Административно-территориальное устройство в РФ

1. Административно-территориальное деление и административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации: понятие и принципы.

2. Виды административно-территориальных единиц. Закрытые административно-территориальные образования.

3. Административно-территориальные единицы с особым статусом.

4. Порядок изменения административно-территориального деления субъектов РФ.

5. Правовое регулирование географических наименований в РФ.

Административно-территориальное устройство – один из немногих институтов отечественного конституционного права, переживающих «кризис становления», с большим трудом отыскивающих себе место в правовой системе и политической практике. Традиционно под административно–территориальным делением (базовым понятием для института административно-территориального устройства) в отечественной науке государственного права понималось разделение территории государства на составные части, служащие территориальными пределами юрисдикции для местных органов власти общей компетенции.

В советский период административно-территориальные единицы являлись территориальными пределами юрисдикции для местных органов государственной власти и управления – местных Советов и исполнительных комитетов Советов.

Законом СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», создавшим правовую основу для местного самоуправления, было установлено, что местное самоуправление осуществляется в границах административно-территориальных единиц (часть 2 статьи 2). Изменениями, внесенными III Съездом народных депутатов РСФСР в статьи 137 и 138 Конституции РСФСР, местные Советы народных депутатов – районные, городские, районные в городе, сельские, поселковые – были выведены из единой системы органов государственной власти. Таким образом, административно-территориальные единицы, за исключением непосредственно входящих в состав РСФСР (краев, областей, автономных областей, автономных округов), стали являться территориальными пределами юрисдикции для органов местного самоуправления. Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР» сохранил это положение.

Принятие Конституции РФ и Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» положило начало новому периоду развития института административно-территориального устройства. Это связано с тем, что для обозначения территории, на которой осуществляется местное самоуправление, вместо ранее применяемого термина «административно-территориальное образование» стал использоваться термин «муниципальное образование», а вместо конкретных видов административно-территориальных единиц – районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктов – введены городские, сельские поселения и иные виды муниципальных образований. В связи с этим перед региональным законодателем, к ведению которого были отнесены как вопросы административно-территориального устройства, так и территориальной организации местного самоуправления, встала задача поиска их верного соотношения.

С принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления» проблема определения места института административно-территориального устройства в правовой системе Российской Федерации встала еще более остро. Федеральный законодатель детально урегулировал вопросы территориальной организации местного самоуправления, отнеся к компетенции субъектов Федерации только применение законодательства. Практически одновременно с принятием Закона получила страт административная реформа, одним из направлений которой было разграничение полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В результате данного разграничения в ведение субъектов Федерации было отнесено ограниченное число полномочий, характер которых не предполагает создания территориальных органов на местах. В условиях существования двухуровневой системы организации местного самоуправления и допустимости делегирования государственных полномочий муниципальным образованиям, непосредственно входящим в состав субъекта Федерации – муниципальным районам и городским округам – практически исчезли основания для создания таких органов государственной власти. Следовательно, возможность проведения в законодательстве субъекта Федерации идеи территориального разведения административно-территориального устройства и территориальной организации местного самоуправления стала носить скорее гипотетический, нежели реальный характер.

Однако в ряде субъектов Федерации от данного варианта соотношения рассматриваемых институтов полностью не отказались. Так, в Белгородской области выделяется административно-территориальное устройство Белгородской области и административно-территориальное устройство муниципальных образований Белгородской области. Административно-территориальные единицы Белгородской области – это части территории Белгородской области, в пределах которых могут быть созданы территориальные органы исполнительных органов государственной власти Белгородской области и иных государственных органов Белгородской области, а также посредством указания на границы которых осуществляются функции федеральных органов государственной власти, в том числе определяется юрисдикция районных судов, осуществляется кадастровое деление территории Российской Федерации, определяется место нахождения объектов недвижимого имущества, место жительства или пребывания физических лиц, место нахождения юридических лиц. Административно-территориальные единицы муниципального образования – это части территории муниципального образования, в пределах которых функционируют территориальные органы администрации соответствующего муниципального образования в соответствии со структурой его администрации. Таким образом, административно–территориальное деление несводимо к муниципально-территориальному, каждый вид устанавливает пределы юрисдикции для разных органов власти. При этом все же не исключено совпадение границ административно-территориальных единиц области с границами муниципальных образований, а фактически именно это и происходит (исключение лишь – административно-территориальные единицы муниципальных образований).

В Красноярском крае в законодательстве об административно-территориальном устройстве заложены сходные положения о предназначении административно-территориального устройства для эффективного функционирования государственного управления, в отличие от муниципально-территориального деления, предназначенного для целей осуществления местного самоуправления. Однако при этом территориальная связь одного территориального деления с другим обозначена явно: административно- территориальное устройство основано на принципе взаимосвязи административно-территориального устройства с муниципально-территориальным делением края. Это выражается в том, что в отношении административно-территориальных единиц установлено соответствие административных границ границам соответствующих им муниципальных образований (исключение – городские районы в краевых городах, которые, по сути, являются административно-территориальными единицами муниципальных образований – городских округов).

В большинстве же субъектов Федерации административно-территориальное деление прямо сведено к муниципально-территориальному. Например, в Амурской области административно-территориальная единица определяется как муниципальное образование области, имеющее установленные нормативными правовыми актами название, статус, границы и административный центр. Другой вариант – в законодательстве дается широкое понятие административно-территориального устройства, предполагающее его использование для целей государственного управления и осуществления местного самоуправления. Например, в Республике Тыва административно-территориальное устройство – это территориальная организация Республики Тыва, представляющая собой систему административно-территориальных единиц Республики Тыва и территориальных единиц Республики Тыва, установленная для осуществления функций государственного управления и местного самоуправления с учетом исторических и культурных традиций, хозяйственных связей, сложившейся инфраструктуры. При этом границы административно-территориальных единиц и муниципальных образований единые, поскольку административно-территориальное устройство устанавливается и изменяется с учетом муниципально-территориального деления республики.

При изучении второго и четвертого вопросов следует обратиться к законодательству субъектов Федерации: Конституциям (Уставам) и законам об административно-территориальном устройстве (в частности, к Уставу Красноярского края и Закону края «Об административно-территориальном устройстве Красноярского края», а также изучить Закон РФ от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании».

По третьему вопросу следует обратиться к федеральным конституционным законам, оформившим образование новых субъектов Федерации и создавшим правовую основу для появления административно-территориальных единиц с особым статусом. Это: Федеральный конституционный закон от 25 марта 2004 г. № 1-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа»; Федеральный конституционный закон от 14 октября 2005 г. № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа»; Федеральный конституционный закон от 12 июля 2006 г. № 2-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа»; Федеральный конституционный закон от 30 декабря 2006 г. № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа»; Федеральный конституционный закон от 21 июля 2007 г. № 5-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского бурятского автономного округа». В соответствии с данными законодательными актами территории автономных округов после объединения с соответствующими краями (областями) наделялись статусом административно-территориальной единицы с особым статусом в составе нового субъекта Федерации. В отношении Пермского и Красноярского краев при этом не устанавливалось какой-то специальной терминологии, а в отношении Камчатского края, Иркутской области и Забайкальского края было введено наименование «округ».

После сопоставления положений федеральных конституционных законов в части оформления административно-территориальных единиц с особым статусом студентам следует обратиться к Уставам и законам Пермского, Красноярского, Камчатского, Забайкальского краев и Иркутской области по вопросам административно-территориального устройства и определить особенности статуса данных административно-территориальных единиц по законодательству субъектов РФ.

По последнему вопросу необходимо ознакомиться с Федеральным законом от 18 декабря 1997 г. № 152-ФЗ «О наименованиях географических объектов».

Задания для самостоятельного выполнения и последующего разбора на семинарском занятии:

1. Сравните понятие и принципы административно-территориального устройства по законодательству Красноярского края, республики Тыва и Амурской области.

2. Сравните элементы статуса административно-территориальных единиц с особым статусом по Уставам Красноярского края, Иркутской области, Пермского края, Забайкальского края и Камчатского края.

3. Определите, может ли Российская Федерация вывести закрытое административно-территориальное образование из состава территории одного субъекта Федерации с отнесением к территории другого субъекта Федерации.

4. Определите, чем отличается порядок изменения границ муниципальных образований общего статуса и порядок изменения границ муниципальных образований, одно из которых расположено на территории закрытого административно-территориального образования.

Юридические источники:

1. Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского бурятского автономного округа: Федеральный конституционный закон от 21.07.2007 № 5-ФКЗ.

2. Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа: Федеральный конституционный закон от 30.12.2006 № 6-ФКЗ (ред. от 02.06.2007)

3. Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа: Федеральный конституционный закон от 12.07.2006 № 2-ФКЗ.

4. Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа: Федеральный конституционный закон от 14.10.2005 № 6-ФКЗ.

5. Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа: Федеральный конституционный закон от 25.03.2004 № 1-ФКЗ (ред. от 12.04.2006).

6. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 16.10.2012).

7. О наименованиях географических объектов: Федеральный закон от 18.12.1997 № 152-ФЗ (ред. от 10.17.2012).

8. О закрытом административно-территориальном образовании: Закон РФ от 14.07.1992 № 3297-1 (ред. 22.11.2011).

9. Устав Иркутской области от 17.04.2009 г. (ред. от 2506.2012) // http://constitution.garant.ru/region/ustav_irkut/.

10. Устав Забайкальского края: Закон Забайкальского края
от 11.02.2009 № 125-ЗЗК (ред. от 04.06.2012) // http://constitution.garant.ru/region/ustav_zabaikal/.

11. Устав Камчатского края от 04.12.2008 № 141 (ред. от 27.06.2012) // http://constitution.garant.ru/region/ustav_kamchat/.

12. Устав Красноярского края от 05.06.2008 № 5-1777 (ред. от 20.06.2012).

13. Устав Пермского края от 27.04.2007 № 32-ПК (ред. от 09.07.2012) // http://constitution.garant.ru/region/ustav_perm/.

14. Об административно-территориальном устройстве Республики Тыва: Конституционный закон Республики Тыва от 12.12.2011 № 1054 ВХ‑I // http://docs.cntd.ru/document/453114348.

15. О государственной поддержке развития поселка городского типа Агинское - административного центра Агинского Бурятского округа Забайкальского края: Закон Забайкальского края от 11.03.2011 № 472-ЗЗК.

16. Об административно-территориальном устройстве Красноярского края: Закон Красноярского края от 10.06.2010 № 10-4763 (ред. от 20.06.2012).

17. О перечне административно-территориальных единиц и территориальных единиц Красноярского края: Закон Красноярского края от 10.06.2010 № 10-4765 (ред. от 20.06.2012).

18. Закон Пермского края от 07.10.2009 № 502-ПК О гербе Коми-Пермяцкого округа Пермского края.

19. Закон Пермского края от 07.10.2009 № 501-ПК О флаге Коми-Пермяцкого округа Пермского края.

20. Об административно-территориальном устройстве Белгородской области: Закон Белгородской области от 15.12.2008 № 248.

21. О порядке решения вопросов административно-территориального устройства Амурской области: Закон Амурской области от 23.12.2005 № 127–ОЗ (ред. от 04.03.2009).

22. Об образовании Собрания представителей Агинского Бурятского округа: Постановление Законодательного Собрания Забайкальского края от 15.04.2009 № 128.

23. Положение о министерстве по делам Корякского округа и территориям традиционного проживания коренных малочисленных народов Севера: Постановление Правительства Камчатского края от 28.04.2011 № 166-П.

24. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ (утратил силу).

25. Конституция (Основной Закон) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики (принята ВС РСФСР 12.04.1978) (утратила силу).

26. Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР: Закон СССР от 09.04.1990 (утратил силу).

27. Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР в связи с реформой местного самоуправления: Закон РСФСР от 24.05.1991 № 1329-1 (утратил силу).

28. О местном самоуправлении в РСФСР: Закон РСФСР от 06.07.1991 № 1550-1 (утратил силу).

Дополнительная научная литература:

1. Гейн Е.А., Матейкович М.С. Проблемы конституционно-правового регулирования административно-территориального устройства Российской Федерации и ее субъектов. – Тюмень, 2009.

2. Калинин С.П. Административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации. – Омск. 2001.

3. Лапин В.А., Любовный В.Я. Реформа местного самоуправления и административно-территориальное устройство России. – М., 2005.

4. Саламаткин А.С. Территориальная организация Российского государства. – Челябинск, 1996.

5. Саламаткин А.С. Административно-территориальное устройство Российской Федерации (вопросы теории и практики). – М., 1995.