Глава 4. Президент Российской Федерации

Статья 80

1. Определяя статус Президента как главы государства, Конституция коренным образом изменила его место в системе федеральных органов государственной власти.

В прежней Конституции Президент характеризовался как высшее должностное лицо, глава исполнительной власти. Таким образом, Президент был включен в систему органов исполнительной власти; фактически не участвовал в присущей принципу разделения властей системе "сдержек и противовесов". Так он не имел права роспуска Съезда народных депутатов и Верховного Совета, не участвовал в назначении судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, прокурора, председателя Центрального Банка. Он был обязан представлять не реже одного раза в год доклады Съезду народных депутатов о выполнении принятых Съездом и Верховным Советом социально-экономических и иных программ, причем съезд мог потребовать внеочередного доклада. Указы и распоряжения Президента мог отменить Съезд, а на основании заключения Конституционного Суда и Верховный Совет. Совет Министров - Правительство было подотчетно Съезду, Верховному Совету и Президенту, а Съезд и Верховный Совет осуществляли контроль за деятельностью подотчетных им органов. Съезд был уполномочен принимать решение об отставке Правительства. Президент же мог принимать такие решения с согласия Верховного Совета. Кроме того, в прежнюю Конституцию была внесена норма о том, что Верховный Совет давал согласие Президенту на назначение ряда министров и рассматривал предложения Президента об образовании, реорганизации и упразднении министерств, государственных комитетов и ведомств РФ.

Принципиально иными были и основания отрешения Президента от должности, что будет показано в комментарии к ст. 93 Конституции РФ.

По действующей Конституции Президент как глава государства напрямую не входит ни в одну из ветвей законодательной, исполнительной и судебной власти. На это указывает и само место главы о Президенте. Однако нельзя делать вывод о том, что Президент стоит над этими ветвями власти. Органы каждой из ветвей власти самостоятельны; как и Президент действуют в рамках своих конституционных полномочий, обладают правовыми мерами воздействия на Президента вплоть до отрешения его от должности. Применительно к Президенту нередко используется понятие "президентская власть". Оно получило отражение и в правовой форме. Так, в указах Президента о штандарте (флаге) Президента и о знаке Президента используется понятие "символ президентской власти".

2. Функции Президента как главы государства в обобщенной форме определены в п. 2-4 ст. 80, а его полномочия конкретизированы в последующих статьях гл. 4, других глав, а также в федеральных законах. В пункте 2 закрепляются функции главы государства, связанные с обеспечением важнейших основ конституционного строя, российской государственности. Как гарант Конституции, прав и свобод человека и гражданина Президент должен принимать меры к тому, чтобы не допускалось нарушение Конституции, конституционный механизм защиты прав и свобод работал бесперебойно. Конкретные полномочия Президента, закрепленные в Конституции, обеспечивают возможности эффективно реализовать эту функцию. Среди них - право вето, право законодательной инициативы, обращения с запросом в Конституционный Суд РФ, роспуска Государственной Думы, отставки Правительства и многие другие.

К важнейшим основам конституционного строя относятся суверенитет РФ, ее независимость и государственная целостность. На главу государства возлагаются принятие мер по охране этих основ жизнедеятельности государства. Признание этих свойств государства являются основополагающими для Президента в осуществлении его полномочий в сфере международных отношений, равно как и в аспектах внутренних ситуаций, могущих представлять угрозу для суверенитета и целостности государства. Президент, в частности, уполномочен вводить военное или чрезвычайное положение (см. комментарий к ст. 87, 88).

Одним из принципов федеративного устройства РФ является единство системы государственной власти (ст. 5 Конституции РФ) Наличие сложной системы органов государственной власти - федеральных, региональных; законодательных и исполнительных при действии принципа разделения властей обусловливает необходимость обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Такого рода функция и возложена на Президента.

3. В соответствии с п. 3 Президент как глава государства определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. В прежней Конституции определение внутренней и внешней политики РФ относилось к ведению Съезда народных депутатов РФ. Закрепление за Президентом указанной функции часто является предметом оспаривания правомерности данной нормы со стороны парламентской оппозиции и одним из непременных пунктов различных предложений о поправках к Конституции.

При анализе данной нормы следует учитывать следующие положения: 1) Президент избирается всеобщим голосованием на основе выдвигаемой им программы развития государства, следовательно, он обязан определять пути ее проведения в жизнь; 2) основные направления внутренней и внешней политики определяются Президентом в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами, принимаемыми Федеральным Собранием с учетом позиций политических партий, общественных институтов. 3) в отличие от прежней Конституции в п. 3 ст. 80 речь идет об основных направлениях политики, а не о политике в целом; 4) в ежегодных посланиях Президента Федеральному Собранию конкретизируются эти основные направления. Они делаются достоянием избирателей, партий, органов государственной власти. В их подготовке используется весь потенциал конституционных форм, обеспечивающих взаимное воздействие различных органов государственной власти и учитываются позиции политических партий.

4. В соответствии с п. 4 ст. 80 Президент как глава государства представляет РФ в двух аспектах: внутри страны и в международных отношениях. Внутренний аспект представительства государства в лице Президента реализуется при осуществлении им полномочий, непосредственно исходящих от государства. Например, решение вопросов, связанных с принятием в гражданство и с прекращением гражданства; учреждением государственных наград и почетных званий; предоставлением политического убежища и др. Представительство государства в лице Президента осуществляется и в тех ситуациях, обусловленных федеративным устройством России, когда в отношениях с субъектами РФ требуется представительство всей Федерации в целом. Представительство государства в лице Президента в международном плане проявляется во всех сферах, где требуется уровень отношений в лице глав государств (подписание договоров, ведение переговоров, встречи глав государств и т.д.).

Статья 81

В данной статье урегулированы вопросы, связанные со сроком полномочий Президента, принципами его избрания, требованиями, предъявляемыми к лицу, который может быть избран Президентом, с длительностью срока, в течение которого Президент может занимать свою должность и определением правового акта, который устанавливает порядок выборов Президента.

По сравнению с прежней Конституцией, срок полномочий Президента сокращен с 5 до 4-х лет. Однако в настоящее время как политическими деятелями, так и учеными, все чаще высказываются суждения об изменении этого срока до 5 и даже до 7 лет. Некоторое изменение срока полномочий можно считать допустимым, однако в соответствии с общей конституционной традицией лишь для будущего Президента.

Президент РФ избирается гражданами РФ на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Такой порядок выборов главы государства используется во многих странах, хотя имеют место и иные способы избрания Президента. Так в США Президент избирается путем косвенных выборов - выборщиками. В ряде стран Президент избирается парламентом.

Требования к лицу, могущему быть избранным Президентом, традиционны. Прежде всего, он должен быть гражданином Российской Федерации. Устанавливая это правило, ч. 2 ст. 80 Конституции придерживается принципа равного гражданства, не связывает его с основанием приобретения гражданства (по рождению или путем натурализации) и со сроком такого приобретения. Возрастной нижний предел для Президента - 35 лет обусловлен необходимостью обладания определенным жизненным опытом. Однако в отличие от прежней Конституции устранена норма о верхнем возрастном цензе, который определялся в 65 лет. Вместе с тем введена новая норма о необходимости постоянного проживания в РФ не менее 10 лет, что обусловлено требованием хорошего знания положения в стране, проблем и перспектив ее развития.

Предусмотренная в п. 3. ст. 81 норма о невозможности занимать должность Президента более двух сроков подряд имеет целью воспрепятствовать формированию несменяемого слоя управляющих, появлению и сохранению стойких корпоративных групп, открыть приток в эшелоны власти свежих сил, политических лидеров нового поколения. Вместе с тем, Конституция не исключает возможности выдвинуть кандидатуру бывшего Президента на должность Президента на другой срок, кроме очередного.

Предусмотренный в части 4 ст. 80 федеральный закон, определяющий порядок выборов Президента, принимался после 1993 г. к каждым новым выборам Президента - в 1995 г., 1999 г. В настоящее время действует Федеральный закон "О выборах Президента Российской Федерации" от 10 января 2003 г. Этот закон, включающий 12 глав, 88 статей, подробно регламентирует все стадии избирательной кампании по выборам Президента РФ. Эти выборы проводятся по единому федеральному округу, включающему всю территорию страны, и признаются состоявшимися, если в голосовании приняло участие большинство от общего числа избирателей (оно составляет 105-107 млн. чел.).

Право выдвигать кандидатов в Президенты закреплено за каждым гражданином РФ, обладающим пассивным избирательным правом (достигшим 35 лет) в порядке самовыдвижения и за политической партией, избирательным блоком. В поддержку кандидата должно быть собрано не менее 2-х млн. подписей избирателей при условии, что на один субъект РФ приходятся не более 50 тыс. подписей. Это является необходимым условием для регистрации кандидата ЦИКом. Однако те политические партии и избирательные блоки, списки кандидатов которых были допущены к распределению депутатских мандатов (т.е. преодолели 5% барьер) на ближайших предшествующим выборам Президента выборах депутатов Государственной Думы, не собирают подписей избирателей при условии, что официальное опубликование указанных результатов состоялось ранее представления в ЦИК РФ документов, необходимых для регистрации кандидатов. Это положение не применяется на предстоящих 2004 г. выборах Президента, если регистрация кандидатов на указанных выборах будет закончена до официального опубликования результатов выборов депутатов Государственной Думы, проводимых после вступления в силу вышеуказанного Федерального закона.

Кандидат считается избранным, если за него проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании. В случае, если ни один из кандидатов не набрал этого числа голосов, проводится повторное голосование по двум кандидатурам, получившим большее число голосов. По его результатам считается избранным Президентом тот кандидат, который получил больше голосов, чем другой, однако только при том условии, если число избирателей, проголосовавших против всех, больше числа поданных за него голосов. В противном случае выборы считаются не состоявшимися и назначаются повторные выборы.

Статья 82

1. После избрания Президента осуществляется предусмотренная Конституцией процедура его вступления в должность. Срок этого акта в Конституции не установлен. В Федеральном законе о выборах Президента РФ (ст. 82) закрепляется, что избранный Президент вступает в должность по истечении четырех лет со дня вступления в должность Президента, избранного на предыдущих выборах, а при проведении досрочных выборов, а также в случае, если ко дню истечения четырех лет со дня вступления в должность Президента, избранного на предыдущих выборах, назначены повторные выборы Президента, на тридцатый день со дня официального опубликования ЦИК общих результатов выборов.

Вступление Президента в должность связано с актом принесения Президентом присяги, текст которой определен в Конституции. Важной характеристикой присяги является то, что она приносится народу. Присяга Президента, как и всякая иная юридически закрепленная присяга, определяет те общие требования и ориентиры деятельности, которые неукоснительно должен соблюдать Президент, в чем он дал клятву. Предусмотренные в ст. 93 Конституции основания отрешения Президента от должности связаны с нарушением присяги.

Конституция не предусматривает принесения присяги лицами, исполняющими обязанности Президента в случае досрочного прекращения полномочий избранного Президента и временно исполняющими такие полномочия. Не предусмотрено также повторного принесения присяги в случае принятия в течение срока полномочий Президента РФ новой Конституции. В Конституции не урегулирован и вопрос о том, как быть в таком, хотя и гипотетическом, но все же возможном случае, если лицо, избранное Президентом, откажется принести присягу. К примеру, если Президентом избрано лицо, проводящее свою избирательную кампанию под лозунгом необходимости принятия новой Конституции с иным набором принципов. В таком случае, очевидно, избранное лицо не может вступить в должность и выборы должны быть признаны не имевшими место.

Именно с момента принесения присяги Президент вступает в должность и одновременно прекращаются полномочия прежнего Президента. Необходимость принесения присяги распространяется и на Президента, избранного на второй срок.

2. Предусмотренная в ч. 2 ст. 82 торжественная обстановка принесения присяги призвана показать важность акта вступления в должность нового Президента, сделать этот акт публичным, свидетельствующем о высоком статусе главы государства. Присяга приносится в присутствии членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы и судей Конституционного Суда.

Имеется специальный Протокол, регламентирующий порядок вступления в должность Президента. Председатель ЦИК оглашает постановление об избрании Президента. Присягу Президента принимает Председатель Конституционного Суда РФ. После этого Председатель Совета Федерации возлагает на Президента цепь со знаком Президента. Этот Знак является символом президентской власти и передается каждому очередному вновь избранному Президенту. (См. Указ Президента РФ "Об утверждении описания символа президентской власти - Знака Президента Российской Федерации" от 27.07.1999 г.). Вступление в должность Президента транслируется по каналам ТВ, радио, проходит в присутствии представителей государственных органов, политических партий, общественных объединений, представителей иностранных государств.

Символом президентской власти является также штандарт (флаг) Президента. Описание и порядок его использования установлен Указом Президента от 15 февраля 1994 г. Оригинал штандарта находится в служебном кабинете Президента в Кремле. Дубликаты поднимаются на резиденции Президента в Москве и других местах нахождения Президента, на транспортных средствах Президента.

Статья 83

Президент в соответствии с Конституцией обладает широким кругом полномочий, вытекающих из его статуса как главы государства и обеспечивающих ему возможность выполнять закрепленные за ним функции. Эти полномочия затрагивают по сути дела все стороны государственной деятельности. Их можно обобщить по следующим сферам: полномочия, связанные с формированием федеральных органов государственной власти; участием в законотворчестве; в функционировании исполнительных органов государственной власти; с обеспечением осуществления полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации; с внешней политикой и обороной; иными сферами государственной деятельности.

Такого рода классификация полномочий Президента вытекает из содержания статей 83-89 Конституции. В ст. 83 закреплены в основном полномочия, связанные с участием Президента в формировании федеральных органов государственной власти и иных государственных органов. Значительный объем полномочий Президента в этой сфере объясняется рядом факторов. Прежде всего, он обусловлен действием принципа разделения властей с присущей ему системой "сдержек и противовесов", которая предполагает участие законодательной власти в формировании Правительства как органа исполнительной власти; участие Президента в формировании органов государственной власти (в частности, судебных) органами законодательной власти.

Такие полномочия Президента вытекают также из конституционно закрепленной функции главы государства обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

Поэтому в соответствии с Конституцией в формировании федеральных органов государственной власти действуют и Президент, и Федеральное Собрание - парламент. Это достигается двумя путями: либо Президент назначает определенных должностных лиц, а парламент дает согласие, либо парламент назначает, а кандидатуры предлагает Президент.

В формировании органов исполнительной власти полномочия Президента наиболее широки, так как именно эти органы практически реализуют программу Президента. Президент назначает Председателя Правительства Российской Федерации с согласия Государственной Думы, назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров по предложению Председателя Правительства.

Президент имеет право председательствовать на заседаниях Правительства, принимает решение об отставке Правительства. Иные полномочия Президента в отношении органов исполнительной власти закреплены в других статьях гл. 4, а также в гл. 6 Конституции (см. комментарий к статьям 111-117) и в ряде федеральных законов. Участие Президента в формировании органов судебной власти и органов Прокуратуры выражается в том, что Президент представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должность судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, Генерального прокурора. Назначает их Совет Федерации. Список возможных кандидатов на должности судей Конституционного Суда формируется Всероссийским съездом судей и Минюстом РФ. В список включаются по две кандидатуры на каждую вакантную должность. Кандидатуры на должности судей Верховного Суда представляются Президенту председателем Верховного Суда.

Президент также представляет кандидатуру для назначения Государственной Думой председателя Центрального банка и ставит перед Думой вопрос об освобождении его от должности. Это полномочие Президента связано с реализацией его функций по охране суверенитета, независимости и государственной целостности России, составной частью их обеспечения является единство денежной системы государства, защита и обеспечение устойчивости рубля, что входит в задачу Центрального банка РФ.

Функции Президента как Верховного главнокомандующего обусловливают отнесение к его компетенции таких полномочий, как утверждение военной доктрины РФ, назначение и освобождение высшего командования Вооруженных Сил РФ, Президент формирует и возглавляет Совет Безопасности - совещательный орган при Президенте, включающий ряд высших должностных лиц - министров обороны, иностранных дел, внутренних дел и ряда других, назначаемых Президентом. Указами Президента утверждено Положение о Совете Безопасности РФ, урегулированы вопросы о структуре аппарата Совета Безопасности. Предусмотренный в ст. 83 федеральный закон о Совете Безопасности еще не принят.

Совет Безопасности осуществляет подготовку решений Президента по вопросам обеспечения защищенности жизненных интересов личности, общества, государства от внутренних и внешних угроз, проведение единой политики в области обеспечения безопасности.

Для выполнения своих полномочий Президент формирует Администрацию Президента. Ее статус, структура, задачи и организация деятельности урегулированы в Положении об Администрации Президента Российской Федерации, утвержденном Указом от 2 октября 1996 г. с изменениями и дополнениями в редакции от 7 августа 2000 г. Администрация по своему правовому статусу является государственным органом, обеспечивающим деятельность Президента. Для обеспечения деятельности Президента Администрация создает все необходимые организационные, информационные, консультативно-правовые, материально-технические и другие условия, без которых невозможны осуществление полномочий главы государства, связь Президента Российской Федерации с другими федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, с главами иностранных государств.

Положение об Администрации Президента Российской Федерации определяет основные задачи и функции всех входящих в состав Администрации структурных подразделений.

С целью реализации функции Президента по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти Президент назначает и освобождает полномочных представителей Президента РФ. Такие полномочные представители Президента имеются в Совете Федерации, в Государственной Думе, в Правительстве, в Конституционном Суде. Кроме того, имеются и полномочные представители Президента в семи федеральных округах (ранее были полномочные представители Президента в субъектах РФ, затем в регионах). Указом Президента от 13 мая 2000 г. было утверждено "Положение о полномочном Представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе". К функциям представителей относится, в частности, координация деятельности федеральных органов в округе, анализ эффективности деятельности правоохранительных органов, организация взаимодействия федеральных органов и органов субъекта РФ, контроль за исполнением федерального законодательства. Полномочия Президента, связанные с руководством внешней политикой, выражаются в закрепленном в ст. 83 Конституции праве Президента назначать и отзывать после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей РФ в иностранных государствах и международных организациях. Указом Президента утверждено "Положение о посольстве Российской Федерации".

Статья 84

В ст. 84 определяются полномочия Президента связанные с деятельностью Государственной Думы, с формами его участия в законотворческом процессе.

С учетом действия принципа разделения властей назначение выборов Государственной Думы возложено на Президента (п. "а") (равно как назначение выборов Президента отнесено к ведению Совета Федерации).

Порядок и сроки назначения выборов как очередных, так и досрочных подробно определены в ст. 5 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы" от 25 декабря 2002 г.

Закрепленное в п. "б" комментируемой статьи право Президента распускать Государственную Думу может быть реализовано только в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией (см. комментарии к ст. 109, 111, 117).

Роспуск законодательного и представительного органа - мера чрезвычайная, и она возможна только в тех случаях, когда страна может остаться без Правительства или возникшие противоречия между законодательной и исполнительной властью неразрешимы иным путем. При этом в ст. 109 оговариваются обстоятельства, при которых Государственная Дума не может быть распущена.

В п. "в" комментируемой статьи закрепляется полномочие Президента назначать референдум. В соответствии с ФКЗ "О референдуме Российской Федерации" Президент не отнесен к числу субъектов, которые могут инициировать назначение референдума. Роль Президента в этом назначении сводится к тому, чтобы направить поступившие к нему из Центральной комиссии референдума материалы в Конституционный суд для дачи заключения о соответствии Конституции и ФКЗ о референдуме всей процедуре инициирования референдума.

Президент лишь определяет, какой день проведения всенародного голосования будет назначен в течение предстоящих трех месяцев.

В соответствии со ст. 104 Конституции Президент обладает правом законодательной инициативы, что нашло также свое отражение и в п. "г" комментируемой статьи. Президент, особенно в последнее время, часто практикует внесение законопроектов в Государственную Думу. Так им были внесены проекты федеральных законов о политических партиях, о выборах и др. Нередко Президент инициирует принятие изменений и дополнений в действующие федеральные законы. Внося законопроект в Государственную Думу, Президент назначает персонально того, кто будет представлять проект закона в Государственной Думе.

Участие Президента в законодательном процессе выражается и в том, что Президент подписывает и обнародует федеральные законы. Это его полномочие конкретизировано в ст. 107 Конституции (см. комментарий к этой статье).

Важной формой взаимодействия Президента с парламентом являются его обращения к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики. Для заслушивания посланий Президента палаты собираются совместно, и по протоколу в этих случаях не предусмотрены совместное обсуждение посланий, выступления и вопросы.

Статья 85

Президент как глава государства призван обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ст. 80 Конституции). А одним из принципов федеративного устройства России является единство системы государственной власти (ст. 5 Конституции).

1. Комментируемая статья (ч. 1) устанавливает полномочия Президента, связанные с разрешением разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ. В ч. 1 речь идет обо всех органах государственной власти - и законодательных, и исполнительных. Поэтому формы реализации полномочий Президента применительно к этим органам отражают стремление снять разногласия между ними путем согласительных процедур (совместного обсуждения спорных вопросов, поиска приемлемых вариантов решения, привлечения экспертов и т.п.). Только в случае недостижения согласия Президент может передать спорный вопрос на рассмотрение соответствующего суда (Конституционного Суда РФ, Конституционного уставного суда субъекта РФ, суда общей юрисдикции). Спорный вопрос может быть вынесен и на обсуждение Государственного Совета РФ, учрежденного Указом Президента от 11 сентября 2000 г. В соответствии с Положением о Государственном Совете РФ, утвержденным данным Указом, Государственный Совет является совещательным органом, содействующим реализации полномочий Президента по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти.

Госсовет обсуждает вопросы, касающиеся взаимоотношений РФ и ее субъектов, укрепления основ федерации, содействует использованию согласительных процедур, обсуждает и многие другие важные вопросы государственной жизни. Председателем Госсовета является Президент РФ, а членами - по должности высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ. Все участвуют на общественных началах. Следует также отметить, что в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в редакции от 04.07.2003 г. предусмотрена в установленных данным законом случаях и процедуре возможность роспуска законодательного (представительного) органа субъекта РФ. При соблюдении всех предварительных условий Президент может вынести предупреждение органу законодательной власти, и если в течение трех месяцев после предупреждения данный орган не устранит причину для такого воздействия, то Президент вносит в Государственную Думу проект федерального закона о роспуске законодательного (представительного) органа субъекта РФ.

Президент также уполномочен в установленных названным законом случаях отрешать высшее должностное лицо субъекта от должности после соответствующего предупреждения.

2. Пункт 2 комментируемой статьи устанавливает правомочия Президента в отношении актов органов исполнительной власти субъектов РФ. Если законы субъектов РФ Президент не вправе отменять или приостанавливать, то в отношении названных в п. 2 актов он наделяется правом приостанавливать их действие по причинам, названным в этом пункте.

Статья 86

В данной статье определены основные полномочия Президента во внешнеполитической сфере, касающиеся отношений РФ с различного рода международными организациями, а также с отдельными странами. Исходными основаниями для такого рода полномочий является право главы государства определять основные направления внутренней и внешней политики.

В п. "а" закреплено обобщающее полномочие Президента осуществлять руководство внешней политикой РФ. Президенту непосредственно подчинено Министерство иностранных дел. Он возглавляет Совет Безопасности, представляет Российскую Федерацию в международных отношениях, Президент имеет непосредственные контакты с главами иностранных государств, участвует во встречах, осуществляет государственные визиты и др.

Естественно, что Президент во всей своей внешнеполитической деятельности опирается на соответствующие государственные и политические структуры, с учетом самых разнообразных факторов определяет государственные интересы и позиции России в тех или иных конкретных ситуациях и последовательно их отстаивает.

Свое видение внешнеполитических интересов России Президент формирует в ежегодных посланиях о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства.

В последующих пунктах ("б", "в" и "г") комментируемой статьи конкретизируются полномочия Президента во внешнеполитической сфере. Выступая от имени государства, Президент ведет переговоры и подписывает международные договоры. Внешнеполитическая деятельность государства многогранна. Она имеет и политические, и экономические, и военные, и культурные, экологические и другие аспекты. В этих сферах определения приоритетов во внешней политике задействованы и парламент, и Правительство, и министерства, и ведомства и другие органы. Деятельность Президента в названных в п. "б" процессах осуществляется при решении наиболее важных вопросов, затрагивающих глобальные интересы государства.

Международные договоры, заключенные Президентом, подлежат ратификации, которая осуществляется парламентом - Федеральным Собранием. Принимаемая на основе такого одобрения ратификационная грамота подписывается Президентом.

Послы иностранных государств аккредитованы при Президенте. Он принимает их верительные (при назначении иностранным государством нового посла) и отзывные (при прекращении послом полномочий) грамоты.

Статья 87

1. Статус Президента как Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами РФ непосредственно вытекает из функций главы государства принимать меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности, в чем главенствующая роль принадлежит Вооруженным Силам - государственной военной организации, составляющей основу обороны страны. В поддержании системы обороноспособности страны задействованы не только Президент, но и органы законодательной и исполнительной власти, среди них Правительство, Министерство обороны и иные министерства и ведомства, связанные с обороной страны.

Президент определяет основные направления военной политики, утверждает военную доктрину, назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил, формирует и возглавляет Совет Безопасности, Совет обороны, осуществляет полномочия по контролю за стратегическими ядерными силами и тактическим ядерным оружием, для чего ему передаются соответствующие технические средства. Эти и иные полномочия Президента закреплены в Федеральном законе от 11 мая 1996 г. "Об обороне" и иных федеральных законах. Президент реализует свою компетенцию по вопросам обороны и руководства Вооруженными Силами как в форме Указов Президента, так и в форме Приказов Верховного Главнокомандующего, для которых существует специальный бланк.

2. Военное положение на территории РФ или в отдельных ее местностях в случаях, определенных в п. 2 ст. 87, вводятся Указом Президента. В Указе должны быть определены обстоятельства, послужившие основанием введения военного положения; дата и время, с которых оно начинает действовать; границы территории его введения. Президент незамедлительно сообщает о введении военного положения палатам Федерального Собрания. Указ об этом подлежит незамедлительному обнародованию по каналам радио и ТВ, а также незамедлительному официальному опубликованию. Указ незамедлительно передается на утверждение Совета Федерации, который должен рассмотреть его в течение 48 часов (в случае невозможности это сделать допускается продление этого срока). Решение принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации. В случае неутверждения Указа он прекращает действие со следующего дня после принятия такого решения Советом Федерации, о чем доводится до всеобщего сведения в таком же порядке, в каком оповещалось о введении военного положения. Президент РФ принимает меры по уведомлению Генерального Секретаря ООН (а через него и других государств-членов ООН) о введении военного положения и об отступлении РФ от своих обязательств по международным договорам, связанных с ограничением прав и свобод граждан. Такого же рода информация дается и при прекращении действия военного положения.

3. Предусмотренный в п. 3 ст. 87 Федеральный Конституционный закон "О военном положении" принят 30 января 2002 г. В нем определены конкретное содержание понятия "агрессия", содержание режима военного положения, перечень мероприятий, проводимых в условиях этого режима, полномочия Президента в области обеспечения режима военного положения, а также полномочия палат Федерального Собрания, Правительства, федеральных органов исполнительной власти и многие другие факторы, связанные с введением данного режима.

Статья 88

Предусмотренный в комментируемой статье Федеральный Конституционный Закон "О чрезвычайном положении" от 30 мая 2001 г. определяет весь круг вопросов, связанных с целями, обстоятельствами, причинами введения чрезвычайного положения, порядком его введения, содержанием этого режима, допустимых ограничений прав и свобод граждан и др.

Реализуя свои полномочия по введению чрезвычайного положения, Президент основывается на нормах названного закона: об обстоятельствах его введения; о необходимости незамедлительного сообщения об этом палатам Федерального Собрания; о требованиях к содержанию Указа; необходимости его незамедлительного обнародования и официального опубликования; о необходимости утверждения Указа Советом Федерации (в течение 72 часов), отмены его в случае неутверждения (в течение 72 часов); об определении времени ЧП (не более 30 суток - на всей территории РФ и не более 60 суток - в отдельных местностях РФ), о праве Президента досрочно отменить ЧП; о времени и пределах ограничения прав и свобод граждан; об уведомлении международных организаций и сопредельных государств о введении ЧП.

Статья 89

1. Предусмотренные в п. "а" комментируемой статьи полномочия Президента по решению вопросов гражданства РФ получают свою конкретизацию в Федеральном законе "О гражданстве Российской Федерации". В настоящее время действует ФЗ от 31 мая 2002 г. В соответствии со ст. 29 данного закона Президент РФ решает вопросы приема в гражданство РФ, восстановления в гражданстве РФ, выхода из гражданства РФ (при условии решения этих вопросов в общем, а не в упрощенном порядке другими органами); отменяет решения по вопросам гражданства, если такое решение было принято самим Президентом. По вопросам гражданства Президент издает указы. К полномочиям Президента отнесено обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия других органов, ведающих делами о гражданстве, - МВД и его территориальных органов, МИД и дипломатических представительств и консульских учреждений РФ. Президент утверждает положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ. Действующее Положение утверждено Указом Президента от 14 ноября 2002 г. В составе Администрации Президента есть Управление по вопросам гражданства. Кроме того, при Президенте действует Комиссия по вопросам гражданства - совещательный и консультативный орган, обеспечивающий реализацию соответствующих полномочий главы государства.

К полномочиям Президента отнесено также решении вопросов о предоставлении политического убежища. Указом Президента РФ от 21 июля 1997 г. было утверждено "Положение о порядке предоставлении Российской Федерацией политического убежища", в котором урегулированы все связанные с этим вопросы (см. комментарий к ст. 63 Конституции).

2. В пункте "б" к ведению Президента отнесены вопросы награждения государственными наградами, присвоения почетных званий РФ, высших воинских и высших специальных званий.

Само учреждение, установление государственных наград и почетных званий в соответствии со ст. 71 Конституции отнесено к исключительному ведению РФ. Однако вопрос о федеральном органе, к полномочиям которого это отнесено, или о виде нормативного правого акта, учреждающего награды, в Конституции и федеральном законодательстве не решен. В настоящее время действует "Положение о государственных наградах Российской Федерации", утвержденное Указом Президента от 6 января 1999 г. В соответствии с этим Положением Президент издает Указы об учреждении государственных наград, о награждении ими, а также вручает награды. В Положении перечислены ордена, медали, почетные звания, установлен статут и описание орденов, положение о медалях и их описание.

Указом Президента РФ утверждено "Положение о почетных званиях", в котором, в частности, дается описание нагрудного знака к почетному званию. При Президенте действует Комиссия по государственными наградам.

3. В пункте "в" комментируемой статьи закреплено право Президента на помилование осужденных, выражающееся либо в полном освобождении от наказания за уголовное преступление, назначенное приговором суда, вступившим в законную силу, либо сокращение срока наказания.

Акт помилования осуществляется на основе персонального обращения осужденного к Президенту. Ранее действовала на общественных началах Комиссия по вопросам помилования при Президенте. В настоящее время предварительное рассмотрение обращений заключенных о помиловании осуществляется соответствующими комиссиями в субъектах РФ. Вопросы о помиловании, осужденных к смертной казни, Президент рассматривает обязательно, даже при отсутствии обращения осужденного.

Статья 90

В данной статье определены виды актов, издаваемых Президентом (ч. 1), территориальные пределы обязательности их исполнения (ч. 2) и место актов Президента в иерархии нормативных актов РФ (ч. 3).

1. Указы, как правило, являются нормативными правовыми актами, содержащими нормы, обращенные к неопределенному кругу субъектов, рассчитанные на многократное применение. Однако многие Указы Президента имеют персональный характер - о назначении на должность, о награждении, присвоении званий, принятии в гражданство и т.п. Распоряжения Президента носят, как правило, характер оперативного регулирования, не требующего общих нормативных предписаний, являются актами индивидуального характера, зачастую предполагающие одноактное применение.

2. Естественно, что правовые акты, издаваемые главой государства, обязательны для исполнения на всей территории РФ. Как и федеральные законы, они имеют прямое действие и не требуют одобрения субъектами РФ. Через указы Президента РФ реализуется значительное число полномочий РФ, находящихся как в исключительном ведении РФ, так и в совместном ведении с субъектами. Принципы разграничения полномочий между федеральными органами и органами субъектов РФ обусловливают обязательность актов, через которые реализуются полномочия РФ, т.е. на всей территории РФ.

3. По своей юридической природе Указы Президента являются подзаконными актами. Они не могут противоречить Конституции и федеральным законам. Однако подзаконный характер указов имеет особенности по сравнению с постановлениями Правительства. Если последние издаются на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов, нормативных актов Президента, то в отношении актов Президента устанавливается, что они не должны противоречить Конституции и федеральным законам. Таким образом, устанавливается иная правовая основа актов Президента.

Кроме того, указами Президента могут регулироваться общественные отношения, которые требуют законодательного разрешения. Такую правовую позицию обосновал Конституционный Суд РФ, оговорив при этом, что это допустимо только при следующих условиях: отсутствие федерального закона по данному вопросу; указ не должен противоречить Конституции; носить временный характер до принятия федерального закона. Например, такого рода указ был издан Президентом в декабре 2000 г., которым был утвержден текст государственного гимна, что по Конституции должно быть установлено федеральным конституционным законом, который вскоре был принят.

Нормативные акты Президента могут быть признаны Конституционным Судом не соответствующими Конституции и в таком случае они утрачивают силу и Президент должен их отменить.

Верховный суд РФ может рассматривать дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций, а также всех ненормативных правовых актов Президента (ст. 27 ГПК). Решением суда акт Президента может быть признан недействующим полностью или в части.

Статья 91

Краткая, без пояснений, формула о неприкосновенности Президента, использованная в комментируемой статье, означает, что отсутствует какие либо основания, допускающие возможности применения к нему уголовной, административной и иных форм ответственности до тех пор, пока он сохраняет статус главы государства. Этой формулой подчеркивается и то обстоятельство, что никакой государственный орган не может лишить его неприкосновенности, дать согласие на привлечение его к ответственности пока он Президент.

Это отличает формулу о неприкосновенности Президента от развернутого содержания формулы о депутатской неприкосновенности, которая не является полной (см. комментарий к ст. 98 Конституции). Содержащихся в ст. 98 оговорок применительно к неприкосновенности Президента не требуется.

Это, однако, не означает, что лицо, занимавшее пост Президента, не может быть привлечено к различного рода ответственности. Но для этого его необходимо отрешить от должности, порядок которого установлен в ст. 93 и будет рассмотрен ниже.

Статья 92

1. В части 1 обозначены начало и окончание сроков исполнения обязанностей Президента, без каких либо обстоятельств, нарушающих их конституционно установленную длительность. С принесением присяги Президент приступает к исполнению полномочий и прекращает их с момента принесения присяги вновь избранным Президентом (см. комментарий к ст. 82).

2. Однако обычное течение сроков полномочий Президента может быть нарушено в силу различного рода обстоятельств. Поэтому ч. 2 ст. 92 предусматривает их возможность. Такого рода обстоятельства традиционно предусматриваются для тех лиц, которые избираются (назначаются) в те или иные органы в личном качестве и на длительный срок (депутаты, судьи, члены ЦИК и др.).

Применительно к Президенту такие условия оговариваются на конституционном уровне, а не в текущем законодательстве, как это имеет место в отношении иных названных лиц.

В ч. 2 ст. 92 названы три основания досрочного прекращения полномочий Президента. Первое основание - отставка, которая осуществляется по добровольному личному заявлению об этом Президента. О такой своей добровольной отставке 31 декабря 1999 г. заявил в обращении к гражданам России первый Президент РФ Б.Н.Ельцин.

В правовом отношении отставка была оформлена Указом (от того же числа) подавшего в отставку Президента "Об исполнении полномочий Президента Российской Федерации", где констатировалось, что он прекращает исполнение полномочий Президента с 12 час. 00 мин. 31 декабря 1999 г. В Указе одновременно отмечалось, что с этого же момента временно исполняет полномочия Президента в соответствии с ч. 3 ст. 92 Конституции Председатель Правительства. Этим же днем был издан Указ Президента "О временном исполнении полномочий Президента РФ", подписанный исполняющим обязанности Президента, о том, что в связи с отставкой Президента он приступил к временному исполнению полномочий Президента с 12 час. 00 мин. 31 декабря 1999 г.

Второе основание досрочного прекращения полномочий Президента - в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия. Порядок установления стойкой неспособности законодательно не определен. Вместе с тем, Конституционный Суд в своем постановлении от 11 июля 2000 г. по делу о толковании ст. 91 и 92 (ч. 2) Конституции, отметил, что решение этого вопроса может проходить при наличии урегулированной особой процедуры. Такое регулирование не входит в полномочия Конституционного Суда. Однако суд определил те конституционные начала, которые должны обусловливать основы порядка (процедуры) его решения.

К таким началам отнесены: необходимость объективного установления фактической невозможности для Президента в связи с расстройством здоровья, носящим постоянный характер; досрочное освобождение допустимо лишь при исчерпании всех иных возможностей, связанных с временным неисполнением Президентом своих полномочий или добровольной его отставки; недопустимость облегченного, упрощенного порядка, использование его в политических целях; при определении порядка надлежит соблюдать принцип баланса и взаимодействия властей.

Конституционный Суд постановил, что при исчерпании всех иных возможностей досрочное освобождение Президента от должности не требует согласия Президента и этим не нарушается его неприкосновенность.

Совет Федерации должен назначить выборы нового Президента, которые должны состояться не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения полномочий Президента.

Президенту, прекратившему полномочия по двум вышеизложенным основаниям, обеспечиваются определенные правовые, социальные и иные гарантии. Они закреплены в Федеральном законе от 12 февраля 2001 г. "О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий и членам его семьи".

Третье основание досрочного прекращения полномочий Президента - отрешение от должности урегулировано в ст. 93 (см. комментарий к этой статье).

3. В части 3 комментируемой статьи регулируется вопрос о том, на кого возлагается временное исполнение полномочий Президента во всех случаях, когда Президент не в состоянии выполнять свои обязанности. Таким лицом является Председатель Правительства. Однако он обладает полномочиями Президента не в полной мере, а с ограничениями, указанными в ч. 3.

В соответствии с постановлением Конституционного Суда о толковании ст. 92 (частей 2 и 3) такой порядок применяется и во всех иных исключительных случаях, когда Президент временно не может исполнять свои обязанности. В таком случае Президент своим указом возлагает на Председателя Правительства временное исполнение обязанностей Президента. (Такие Указы были приняты Б.Н.Ельциным на время его операции 5 и 6 ноября 1996 г.). В таких случаях Председатель Правительства исполняет полномочия Президента до момента возвращения действующего Президента к исполнению своих обязанностей.

В тех случаях, которые указаны в ч. 2 ст. 92, Председатель Правительства исполняет их до вступления в должность вновь избранного Президента. Установленные в ч. 3 ограничения на осуществление некоторых полномочий для временно исполняющего обязанности Президента, касаются таких важнейших вопросов, которые не надлежит решать в случае определенного нарушения баланса властей, отсутствия всенародно избранного Президента.

Статья 93

1. Действующая Конституция по сравнению с прежней существенно изменила основания и порядок отрешения Президента. В последней такими основаниями являлись нарушение Конституции, законов РФ и присяги, а решение об отрешении принималось Съездом народных депутатов РФ на основании заключения Конституционного Суда по инициативе Съезда, Верховного Совета РФ или одной из его палат. Названные основания являлись достаточно расплывчатыми и неопределенными, по большей части трудно устанавливаемыми.

Конституция 1993 г. придала основаниям отрешения правовую оболочку, сделала их юридически доказуемыми.

Помимо этого, в процедуре отрешения задействованы обе палаты Федерального Собрания, у каждой из которых различные полномочия: Дума выдвигает обвинение, Совет Федерации - принимает решение об отрешении.

В процедуре отрешения участвуют также Верховный Суд (он подтверждает наличие в действиях Президента признаков преступления) и Конституционный Суд (он дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения).

Привлечение к участию в процедуре отрешения органов различных ветвей власти соответствует принципу разделения властей.

2. Для решения вопросов, связанных с отрешением установлена необходимость квалифицированного большинства в 2/3 голосов в каждой палате. Это вызвано особой важностью решаемых вопросов.

Выдвижение обвинения Думой требует серьезного обоснования и ответственности в инициировании этого процесса. Требуется инициатива не менее одной трети от общего числа депутатов Думы, образования Думой специальной комиссии. Более конкретно порядок решения всех вопросов такого рода определен в регламентах палат Федерального Собрания.

3. В ч. 3 установлены временные сроки, в течение которых должна быть проведена процедура отрешения - после выдвижения обвинения Думой она должна завершиться не позднее чем в трехмесячный срок. Если в течение такого срока решение не будет принято, обвинение против Президента считается отклоненным.

Установление этого срока обусловлено тем, что процедура отрешения делает неустойчивым и неопределенным положение Президента, что может отрицательно отражаться на функционировании всей системы государственной власти.