Антимонопольный контроль предоставления государственных и муниципальных преференций: основные положения

Термин «государственная или муниципальная преференция» появился в российском законодательстве с вступлением в силу Федерального закона от 17.07.2009 № 164-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите конкуренции» и отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Данный закон внес существенные изменения в статьи Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», регулирующие вопросы контроля предоставления и использования преференций. Так, термин «государственная или муниципальная преференция» заменил термин «государственная или муниципальная помощь». Сделано это было для того, чтобы подчеркнуть характерную особенность предоставления государственного или муниципального имущества хозяйствующему субъекту, а именно предоставление данному хозяйствующему субъекту преимущества, которое влияет на конкуренцию на соответствующем рынке. Старый термин «помощь» данную особенность не отражал.

Кроме замены самого термина «помощь» на «преференция», были внесены изменения и в определение государственной или муниципальной преференции. Согласно пункту 20 статьи 4 в редакции Федерального закона № 164-ФЗ, государственные или муниципальные преференции - предоставление федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности, путем передачи государственного или муниципального имущества, иных объектов гражданских прав либо путем предоставления имущественных льгот.

Ключевые признаки государственной и муниципальной преференции, на основании которых она подлежит антимонопольному контролю, следующие:

избирательность;

извлечение преимущества (пользы) хозяйствующим субъектом, преференция используется в коммерческой деятельности организации;

использование государственных ресурсов;

нарушение условий конкуренции.

Закон «О защите конкуренции» приводит следующий перечень целей, на которые могут быть предоставлены государственные или муниципальные преференции:

1.) обеспечение жизнедеятельности населения в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях;

2.) развитие образования и науки;

3.) проведение научных исследований;

4.) защита окружающей среды;

5.) сохранение, использование, популяризация и государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации;

6.) развитие культуры, искусства и сохранение культурных ценностей;

7.) развитие физической культуры и спорта;

8.) обеспечение обороноспособности страны и безопасности государства;

9.) производство сельскохозяйственной продукции;

10.) социальная защита населения;

11.) охрана труда;

12.) охрана здоровья граждан;

13.) поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства;

14.) определяемые другими федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации цели.

С момента введения вышеуказанной нормы ее сфера действия была расширена дважды: с 2009 года под данное направление антимонопольного контроля стали подпадать не только исполнительные, но и все органы государственной власти субъектов РФ, а с начала 2012 года под понятие преференции стало подпадать также предоставление государственных и муниципальных гарантий. Вместе с тем с начала 2012 года не является преференцией предоставление имущества и иных объектов гражданских прав в равной мере каждому участнику определенного товарного рынка.

Законом «О защите конкуренции» установлен единый порядок предоставления преференций. По общему правилу государственная или муниципальная преференция предоставляется с предварительного согласия в письменной форме антимонопольного органа. Подача заявления в антимонопольный орган и получение согласия антимонопольного органа является обязанностью органа, который планирует предоставить преференцию, а не хозяйствующего субъекта, которому предоставляется преференция.

Не требует предварительного согласия антимонопольного органа предоставление преференции:

1.) на основании федерального закона, законов субъектов Российской Федерации, НПА органов местного самоуправления о бюджете, содержащих либо устанавливающих порядок определения размера государственной или муниципальной преференции и ее конкретного получателя;

2.) путем направления на финансовое обеспечение непредвиденных расходов средств резервных фондов в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации;

3.) в размере, не превышающем установленного Банком России предельного размера расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами по одной сделке, если такая преференция предоставляется не чаще чем один раз в год одному лицу.

В перечень документов, прилагаемых к заявлению, входят:

1.) проект акта, которым предусматривается предоставление преференции, с указанием цели предоставления и размера такой преференции, если она предоставляется путем передачи имущества;

2.) перечень видов деятельности, осуществляемых и (или) осуществлявшихся хозяйствующим субъектом, в отношении которого имеется намерение предоставить государственную или муниципальную преференцию, в течение двух лет, предшествующих дате подачи заявления, либо в течение срока осуществления деятельности, если он составляет менее чем два года, а также копии документов, подтверждающих и (или) подтверждавших право на осуществление указанных видов деятельности, если в соответствии с законодательством Российской Федерации для их осуществления требуются и (или) требовались специальные разрешения;

3.) наименование видов товаров, объем товаров, произведенных и (или) реализованных хозяйствующим субъектом, в отношении которого имеется намерение предоставить преференцию, в течение двух лет, предшествующих дате подачи заявления, либо в течение срока осуществления деятельности, если он составляет менее чем два года, с указанием кодов видов продукции;

4.) бухгалтерский баланс хозяйствующего субъекта по состоянию на последнюю отчетную дату, предшествующую дате подачи заявления, либо, если хозяйствующий субъект не предоставляет в налоговые органы бухгалтерский баланс, иная документация, предусмотренная законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;

5.) перечень лиц, входящих в одну группу лиц с хозяйствующим субъектом, в отношении которого имеется намерение предоставить преференцию, с указанием основания для вхождения таких лиц в эту группу;

6.) нотариально заверенные копии учредительных документов хозяйствующего субъекта.

Если заявление и (или) представленные с ним документы не соответствуют требованиям закона «О защите конкуренции», такое заявление возвращается заявителю в течение десяти дней со дня его получения антимонопольным органом с приложением копии мотивированного решения о несоответствии заказным письмом с уведомлением о вручении. Следует также учесть, что заявление возвращается без представленных с ним документов. Заявитель вправе истребовать документы в течение 14 дней с даты получения им уведомления антимонопольного органа. О принятом решении по результатам рассмотрения заявления о даче согласия на предоставление государственной или муниципальной преференции антимонопольный орган в день принятия такого решения уведомляет заявителя заказным письмом с уведомлением о вручении с приложением копии решения.

Следует обратить внимание на предоставление преференций в целях поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, поскольку государственные или муниципальные преференции могут предоставляться всем субъектам малого и среднего предпринимательства без ограничений относительно видов их деятельности. Однако при даче согласия на предоставление таких преференций следует помнить, что в случае, если на одно и то же имущество претендуют несколько субъектов малого и/или среднего предпринимательства, предоставление имущества одному субъекту малого или среднего предпринимательства путем предоставления государственной или муниципальной преференции может привести к недопущению или ограничению конкуренции, что является основанием для отказа в предоставлении государственной или муниципальной преференции.

Таким образом, предоставление преференций не должно вести к необоснованным преимуществам отдельным хозяйствующим субъектам и не должно ограничивать конкуренцию на товарном рынке.

Понятие экономической концентрации. Цели и задачи контроля экономической концентрации. Полномочия антимонопольного органа по контролю экономической концентрации. Контроль экономической концентрации, как механизм предупреждения монополистической деятельности

ст. 4 закона о защите конкуренции

21) экономическая концентрация - сделки, иные действия, осуществление которых оказывает влияние на состояние конкуренции.

Основными целями контроля являются:

-воздействие на структуру рынка для предотвращения усиления экономической концентрации;

-предупреждение возникновения монопольных структур;

- предотвращение отрицательных последствий для конкуренции;

- предотвращение появления или усиления доминирующего положения.

Государственному контролю за экономической концентрацией посвящена глава 7 ФЗ № 135-ФЗ. Контроль позволяет избежать появления новых интегрированных структур монопольного характера, не препятствуя экономической интеграции предприятий, имеющей положительные последствия (например, в случае, если это ведет к повышению конкурентоспособности товаров российского производства на мировом товарном рынке и выгоде для потребителей).

Объектом антимонопольного контроля или обстоятельствами, которые могут привести к возникновению экономической концентрации, согласно ФЗ № 135-ФЗ являются слияние, присоединение, создание; сделки с акциями (долями), имуществом коммерческих организаций, правами в отношении коммерческих организаций.

Федеральная антимонопольная служба (ФАС России) и ее территориальные органы – антимонопольный орган, действуют на основании Положения, утвержденного постановлением Правительства РФ № 331 от 30.06.2004.

Полномочия ФАС в части контроля экономической концентрации указаны в главе 7, статье 23 ФЗ № 135-ФЗ и в указанном Положении, в частности ФАС:

1) рассматривает ходатайства о даче согласия на осуществление сделок и иных действий, предусмотренных статьями 27-29 ФЗ № 135-ФЗ (см. В№ 21) и принимает 1 из следующих решений:

(сделки по созданию и реорганизации ЮЛ, при осуществлении сделок с акциями, долями имуществом и правами: приобретение 25 50,75% акций или 1/3, 2/3, ½ долей, получение в собственность, пользование или владение имущества, баалнсовая стоимость кот. составляет более 20% бал. Стоимости активов отчуждателя, сделки приводящие к приобретению прав, позволяющих определять условия предпринимат. Деятельности субъекта или выполнять функции его единоличного органа, при условии, при условии, что сумма активов отчужадетля превышает 150 млн. руб.)

- об удовлетворении ходатайства (если сделки (действия) не приведут к ограничению конкуренции) либо;

- о продлении срока рассмотрения ходатайства не более чем на 2 месяца (в связи с необходимостью дополнительного рассмотрения, получения дополнительной информации). Антимонопольный орган может разместить на своем сайте сведения о соответствующей сделке, ином действии для возможности представления заинтересованными лицами необходимой интересующей информации либо;

- о продлении срока (при решении вопроса о даче согласия на слияние, присоединение, создание коммерческих организаций) для определения условий, после выполнения которых заявителем, будет принято положительное решение. Такие условия могут содержать порядок доступа к производственным мощностям, инфраструктуре, информации; порядок предоставления другим лицам прав на объекты охраныф промышленной собственности; требования о передачи имущества другому лицу, об уступке прав требований; требования к составу группы лиц) быть:;

- об удовлетворении ходатайства с одновременной выдачей заявителю предписания об обеспечении действий, направленных на обеспечение конкуренции (о прекращении соглашений, действий, злоупотреблений доминирующим положением, нарушения правил, недобросовестной конкуренции; о недопущении действий; об устранении последствий; о перечислении в бюджет дохода; об изменении или ограничении использования фирменного наименования; о выполнении требований, о совершении действий);

- об отказе в удовлетворении ходатайства (если придут к выводу о том, что приведет к ограничению конкуренции либо если представлена недостоверная информация);

2) рассматривает уведомления об осуществлении сделок, иных действий, предусмотренных статьями 31 и 32 ФЗ № 135-ФЗ и впрвае выдать предписание (аналогичные рассмотренным выше);

3) в случае нарушения порядка получения предварительного согласия, а также порядка представления уведомлений антимонопольный орган вправе предъявить иск в суд о ликвидации или реорганизации коммерческой организации; о признании сделки недействительной;

4) рассматривает заявления и принимает решени о соответствии (несоответствии) проекта соглашения требованиям антимонопольного законодательства;

5) рассмотрение уведомлений финансовых организаций обо всех соглашениях, достигнутых между фин орг-ми или с органами исполнительной власти, с другими орг-ми (п.9 ст.35);

6) возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства, привлекает к ответственности;

7) утверждает формы документов, издает нормативные правовые акты.

20. Формы и порядок участия антимонопольного органа в судебном процессе (в судах и арбитражных судах). Источники правового регулирования судебных процедур рассмотрения дел, связанных с применением антимонопольного законодательства (в судах и арбитражных судах). Основные акты высших судебных органов по вопросам применения антимонопольного законодательства: примеры и основное содержание

Статус антимонопольного органа и иных специализированных кон­тролирующих государственных органов исполнительной власти в судеб­ных процессах. Специализированные государственные органы испол­нительной власти, уполномоченные в сфере регулирования и контро­ля отношений конкуренции и монополии, могут выступать в судебных процессах, реализуя свои полномочия, в различных качествах или ста­тусах. Рассмотрим это на примере антимонопольного органа. Анти­монопольный орган может выступать в качестве истца или заявителя, когда обращается в суд с заявлениями или исками. В этом случае ан­тимонопольный орган обладает всеми правами соответственно истца или заявителя. Следует сказать, что если Закон о защите конкуренции указывает, что антимонопольный орган уполномочен обращаться только в арбитражный суд, то ряд других законов в сфере конкурент­ного регулирования, например Закон о рекламе или Закон о естест­венных монополиях, указывают что контролирующий орган уполномочен обращаться как в арбитражный суд, так и в суд общей юрис­дикции.

Также антимонопольный орган может выступать в качестве ответ­чика, когда, например, оспариваются решения и предписания анти­монопольного органа.

Антимонопольный орган может привлекаться к судебному процес­су в судах общей юрисдикции и арбитражных судах в рамках соответ­ственно гражданского и арбитражного процесса как третье лицо, не предъявляющее самостоятельных требований. Теоретически и прак­тически антимонопольный орган может быть привлечен в таком каче­стве к любому процессу, связанному с применением норм законода­тельства о конкуренции, контроль за соблюдением которого возложен на антимонопольный орган. Надлежащее исполнение и соблюдение норм законодательства о конкуренции и монополии представляет публичный интерес, а следовательно, антимонопольный орган, этот интерес реализующий от имени государства, заинтересован в надле­жащем применении судами норм конкурентного права при разреше­нии конкретных деликтных или спорных дел. Защита антимонополь­ным органом публичного интереса при применении норм законодательства о конкуренции и монополии в целях его надлежащего применения является теоретическим фундаментом участия антимо­нопольного органа в судебных процессах в качестве третьего лица, не предъявляющего самостоятельных требований. Возможность и поря­док участия антимонопольного органа и иных уполномоченных кон­тролирующих органов в судебных процессах в таком статусе опреде­лены в соответствующих процессуальных актах — ГПК РФ и АПК РФ.

Антимонопольные органы могут привлекать в судебные процессы в качестве экспертов при наличии вопросов, требующих специальных познаний в области конкуренции и монополии, связанных с полно­мочиями антимонопольного органа. Так, например, при рассмотре­нии в арбитражных судах спора между двумя хозяйствующими субъек­тами в связи с подачей иска о пресечении монополистической дея­тельности в виде злоупотребления доминирующим положением и возмещения истцу понесенного ущерба действиями ответчика, пред­полагаемого монополиста, может возникнуть необходимость доказа­тельства наличия или отсутствия у ответчика статуса лица, занимаю­щего доминирующее положение, что фактически означает установле­ние принципиальной возможности или невозможности признания ответчика нарушителем запретов, предусмотренных антимонополь­ным законодательством для лиц, занимающих доминирующее поло­жение. Согласно ст. 23 Закона о защите конкуренции, антимонополь­ный орган наделен полномочиями устанавливать факт наличия или отсутствия у хозяйствующего субъекта доминирующего положения. Поэтому в данном случае антимонопольный органможет быть при­влечен в процесс для дачи соответствующего экспертного заключения. Следует отметить в то же время, что в качестве эксперта антимоно­польный орган может участвовать в процессе только в том случае, если он прежде не рассматривал дело по этому же спору с этими же участ­никами как орган административной юрисдикции в рамках собствен­ных квазисудебных полномочий. В этом случае антимонопольный орган может быть привлечен в процесс в качестве третьего лица, не предъявляющего самостоятельных требований.

Наконец, представители антимонопольных органов могут прини­мать участие в различных судебных процессах в качестве свидетелей. Отличие статуса свидетеля состоит, в частности, в том, что в качестве свидетеля выступает не орган, не должностное лицо как таковое, а конкретный гражданин, который в связи с исполнением своих обя­занностей в качестве рядового сотрудника или руководителя какого-либо уровня был осведомлен об определенных событиях, фактах, имеющих значения для правильного разрешения дела в суде.

К вопросу о статусе и порядке участия антимонопольного органа в судебных разбирательствах, в частности в арбитражных судах, хотелось бы обратить внимание на постановление Пленума Высшего Арбит­ражного Суда РФ от 30 июня 2008 г. № 30 «О не­которых вопросах, возникающих в связи с применением арбитраж­ными судами антимонопольного законодательства», в п. 21 которого содержатся некоторые разъяснения в данной области. В этом пункте указывается, что «помимо права на обращение в арбитражный суд с исками, заявлениями о нарушении антимонопольного законодатель­ства (п. 6 ч. 1 ст. 23 Закона о защите конкуренции) антимонопольный орган в силу п. 7 ч. 1 ст. 23 Закона о защите конкуренции имеет право участвовать в рассмотрении судами дел, связанных с применением и/или нарушением антимонопольного законодательства, возбужден­ных на основании исков, заявлений иных лиц. Поэтому, рассматривая дела, возбужденные на основании исков, заявлений иных лиц, арбит­ражный суд должен известить антимонопольный орган для обеспече­ния возможности его участия. При этом процессуальный статус анти­монопольного органа определяется исходя из характера рассматри­ваемого спора».

Участие антимонопольного органа и иных контролирующих орга­нов в судебных процессах в качестве контролирующего органа, реали­зующего властные полномочия, предусмотренные федеральными за­конами, следует отличать от участия в процессах, в которые антимо­нопольный орган может быть вовлечен в связи с осуществлением деятельности, направленной на обеспечение основных функций, с целью которых антимонопольный орган был создан и осуществляет свою деятельность.

Например, могут возникнуть судебные споры с участием антимонополь­ного органа, выступающего в качестве государственного заказчика товаров, работ, услуг, в связи с нарушением работодателем или работниками антимо­нопольного органа трудового права и т.д.

В завершение данной лекции, рассмотрев виды и полномочия органов, ответственных за реализацию конкурентной политики, в том числе в части зашиты прав и законных интересов лиц от дейст­вий нарушителей такого законодательства, хотелось бы обратить внимание, что система правового регулирования конкуренции и мо­нополии, в частности антимонопольной политики, предполагает право выбора, свободу выбора лицом, чьи права по его мнению на­рушаются действиями иных лиц, содержащими признаки наруше­ния конкурентного законодательства, в частности антимонополь­ного законодательства, правового способа или порядка защиты на­рушенных прав. Хотелось бы привести разъяснение, содержащееся по этому вопросу в постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 30 июня 2008 г. № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными су­дами антимонопольного законодательства»:

«Право выбора судебного или административного порядка защиты сво­его нарушенного или оспариваемого права принадлежит субъекту спорных правоотношений. Закон не содержит указаний на то, что защита граждан­ских прав в административном порядке (путем рассмотрения антимоно­польным органом дел о нарушениях антимонопольного законодательства) исключается при наличии возможности обратиться в арбитражный суд или, наоборот, является обязательным условием обращения лиц, чьи права на­рушены, в суд. Следовательно, если лицо за защитой своих прав обратится в арбитражный суд, не подавая до этого соответствующего заявления в анти­монопольный орган, суд не может со ссылкой на п. 2 ст. 148 АПК РФ оста­вить такое заявление безрассмотрения. В случае, если в ходе судебного раз­бирательства установлено, что лицо за защитой своих нарушенных прав об­ратилось одновременно и в антимонопольный орган, и в арбитражный суд. судам рекомендуется на основании ч. 5 ст. 158 АПК РФ отложить судебное разбирательство до принятия решения антимонопольным органом» (п. 20).

Действующие ГПК РФ и АПК РФ содержат общие положения о принципах процесса, формировании суда, участниках процесса, доказательствах, о пересмотре решений по жалобам, а также нормы об исковом производстве и других видах производств. Общие положения применимы ко всем видам производств. При этом каждый из видов производств имеет свои особенности. Так, даже раздел АПК РФ о судопроизводстве по делам, возникающим из административных и иных публичных отношений, наряду с несколькими общими нормами предусматривает особенности пяти отдельных видов производств. Эти особенности не могут быть сведены к общим нормам. Однако нормы общих положений процессуальных кодексов, а также раздел ГПК РФ и АПК РФ о стадиях и порядке искового производства с учетом предусмотренных особенностей отдельных видов производств возможно применять ко всем видам производств. Поэтому представляется более приемлемой избранный законодателем порядок регулирования судопроизводства по отдельным категориям дел и видам производств, в том числе из публичных отношений в АПК РФ и ГПК РФ, т.е. в одном кодексе, содержащем общие и специальные нормы.