площадки на сайте в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

Под электронной площадкой законодатели по прежнему понимают сайт в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", на котором проводятся электронные аукционы. Оператором электронной площадки является юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала или физическое лицо в качестве индивидуального предпринимателя, государственная регистрация которых осуществлена в установленном порядке на территории Российской Федерации и которые владеют электронной площадкой, необходимыми для ее функционирования программно-аппаратными средствами и обеспечивают проведение электронных аукционов в соответствии с законодательством Российской Федерации о федеральной контрактной системе.

Следует отметить, что для соблюдения принципов ФКС функционирование всех электронных площадок осуществляется в соответствии с едиными требованиями.

Правила документооборота при проведении электронного аукциона в ФКС не претерпели изменений по сравнению с требованиями Закона № 94-ФЗ. Исключение составляет лишь стороны, между которыми осуществляется такой документооборот. ФКС исключает из него уполномоченный орган и специализированную организацию, тем самым оставляя лишь заказчика, участника электронного аукциона, и, собственно, оператора электронной площадки, на которой проходит аукцион.

Незначительные изменения коснулись и правил аккредитации участников электронного аукциона на электронной площадке. Так, оператор электронной площадки обязан отказать участнику в аккредитации, если с момента исключения такого участника из реестра участников электронного аукциона, получивших аккредитацию на электронной площадке, по причине не соответствия требованиям, предъявляемым к участникам торгов, прошло менее одного года. Участник электронного аукциона, получивший аккредитацию на электронной площадке, теперь не вправе подавать заявку на участие в электронном аукционе за три месяца до окончания срока аккредитации данного участника электронного аукциона.

В части ведения реестра участников электронного аукциона, получивших аккредитацию на электронной площадке, ФКС предусматривает сокращение сроков, отведенных оператору электронной площадки на выполнение операций связанных с ведением такого реестра.

Существенные изменения коснулись принципа обеспечения заявок на участие в электронном аукционе.

Закон № 94-ФЗ предусматривает обязательное установление заказчиком (уполномоченным органом) требования обеспечения заявки на участие в открытом аукционе в электронной форме. Размер такого обеспечения не может быть менее чем 0,5 % и не может превышать 5 % начальной (максимальной) цены контракта.

Проект Федерального Закона о ФКС такое право за заказчиком оставляет, но не вводит его в ранг обязательных. Т.е. требование о внесении денежных средств в качестве обеспечения заявок устанавливается на усмотрение заказчика. При этом в случае, если такое требование было установлено, размер обеспечения заявок не может превышать 5 % начальной (максимальной) цены контракта, а при проведении аукционов с начальной (максимальной) ценой контракта, не превышающей одного миллиона рублей, не может превышать 1 % начальной (максимальной) цены контракта.

Таким образом, в ФКС будет отсутствовать нижний порог обеспечения, при сохранении верхнего 5 % порога (за рядом исключений, указанных выше и в п. 7 ст. 40 Проекта Федерального Закона о ФКС).

Данные изменения, применительно к реализации ГСЗ нельзя считать положительными, т.к. отсутствие обеспечения заявки, либо ее наличие, но в минимальном размере (например, 0,1 % начальной (максимальной) цены), может привлекать к участию в торгах недобросовестных подрядчиков.

ФКС сокращает сроки размещения извещения о проведении электронного аукциона. В соответствии с законопроектом, оно должно быть размещено заказчиком в единой информационной системе не менее чем за 7 дней до даты окончания подачи заявок на участие в электронном аукционе. Ранее такой срок был предусмотрен в случае, если начальная (максимальная) цена контракта не превышала трех миллионов рублей; в остальных же случаях срок составлял 20 дней.

Изменились соответственно и сроки, в которые заказчик вправе принять решение о внесении изменений в извещение о проведении электронного аукциона. В ФКС это возможно сделать не позднее чем за 2 дня до даты окончания срока подачи заявок на участие в электронном аукционе. При этом срок подачи заявок на участие в электронном аукционе должен быть продлен таким образом, чтобы со дня размещения внесенных изменений в извещение о проведении электронного аукциона до дня окончания срока подачи заявок на участие в аукционе этот срок составлял не менее чем 7 дней. Закон № 94-ФЗ устанавливал для этих процедур соответственно 5 и 15 (7 в случае, если начальная (максимальная) цена контракта не превышала трех миллионов рублей) дней.

В части содержания документации об электронном аукционе дополнения коснулись указанию обоснования начальной (максимальной) цены контракта (об этом подробнее речь пойдет ниже).

В связи с сокращение в ФКС сроков размещения извещения о проведении электронного аукциона, сократились с 5 до 3 дней (до окончания подачи заявок на участие в аукционе) и сроки, в течение которых рассматриваются запросы о разъяснении положений документации об электронном аукционе, направляемые участниками электронного аукциона, получившими аккредитацию на электронной площадке.

Относительно подачи заявок на участие в электронном аукционе отметим, что в случае, если по окончании срока подачи заявок на участие в электронном аукционе подана только одна заявка или не подана ни одна заявка, электронный аукцион признается несостоявшимся (п. 16 ст. 59 законопроекта о ФКС).

Порядок рассмотрения первых частей заявок на участие в электронном аукционе в ФКС остался прежним (в т.ч. срок рассмотрения, который составляет 7 дней), как и порядок проведения самого аукциона. В части рассмотрения вторых частей заявок на участие в электронном аукционе в ФКС также сократились сроки, с 6 до 4 дней со дня размещения на электронной площадке протокола проведения электронного аукциона.

На основании вышеизложенного составим алгоритм проведения электронного аукциона в ФКС.

Вернемся теперь к этапам закупочного цикла ФКС в строительстве, исследуем их в законодательном разрезе.

На этапе планирования закупки одним из ключевых моментов является правильное и максимально корректное определение начальной (максимальной) цены ГСЗ.

В сфере государственных заказов в строительстве не редкость случаи, при которых изначально некорректное определение начальной (максимальной) цены служит причиной либо невозможности выполнить условия контракта (начальная цена занижена) либо создает почву для демпинга (начальная цена завышена).

Заниженная начальная цена привлекает фирм-однодневок к участию в торгах, в том числе и по причине отказа участия в них добросовестного подрядчика, объективно оценивающего невозможность выполнения условий контракта по предложенной начальной (максимальной) цене.

В соответствии с Законом № 94-ФЗ (п. 1 ст. 6) определение начальной (максимальной) цены контракта осуществляется заказчиком, уполномоченным органом.

Проект Федерального Закона о ФКС методическое обеспечение федеральной контрактной системы, в том числе обоснования начальной (максимальной) цены контрактов относит к основным полномочиям Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти в федеральной контрактной системе.

Отдельного внимания заслуживает ст. 22 проекта Федерального Закона о ФКС, посвященная обоснованию осуществления закупки товаров, работ, услуг и начальной (максимальной) цене контракта.

В соответствии с нормами законопроекта, как отмечалось выше, начальная (максимальная) цена контракта подлежит обоснованию. При этом четко определены методы, используемые для ее расчета: нормативный, метод одной цены, тарифный метод, метод индексации, запросный метод, проектно-сметный метод, метод расчета удельной цены основного параметра. Возможен также самостоятельный расчет заказчиком начальной (максимальной) цены контракта, в случаях невозможности ее определения с использованием перечисленных методов.

При осуществлении ГСЗ определение начальной (максимальной) цены контракта в соответствии с законопроектом о ФКС следует осуществлять проектно-сметным методом.

Согласно этому методу цена контракта на строительство, реконструкцию и капитальный ремонт определяется на основании разработанной проектной документации. При этомсметная стоимость строительных работ пересчитывается в текущий уровень цен на дату осуществления процедур определения подрядчиков и исполнителей по соответствующим индексам цен на строительные и монтажные работы по основным калькуляционным статьям прямых затрат (оплата труда, затраты на эксплуатацию машин и механизмов, стоимость материалов).

При условии, что в отличие от строительно-монтажных работ стоимость проектных работ можно определить сразу в полном объеме без предварительной подробной информации, определение адекватной стартовой цены контракта на разработку проектной документации и на осуществление строительства видится вполне реальным, после завершения реформы системы государственных закупок.

Обращаясь ко второму этапу закупочного цикла ФКС в строительстве, следует отметить, что в ходе проведения процедур отбора поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для обеспечения государственных и муниципальных нужд основополагающим фактором является минимизация рисков неисполнения или недобросовестного исполнения контракта, при условиях обеспечения равной конкуренции и экономической эффективности государственных и муниципальных закупок.

В этой связи требует рассмотрения вопрос определения победителя торгов.

Закон № 94-ФЗ главными критериями при отборе подрядчика для строительства объекта за бюджетные средства определяет цену контракта и срок исполнения работ. Побеждает тот, кто в заявке запросит наименьшую сумму и обозначит наименьший срок. Члены тендерной комиссии не имеют права потребовать от претендента подтверждения наличия достаточного опыта работы, наличие техники и специалистов для выполнения подряда. В итоге, в торгах часто побеждают фирмы-однодневки, а сами торги превращаются в демпинговые войны.

По итогам торгов участник размещения заказа не делает новый сметный расчет цены строительства, а в смете заказчика под итоговой графой указывает начальную цену контракта минус процент ее снижения на аукционе, а также новую итоговую цену. Если этапов оплаты по контракту было несколько, то такая запись делается после каждого этапа. При этом стоимость всех этапов снижается прямо пропорционально. Полученная таким образом смета и будет являться частью заключаемого контракта, на основании которого происходит оплата работ подрядчика.

Результат заключенных государственных контрактов по итогам подобных торгов не редко выражается в появлении очередного «долгостроя», а также неэффективно израсходованных бюджетных средствах.

Разработчиками законопроекта о ФКС большое внимание уделяется качеству исполнения государственного контракта, тому, что заказчик должен думать не только о цене, но и в первую очередь о качестве, функциональных характеристиках, гарантийном сроке, затратах на эксплуатацию и т.п. - то есть обо всех факторах, влияющих на результат его закупки.

В соответствии со ст. 31 Проекта Федерального Закона о ФКС для оценки заявок (предложений) участников процедур определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) заказчик вправе в документации об осуществлении закупок устанавливать следующие критерии:

1) цена контракта;

2) расходы на эксплуатацию и ремонт товаров, на использование результатов работ;

3) качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупок;

4) квалификация участников процедур определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) (включая наличие у участника процедур определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) необходимой профессиональной и технической квалификации, трудовых и финансовых ресурсов, оборудования и других материальных ресурсов для исполнения контракта, опыта работы).

В документации об осуществлении закупок заказчик обязан указать критерии, используемые для определения победителя, и величины значимости этих критериев. При этом количество используемых для определения победителя критериев при осуществлении закупок, за исключением закупок путем проведения аукциона, должно быть не менее двух. Не указанные в документации критерии и величины значимости этих критериев не могут применяться для целей оценки заявок.

Вышеприведенные изменения в законодательстве, безусловно, положительным образом скажутся на качественной составляющей заключенных государственных контрактов, и будут способствовать увеличению количества исполненных (в т.ч. в установленный срок) контрактов.

Однако, в ходе проведения процедур отбора поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для обеспечения государственных и муниципальных нужд, еще до наступления этапа определения победителя путем оценок заявок (предложений), у заказчика возникает необходимость убедиться в возможности того или иного участника, в т.ч. удовлетворяющего всем установленным критериям, выполнить контракт за предлагаемую им цену.

Каких-либо ограничений по снижению начальной (максимальной) цены государственного заказа Закон № 94-ФЗ не устанавливает. В то время как проблемы демпинговых цен на торгах и демпинговые войны получили широкое распространение во всех регионах Российской Федерации.

Еще за долго до создания законопроекта о ФКС одним из путей решения проблемы демпинговых цен, по мнению представителей Счетной Палаты Российской Федерации, Федеральной антимонопольной службой, Министерством экономического развития Российской Федерации, многих руководителей саморегулируемых организаций, было предложение внесение в Закон № 94-ФЗ поправок связанных с установлением требования к участнику размещения заказа обосновать снижение начальной (максимальной) цены государственного или муниципального контракта на выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, если такое снижение достигает пятнадцати и более процентов.

Такие поправки нашли свое отражение в ст. 35 Проекта Федерального Закона о ФКС.

В соответствии с п. 1 вышеупомянутой статьи законопроекта, если при представлении заявки, содержащей предложение о цене контракта на двадцать пять или более процентов ниже начальной (максимальной) цены контракта, указанной заказчиком в извещении об осуществлении закупок или в приглашении принять участие в закрытых процедурах закупок, участник, представивший указанную заявку, в составе такой заявки обязан:

1) по контракту на поставки товаров - представить расчет предлагаемой цены контракта, а также гарантийное письмо от производителя или иной документ, подтверждающий возможность поставить товар по цене, указанной в заявке в качестве обоснования предлагаемой цены контракта;

2) по контракту на выполнение работ (оказание услуг) - представить расчет предлагаемой цены контракта и ее обоснование, а в случае, если при выполнении работ в соответствии с законодательством Российской Федерации исполнителю необходимо иметь свидетельство о допуске, выданное саморегулируемой организацией, представить заключение саморегулируемой организации, подтверждающее возможность выполнения работ по предложенной в заявке цене.

При установлении комиссией по осуществлению закупок, факта, что предложенная в заявке цена снижена на двадцать пять или более процентов по отношению к начальной (максимальной) цене контракта, указанной заказчиком в извещении об осуществлении закупок или в приглашении принять участие в закрытых процедурах осуществления закупок, и в составе заявки отсутствуют расчет предлагаемой цены контракта, ее обоснование, такая заявка ею отклоняется.

При проведении процедур определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в целях заключения контрактов на выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских или технологических работ комиссия по осуществлению закупок отклоняет заявки, содержащие предложение о цене контракта на двадцать пять или более процентов ниже начальной (максимальной) цены контракта, независимо от наличия в них обоснования цены.

Несмотря на весьма высокий процентный рубеж (25 %), наличие на законодательном уровне требований от участников торгов обоснований возможности выполнения контракта, в случае снижения начальной (максимальной) цены, в полной мере можно отнести к революционным изменениям, произошедшим в ходе реформы системы государственных закупок.

Как показывает практика, предложения участников торгов о цене контракта зачастую превышают 25% барьер начальной (максимальной) цены ГСЗ (преимущественно заказы на строительство). Таким образом, упомянутую выше норму законопроект нельзя считать «мертвой».

Данная мера, несомненно, позволит сократить риски заключения контрактов с недобросовестными поставщиками и окажет существенное влияние на повышение эффективности использования бюджетных средств.

Рассматривая эти нововведения в разрезе реализации ГСЗ следует отметить, что проект Федерального Закона о ФКС также не содержит в себе каких-либо рекомендаций и требований к тому, в каком виде и в соответствии с чем участниками торгов должны разрабатываться и представляться обоснования (заключения саморегулируемой организации) снижения начальной (максимальной) цены. В законопроекте также не содержится информации о системе и принципе анализа заказчиком торгов таких обоснований.

В случае если каждый участник торгов будет разрабатывать и представлять обоснования снижения начальной (максимальной) цены контракта в удобном для себя виде, заказчику торгов будет весьма сложно объективно проанализировать такое обоснования. Это может привести к принятию заказчиком торгов не правильного решения в отношении представленного обоснования. Данные факты свидетельствуют о большой вероятности возможной «пробуксовки» нормы содержащейся в ст. 35 Проекта Федерального Закона о ФКС.

В связи с этим считаем целесообразным и обоснованным в первую очередь исследовать процедуру представления участниками электронного аукциона обоснования начальной (максимальной) цены контракта, в случае, предусмотренном ст. 35 Проекта Федерального Закона о ФКС.

Отметим, что в описанной выше процедуре проведения электронного аукциона в ФКС (в сравнении с открытым аукционом в электронном виде в соответствии с нормами Закона № 94-ФЗ) обоснование начальной (максимальной) цены контракта не упоминается, хотя требование о его предоставлении, содержащиеся в ст. 35, относится ко всем видам закупок (например, при проведении открытого конкурса - пп. 2 п. 2 ст. 44 Проекта Федерального Закона о ФКС).

Требование заказчика о предоставлении обоснования снижения начальной (максимальной) цены возникает только в п. 3 ст. 63, т.е. в ходе заключения контракта по результатам электронного аукциона.

В соответствии с упомянутом выше пунктом, в течение пяти дней со дня получения проекта контракта участник электронного аукциона направляет заказчику проект контракта, подписанный лицом, имеющим право действовать от имени участника электронного аукциона, обеспечение исполнения контракта, а также в случае, если при проведении электронного аукциона цена контракта снижена на 25 процентов и более от начальной (максимальной) цены контракта, - обоснования цены контракта, предусмотренные статьей 35 настоящего Федерального закона.

Победитель электронного аукциона получает контракт в течение пяти дней со дня размещения на электронной площадке протокола, оформленного по результатам рассмотрения вторых частей заявок (п. 8 ст. 62). Данный протокол размещается заказчиком не позднее дня, следующего за днем его подписания.

Таким образом, победитель аукциона имеет в своем распоряжении максимум 11 дней для предоставления заказчику обоснования цены контракта. А с учетом срока рассмотрения заказчиком вторых частей заявок, этот период времени увеличивается максимально до 15 дней.

Безусловно, участники торгов могут заранее разработать и подготовить определенное количество обоснований конкретных цен и подкрепить это заключениями саморегулируемых организаций.

Вызывает определенные опасения п. 4 ст. 63 Проекта Федерального закона о ФКС, согласно которому: заказчик в течение трех дней со дня получения проекта контракта, подписанного лицом, имеющим право действовать от имени участника электронного аукциона, и обеспечения исполнения контракта обязан подписать контракт и направить его участнику электронного аукциона.

Таким образом, разработчики законопроекта, игнорировали процедуру рассмотрения заказчиками торгов обоснований представляемых участниками (победителями) электронного аукциона. Данный факт делает процедуру предоставления таких обоснований формальной стороной заключения контракта.

В соответствии с вышеизложенным, для эффективной реализации ГСЗ в ФКС, видится обоснованным и целесообразным, внесение ряда изменений в процедуру проведения электронного аукциона и соответствующие нормы Проекта Федерального Закона о ФКС.