Глава 2. Правовая система Франции 4 page

Типы публичных учреждений:

- местные публичные учреждения образования - МПУО (которые являются частью ПУА);

- публичные учреждения научного и технологического характера (ПУНТ);

- публичные учреждения научного, культурного и профессионального характера (ПУКП);

- публичные учреждения по научному сотрудничеству (ПУНС);

- публичные учреждения по культурному сотрудничеству (ПУКС);

- экономические публичные учреждения (ЭПУ);

- публичные учреждения по межкоммунальному сотрудничеству (ПУМС);

- публичные учреждения здравоохранения (ПУЗ);

- публичные учреждения культа (ПУК);

- публичные службы жилищ (ПСЖ);

- школьные кассы (местные публичные службы);

- пожарная и спасательная департаментская служба (ПСДС).

Независимые административные органы.

Французской политико-правовой идее принадлежит создание парламентом таких оригинальных учреждений, как "независимые административные органы" (Национальная комиссия по информатике и свободам, Комиссия по доступу к административным документам, Комиссия по транспарентности и плюрализму прессы, Национальная комиссия по коммуникации и свободам и др.), которые выступают в качестве противовеса (contre-pouvoir), администрации, являя собой, по словам проф. Кермона, "великое умение французского публичного права защитить свободы не усилением судебной власти, а путем насаждения в администрацию независимых инстанций, следуя традиции, магистрально установленной Государственным советом" <1>. Действительно, эти органы играют определенную роль по защите прав и свобод личности и не только.

--------------------------------

<1> Цит. по: Blandine B.-K. L'Etat et democratie. Paris, 1986. P. 83.

Институциональная и правовая природа. Несмотря на то что "независимые органы" появились по Франции в 70-е годы, ни закон, ни судебная практика не дают им ясного определения. Согласно докладу Государственного совета 2001 г. независимые административные органы "действуют от имени государства и, не будучи подчинены Правительству, наделяются для осуществления своих задач гарантиями, которые позволяют им действовать вполне автономно; их деятельность не может быть никем, кроме судьи, переориентирована или подвергнута критике".

Выражением "независимые административные органы" охватываются три вида органов, создаваемых законодателем: независимые органы (Посредник Республики, Защитник детей), независимые административные органы (Комиссия по доступу к административным документам, Национальная комиссия по информатике и свободам...), независимые публичные органы.

Общая черта этих органов состоит в их особом месте в институциональной организации, что направлено на придание им прочных гарантий независимости в реализации определенных задач публичной службы. Тем не менее эти органы не должны становиться разновидностью администрации по общему праву, что подчеркнуто в докладе Государственного совета 2001 г. В докладе П. Жерар, представленном Парламентской службе по оценке законодательства в 2006 г., отмечается, что увеличение количества независимых административных органов может поставить под сомнение легитимность традиционной административной деятельности. Последнее требует от законодателя обоснования новой формы административной деятельности. Первопричина появления независимых административных органов видится в поиске более независимого способа государственного вмешательства в наиболее чувствительные области социальной и экономической жизни. В этом контексте НАО представляется более предпочтительной по сравнению с традиционной администрацией юридической формой в регулировании деятельности новых секторов, открытых конкуренции.

Однако создание и деятельность этих органов породили фундаментальное противоречие. Действительно, согласно ст. 20 Конституции администрация находится в распоряжении Правительства, а НАО изъяты из сферы контроля исполнительной власти. Возникает вопрос: если Конституция отдает администрацию под власть Правительства, то каким образом может быть обеспечена независимость административного органа? Двусмысленность положения состоит в том, что Правительство должно нести перед парламентом ответственность за независимые административные органы, над которыми оно не имеет никакой иерархической власти. В этом справедливо усматриваются и сила, и слабость независимых административных органов (итоговое исследование по докладу Ж.-М. Потье).

Независимость этих органов вовсе не означает бесконтрольность и не снимает с них ответственность за свою деятельность. Таким образом, речь идет о том, на кого возложен этот контроль, и о формах и пределах этого контроля. Являясь частью национальной институциональной системы, независимые административные органы должны соблюдать все ее принципы, в основе которых ст. 15 Декларации прав человека и гражданина 1789 г., согласно которой "общество имеет право потребовать отчет от любого публичного агента администрации". Рассмотрев доклад П. Жерар, Парламентская служба по оценке законодательства заключила, что "демократический контроль над независимыми административными органами не может осуществляться Правительством, не ставя под сомнение гарантии независимости, предоставляемые этим органам, и потому он должен быть возложен на парламент. Усиление подобного контроля позволит примирить требование независимости с принципом ответственности".

По результатам обсуждения доклада Служба приняла следующие 30 рекомендаций, которые сгруппированы по шести направлениям.

1. Улучшение условий осуществления полномочий независимыми административными органами, в том числе:

а) обеспечение присутствия комиссара Правительства при органах, наделенных регламентарной властью;

б) создание в НАО, наделенных санкционирующими полномочиями, достаточно многочисленных коллегий для того, чтобы отделить функции преследования и наказания.

2. Рационализация юридического режима и организации НАО.

3. Улучшение условий обращения НАО.

4. Усиление независимости НАО и предоставление им средств, соответствующих их задачам.

5. Укрепление независимости коллегий и служб НАО.

6. Усиление демократического контроля над деятельностью независимых административных органов.

Среди этих рекомендаций можно выделить следующие:

- конституционное закрепление (или на уровне органического закона дополняющего ст. 34 Конституции) компетенции законодателя в установлении правил, касающихся создания и организации независимых административных и публичных административных органов;

- регулярное проведение в рамках компетентных комиссий оценки деятельности существующих НАО в целях проведения в случае необходимости их реорганизации;

- ограничение числа независимых публичных органов, наделенных правом юридического лица, только теми, деятельность которых сводится к взиманию налогов и сборов;

- предварительная оценка полномочий нового органа, которые не могут осуществляться уже существующими органами;

- определение в законодательных рамках общих характеристик НАО в отношении их независимости, их санкционирующих процедур и публикации ежегодного доклада;

- наделение органов, таких, как Защитник детей, правом рассмотрения дел по собственной инициативе, если они сочтут это необходимым;

- предоставление администрации возможности обращения в НАО по любому вопросу, входящему в сферу их компетенции, и разрешить НАО доступ к административной экспертизе;

- установить продолжительность мандата не более шести лет с обновлением коллегии на треть каждые два года;

- предоставление любому органу права принятия внутренних правил деонтологии для обеспечения независимости его служб;

- публикация всеми НАО ежегодного отчета, адресуемого председателям обеих палат парламента, председателям финансовых комиссий и председателям компетентных комиссий;

- определение целей и показателей результативности деятельности НАО для улучшения контроля над ними со стороны парламента;

- заслушивание каждого независимого административного органа компетентными парламентскими комиссиями после публикации их ежегодного доклада.

Отличительные характеристики независимых органов. При характеристике независимых органов выделяются три критерия.

1. Властный. Независимый административный орган может принимать исполнительные решения, что отличает его от судебных инстанций, решения которых имеют властный характер, и консультативной администрации, представляющей только заключения. Однако независимый административный орган может обладать юрисдикционными и консультативными полномочиями, как, к примеру, Банковская комиссия.

Регламентарная власть, которой могут быть наделены некоторые независимые административные органы, может привести к конкуренции с регламентарной властью премьер-министра и потому должна быть ограничена, согласно позиции Конституционного совета, строго определенной областью.

Попытки парламента наделить их более широкими полномочиями по контролю над администрацией пресекаются Конституционным советом. Достаточно вспомнить в связи с этим решение Совета, которым были отменены ряд положений Закона N 84-937 от 23 октября 1984 г. об ограничении концентрации, финансовом контроле и плюрализме прессы, касающиеся полномочий Комиссии по транспарентности и плюрализму прессы, учрежденной для контроля за соблюдением закона. Законодатель наделил Комиссию широкими полномочиями по контролю над предприятиями прессы. Однако Конституционный совет практически лишил Комиссию реальных полномочий (признав неконституционными ряд его положений, касающихся именно полномочий Комиссии), превратив ее по существу в наблюдательный орган. Конституционный совет особенно бдителен, когда возникает угроза ограничения исполнительной власти, откуда бы она ни исходила: то ли непосредственно от парламента, то ли от "независимых" органов, им создаваемых. В этих условиях роль этих органов не следует переоценивать.

Тем не менее их власть, единственно связанная с исполнением законов, в значительной степени используется в регулятивных целях. Однако внимательными комментаторами деятельности НАО было замечено, что за своеобразным пониманием независимыми административными органами "регулирования" подчас вуалируются, формально прикрываясь разрешением споров, подлинно административные решения.

2. Административный. Независимые административные органы в целом являются интегральной частью государства, а это означает, что они не являются публичными учреждениями, наделенными статусом юридического лица. Следовательно, они чаще всего не имеют имущества, не могут обращаться к правосудию и заключать контракты. Однако закон может наделить их элементами юридического лица, в частности правом набора персонала или финансовой автономией. Критерий юридического лица, таким образом, становится спорным. Например, Служба по финансовым рынкам, характеризуемая как независимый публичный орган, часто рассматриваемая как независимый административный орган, располагает статусом юридического лица.

3. Независимый. Несмотря на интегрированность в государство, их независимость проявляется в том, что они изъяты из властной иерархии. Эта независимость необходима государству, чтобы придать кредитоспособность и легитимность органам, развивающим чувствительные сферы. Несмотря на то что председатели независимых административных органов часто назначаются Президентом Республики, последние считают своим долгом как можно быстрее подтвердить свою независимость.

НАО чаще всего имеют коллегиальный характер, что не исключает наличие индивидуальных органов, например Защитник ребенка.

Независимые административные органы действуют в различных направлениях, в частности:

- экономического и финансового регулирования;

- информации и коммуникации:

- защиты управляемых от "скверного управления".

Виды независимых административных органов. Независимые административные органы условно делятся на две группы: 1) признанные законом; 2) отвечающие критериям Государственного совета.

В первую группу входит:

- Служба по финансовым рынкам;

- Агентство по борьбе против допингов (независимый административный орган, наделенный статусом юридического лица);

- Национальная комиссия по информатике и свободам;

- Высший аудиовизуальный совет;

- Национальный консультативный совет по этике;

- Агентство по оценке исследований и высшего образования (ранее - Комитет по оценке публичных учреждений научного, культурного и профессионального характера);

- Высшая служба по борьбе против дискриминации и за равенство;

- Служба по регулированию электронных коммуникаций и почт;

- Комиссия по доступу к административным документам;

- Национальная комиссия по счетам избирательной кампании и политическому финансированию;

- Национальная комиссия по контролю над нарушениями безопасности;

- Консультативная комиссия по секретам национальной обороны;

- Совет по предупреждению и борьбе против допингов;

- Служба по контролю над шумовыми злоупотреблениями в аэропортах;

- Национальная комиссия по деонтологии безопасности;

- Посредник Республики;

- Защитник ребенка;

- Генеральный контролер по надзору за местами лишения свободы.

Административные органы, которые могут быть охарактеризованы согласно критериям Государственного совета (доклад Совета 2001 г.) как "независимые":

- Служба ядерной безопасности (создана в 2006 г.);

- Паритетная комиссия по публикациям и агентствам прессы;

- Высший совет агентства Франс-пресс;

- Национальная комиссия по контролю над избирательной кампанией по выборам Президента Республики;

- Комиссия по опросам;

- Комиссия по фискальным нарушениям;

- Центральное бюро по тарификации;

- Посредник по кино;

- Комитет кредитных учреждений и инвестиционных предприятий;

- Комитет по сотрудничеству и трансфертам;

- Совет по конкуренции;

- Комиссия по контролю над страхованием;

- Комиссия по контролю над взаимопомощью и страховыми институтами;

- Национальная комиссия по торговому оборудованию;

- Дисциплинарный совет финансового управления;

- Комиссия по регулированию энергетики;

- Центральная постоянная комиссия по сельскохозяйственным доходам;

- Банковская комиссия;

- Комиссия по безопасности потребителей;

- Комиссия по финансовой прозрачности политической жизни.

Впервые понятие "независимый административный орган" было применено к Комиссии по информатике и свободам, учрежденной Законом от 6 января 1978 г. об информатике, картотеках и свободах (по предложению законодательной комиссии Сената). Тем не менее содержание этого понятия не раскрывалось. Несколько лет спустя, в 1984 г., к этому понятию апеллирует Конституционный совет, характеризуя Высший аудиовизуальный совет как "независимый административный орган". Конституционный совет счел, что "учреждение административного органа, независимого от правительства, наделенного таким важным полномочием в части свободы коммуникаций, как выдача разрешения для осуществления достаточно важного правомочия по отношению к свободе коммуникации как предоставление радиотелевизионной услуги, предлагаемой населению через кабельную сеть, представляет собой фундаментальную гарантию в осуществлении публичной свободы".

Попытка определить содержательные характеристики была сделана Парламентской службой по оценке законодательства (2006 г.) на основе обсуждения доклада сенатора П. Жерар "Независимые административные органы".

Однако "было бы слишком претенциозным утверждать, что независимые административные органы существуют во всех странах, как отмечает, проф. Ж.-М. Потье в итоговом докладе. И напротив, бесспорно, что речь идет о крайне распространенном виде учреждений". Но было бы тщетно искать общую модель, поскольку эта модель не существует, добавляет он.

По мнению Ж.-М. Потье, почти во всех рассмотренных в исследовании странах существуют органы, близкие к французской модели независимых административных органов. В то же время обнаруживается, что эти органы подчас значительно отличаются от их французских аналогов <1>.

--------------------------------

<1> Так, в Германии не существует концепции независимых административных органов. Однако в стране действуют высшие автономные федеральные органы.

В США - агентства; в Канаде - комиссии; в Великобритании - "Quangos" (квазиавтономные неправительственные организации). Большинство стран проявляют достаточную сдержанность в квалификации этих административных инстанций.

В США только "независимые регулирующие агентства", в свою очередь подразделяемые на "независимые регламентарные агентства" и "исполнительные агентства", могут быть отнесены к независимым административным органам.

В Великобритании насчитывается 120 исполнительных агентств, ответственных за текущее управление, и более 1200 внешних публичных органов в министерских структурах. Среди всех этих органов близки к независимым административным органам те, состав которых гарантирует независимость и задача которых состоит в секторальном регулировании.

В Испании различаются органы, наделенные специальной автономией (близкие к НАО), и учреждения, привязанные к администрации.

В Италии органы, создаваемые с 1970-х гг., следуют французской модели. Но название "независимые органы" может также обозначать административные службы, консультативные органы или инстанции, наделенные правом принятия решений.

В Норвегии, где впервые появились независимые инстанции, их понятие только доктринальное.

В Нидерландах понятие НАО введено доктриной. Ему соответствуют около 200 органов.

В Швейцарии существуют независимые органы, связанные с центральной администрацией, и органы, в целом автономные, такие, как Федеральный институт интеллектуальной собственности и Служба по контролю над медикаментами.

В странах Центральной и Восточной Европы появилось множество независимых органов после падения прежних режимов (20 - в Латвии).

В Европейском союзе только один орган - Европейский посредник (учрежден в 1994 г.) - может быть охарактеризован как независимый орган.

Публичная служба.

Французское законодательство достаточно полно и четко регулирует организацию публичной службы в стране. Ее основные принципы закреплены в Конституции, а также в Декларации прав человека и гражданина 1789 г. и преамбуле Конституции 1946 г., которые интегрированы в конституционные источники права Франции <1>.

--------------------------------

<1> См.: Франция. Конституция и законодательные акты. М., 1989.

Статья 34 Конституции относит "установление категорий публичных учреждений" и "основных гарантий, предоставляемых гражданским и военным государственным служащим" к сфере закона, т.е. компетенции парламента. Декларация прав человека и гражданина провозглашает принцип равного доступа граждан к публичной службе (ст. 6), а преамбула Конституции 1946 г. - свободное определение условий труда и право на забастовку.

Французское законодательство проводит различие между государственной и местной публичными службами. "Общий статут публичной службы" включает в себя четыре закона, которые являются его разделами:

1) Закон от 13 июля 1983 г. о правах и обязанностях чиновников;

2) Закон от 11 января 1984 г., содержащий положения статута о государственной публичной службе;

3) Закон от 26 января 1984 г., содержащий положения о местной публичной службе;

4) Закон от 6 января 1986 г., содержащий положения статута о государственной медицинской службе.

Непосредственное отношение к регулированию государственной службы имеют первые два закона, которые являются первым и вторым разделами общего статута. Общий статут служит правовой основой государственной службы в стране. Он применяется ко всем служащим независимо от их должности или ранга в государственной иерархии.

Кроме общего статута существуют особые статуты, которые конкретизируют применение общего статута к служащим административных органов, близких по характеру своей деятельности. В особых статутах фиксируются функциональные обязанности служащих, условия и порядок принятия на службу (требуемый диплом, организация конкурсов), продвижение по службе и присвоение соответствующих чинов и рангов, различные виды служебного положения служащих (откомандирование, переход в распоряжение иной административной службы, внештатная работа). Особый статут принимается декретом Государственного совета после консультации с Высшим советом центральной государственной службы.

К некоторым категориям государственных служащих (полиция, гражданская авиация) применяются специальные статуты, которые принимаются законом. Ряд принципиальных положений, касающихся государственной службы, содержится в решениях Конституционного и Государственного советов.

Структура государственной службы.

1. Понятие "государственный служащий". Во французском законодательстве отсутствует понятие "государственный служащий". Закон от 13 июля 1983 г. определяет круг лиц, обладающих статусом чиновника. К ним относятся служащие центральной государственной администрации и администрации регионов, департаментов, коммун и их учреждений, за исключением служащих парламента и судей судов общей юрисдикции.

Правовая доктрина и административная практика различают понятия "служащий" и "чиновник". В отличие от некоторых категорий служащих, которые принимаются по контракту (до трех лет), на повременную работу (не более 120 часов в месяц) или в качестве помощников, правовое положение чиновника характеризуется включением на постоянной основе в штат государственного административного органа на должность, соответствующую его рангу в административной иерархии.

2. Классификация государственных служащих. В зависимости от выполняемых функций и условий приема персоналы (штаты) административных органов подразделяются на четыре категории: A, B, C, D. В категорию A входят чиновники, занимающиеся подготовкой управленческий решений или руководящей работой и имеющие диплом о высшем образовании. Чиновники категории B выполняют исполнительные функции и набираются из лиц, имеющих специальное образование (диплом бакалавра или равноценный диплом). В эту категорию входят административные секретари, инспекторы, учителя и др. Категории C и D объединяют обслуживающий административный персонал и набираются из лиц, имеющих среднее образование. Следует отметить, что численность служащих категории D постоянно сокращается.

При назначении на должность чиновнику присваивается соответствующий чин (ранг) - звание, которое дает право его обладателю занимать определенные должности, либо присвоение чина считается недействительным, если оно не связано с занятием должности и деятельностью на государственной службе. Каждый чин охватывает несколько ступеней в должностной иерархии. Таким образом, продвижение чиновника по службе происходит путем повышения ступени и повышения в чине. В случае сокращения должности чиновник имеет право на новую должность на условиях, определяемых статутными положениями соответствующей службы. Возможность перехода чиновника с государственной службы на службу в местную администрацию и наоборот рассматривается законом как основная гарантия его продвижения по службе. Для государственной и местной служб установлен единый табель классификации персонала, должностей и чинов.

Поступление на государственную службу.

1. Допуск к государственным должностям. Французское законодательство дает исчерпывающий перечень оснований, по которым может быть отказано в приеме на государственную службу. К ним относятся: отсутствие французского гражданства; лишение гражданских прав; судимость, исключающая возможность занятия должности на государственной службе; несоответствие требованиям, предъявляемым Кодексом гражданской службы; физическое состояние, препятствующее выполнению служебных функций.

Допуск к государственной службе определяется принципом равенства, закрепленным ст. 6 Декларации прав человека и гражданина, согласно которой все граждане "в равной мере допускаются ко всем постам, публичным должностям и занятиям сообразно их способностям без каких-либо иных различий, кроме тех, которые обусловлены их добродетелями и талантами". Законодательно запрещается дискриминация при приеме на государственную службу по признакам пола. Предпочтение при приеме на службу мужчинам или женщинам может быть сделано только исходя из специфики службы. На основании принципа свободы мнения и совести, провозглашенного Декларацией прав человека и гражданина, не допускаются при приеме на государственную службу мотивы политического, философского или религиозного характера. Кроме того, особые статуты, конкретизируя общий статут, могут содержать особые условия приема на государственную службу в конкретный персонал. Как правило, они касаются возраста, образования и стажа службы. Что касается возраста, то в основном закрепляется не минимальный, а максимальный возрастной порог. Применительно к служащим категории А он составляет обычно 35 лет, служащим категорий B, C и D - 45 лет.

Особые статуты уточняют также характер и уровень диплома, требуемого при поступлении на службу. Это объясняется стремлением иметь квалифицированный персонал, отвечающий задачам, предъявляемым к конкретной службе. Относительно стажа статуты уточняют, входит ли в него военная служба, время обучения и т.д.

2. Порядок приема на службу. Прием на государственную службу проводится на конкурсной основе. Конкурсы проводятся трех видов: так называемый внешний конкурс для обладателей определенных дипломов; "внутренний" конкурс для чиновников, имеющих установленный стаж государственной службы, или смешанный конкурс, совмещающий два вышеуказанных вида конкурсов. Последний обычно используется для продвижения лиц, находящихся на государственной службе. Конкурс объявляется постановлением соответствующего министра, в котором указывается порядок проведения испытаний, количество должностей, подлежащих замещению, начало регистрации и испытаний. К конкурсу допускается любое заинтересованное лицо, а сама процедура допуска заключается во внесении кандидата в регистрационный список. Регистрация кандидатов подчинена условиям поступления на государственную службу, зафиксированным в общем и особых статутах. Отбор кандидатов на государственную службу проводится специальным жюри, создаваемым органом, набирающим государственных служащих. Список кандидатов передается жюри этому органу, который выносит окончательное решение. Лицо, принятое на государственную службу, не сразу обретает статус чиновника, а после соответствующей стажировки или испытательного срока от шести месяцев до двух лет. Любое лицо, участвовавшее в конкурсе, может обжаловать его результаты в административный суд.

Будучи основным, принцип конкурсного отбора не исключает других способов набора чиновников. Так, согласно Закону от 11 января 1984 г. назначение на высшие должности проводится Правительством. Перечень этих должностей установлен Декретом Правительства от 21 марта 1959 г. К ним относятся: генеральный секретарь Правительства, префекты, директор центральной администрации, послы и др. Этот список не является исчерпывающим и может быть дополнен Правительством. Назначение на эти посты проводится, как правило, с учетом политических взглядов и убеждений кандидатов.

При реорганизации или создании нового подразделения администрация может устанавливать временные или особые способы набора служащих. Чаще все это делается переводом чиновников из других учреждений либо на основе списка пригодности или проведения профессионального экзамена.

Для некоторых служб, в основном инспекционных и контрольных, особыми статутами может быть введен прямой доступ, предусмотренный для служащих категории A. Прямой доступ к службе или на основе профессионального экзамена может быть также предусмотрен особыми статутами для служащих категорий C и D.

Кроме того, существуют так называемые зарезервированные должности, предусмотренные Кодексом военных пенсий жертвам войны и некоторыми другими актами. На эти должности в виде благодарности, компенсации за инвалидность или возмещения ущерба принимаются только инвалиды, вдовы, сироты войны, военнослужащие. Замещению этой группой подлежат должности категорий B, C и D. Благодаря разнообразию способов приема на государственную службу чиновники, принятые на конкурсной основе, составляют около половины всех государственных служащих. Однако независимо от способа приема все служащие имеют равные права в части продвижения по службе.

Статус государственного служащего.

1. Права государственного служащего. Действующее законодательство закрепляет за государственными служащими их права и гарантии. Закон от 13 июля 1983 г. гарантирует служащим свободу мнений. Закон запрещает проводить какие бы то ни было различия между служащими в силу их политических, профсоюзных, философских и религиозных взглядов или этнической принадлежности. Закон запрещает регистрацию в личном деле служащего сведений о его взглядах и принадлежности к каким-либо организациям. Каждый чиновник имеет право на доступ к личному делу на условиях, предусмотренных Законом.

При баллотировании на выборную должность или при избрании чиновника в парламент, в Ассамблею европейских сообществ, в региональный, генеральный или муниципальный советы, в Высший совет французов за рубежом, в члены Экономического и социального совета на его продвижение по службе не могут влиять результаты голосования или мнения заинтересованных лиц во время действия выборного мандата.