Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий

1. Часть первая статьи 131 определяет общие подходы к формированию территориальных границ местного самоуправления, а также закрепляет основной принцип определения структуры органов местного самоуправления.

Часть первая комментируемой статьи не содержит исчерпывающего перечня территорий, являющихся единицами местного самоуправления. Она относит к таким территориям городские и сельские поселения и другие территории.

Решение вопроса о территориальной определенности местного самоуправления связывается в этой статье, с социально-экономическими факторами, в отличие от прежнего законодательного регулирования, когда границы местного самоуправления проходили точно по границам административно-территориального деления. Теперь границы самоуправления не всегда могут совпадать с границами административно-территориальных единиц. Во-первых, сам термин «поселения» (городские и сельские), примененный Конституцией, обозначает не административную, а социально-экономическую категорию. Во-вторых, Конституция предписывает в связи с вопросом о территории учитывать социально-экономические факторы - исторические и иные местные традиции. К таким факторам относятся: национальный состав населения, культурные традиции, демографические особенности, традиционное тяготение к каким-либо центрам, сложившиеся транспортные коммуникации, социально-бытовая инфраструктура, экономическая адекватность территории потребностям самоуправления. Конституция предоставляет возможность учитывать при решении вопроса о территории любые местные социально значимые факторы, имеющие устойчивый характер, т.е. характер традиции.

Часть первая статьи 131 не указывает на субъектов определения территориальных параметров самоуправления. Исходя из норм Конституции о разграничении компетенции между Федерацией и ее субъектами, установление порядка решения этих вопросов относится к компетенции субъектов Российской Федерации, если федеральным конституционным законом или федеральным законом прямого действия в соответствии с пунктом «б» статьи 71 не будет установлено иное.

Часть первая статьи 131 закрепляет самостоятельность населения в определении структуры органов местного самоуправления. Понятие «структура органов местного самоуправления» неоднозначно. Оно может толковаться в узком и широком смысле.

Согласно узкому толкованию, структура органов местного самоуправления- это система имеющих самостоятельный статус органов, через которые на данной территории осуществляются функции и полномочия местного самоуправления. Такая система может состоять, например, из представительного органа и исполнительного органа, который в свою очередь может избираться населением либо самим представительным органом.

В широком смысле слова понятие «структура органов местного самоуправления» означает также внутренние подразделения представительного органа (например, наличие постоянных комиссий) и исполнительного органа (например, отделы, управления, службы в местной администрации).

Предметом вопроса о структуре органов местного самоуправления являются, прежде всего, система таких органов и соотношение их полномочий и ответственности. Исходя из Конституции, у нас нет оснований ограничивать этот предмет только узким толкованием понятия «структура органов местного самоуправления». Поэтому «структура органов местного самоуправления» и в узком и в широком смысле является предметом местного решения.

Однако самостоятельность населения в решении вопроса структуре органов самоуправления следует понимать, прежде всего, как конституционный принцип выбора такой структуры на основании и в рамках закона. Законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении могут содержать несколько вариантов структуры (системы) органов местного самоуправления, как для городов, так и для сельских поселений и иных территорий, а равно оставлять полностью или частично открытым вопрос о внутренней структуре органов местного самоуправления. Никакой правовой акт, ограничивающий свободу выбора структуры органов самоуправления, не будет носить обязательного характера для самоуправляющейся территории.

Конституционный термин «самостоятельно» указывает и на способ решения вопроса. Толкование этого термина дано в комментарии к статье 130. Вопрос о структуре органов может решаться населением в любой из форм, в которых осуществляется местное самоуправление, т.е. и непосредственно, и через соответствующие органы (см.комментарий к части второй статьи 130).

2. В настоящее время в подавляющем числе случаев территории, в границах которых осуществляется местное самоуправление, представляют собой административно-территориальные единицы (города, поселки городского типа, территории сельских поселений, районы и т.д.). Следовательно, часть вторая статьи 131 устанавливает как общий принцип организации местного самоуправления, так и требование к порядку образования и изменения границ административно-территориальных единиц, а также норму для тех случае, когда местное самоуправление организуется на новых территориях (например, в городских округах, объединяющих территории города и прилегающих к нему сельских поселений).

Конституция оставляет решение вопросов административно-территориального деления в компетенции органов власти субъектов Российской Федерации. Поэтому содержащаяся в части второй статьи 131 норма должна не только найти свое отражение в федеральном законе об общих принципах организации местного самоуправления, но и быть конкретизирована в законодательстве субъектов Федерации о местном самоуправлении и административно-территориальном делении. Организация местного самоуправления предполагает всесторонний учет интересов местного населения. Мнение населения по вопросам территориальных границ самоуправления есть, как правило, выражение его интересов, результат опыта проживания на данной территории, знание ее возможностей. Всякого рода изменения таких границ могут затрагивать интересы населения, касающиеся сохранения сложившейся системы расселения и коммуникаций на данной территории, исторических, культурно-бытовых и национальных традиций местных жителей, рационального использования природных ресурсов, обеспечения здоровой и безопасной среды обитания.

В соответствии со статьей 131 в законодательстве субъекта Федерации должны быть определены основные формы выявления и порядок учета мнения населения при определении и изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. Практика показывает, что мнение населения может выражаться на собраниях, сходах, конференциях граждан, через различные общественные объединения (например, ставящие своей целью охрану окружающей среды), в результате массовых социологических опросов, а также через коллективные обращения в органы государственной власти и местного самоуправления и т.д. По вопросам существенных изменений границ возможен и местный референдум, который вправе назначить как орган местного самоуправления, так и орган государственной власти. Однако выявленное мнение населения, даже путем референдума, еще не есть решение территориального вопроса. Такое решение принимается представительным органом власти субъекта Федерации. Подготовленный проект решения должен учитывать мнение населения, но не обязательно полностью совпадать с ним. Однако любые расхождения между проектом предлагаемого решения и мнением населения должны быть обоснованы.