Сущность бюджетного федерализма

Федерализм – это форма государственного устройства, при которой субъекты федерации обладают большой степенью автономности, но при этом не имеют право, в одностороннем порядке отсоединится от государства. На развитие федерализма существенное воздействие оказывает государственная национальная политика РФ. Государственная национальная политика основывается на принципах Конституции РФ и общепризнанных нормах между­народного права и находит свое выражение в системе федеральных законов, законов субъектов РФ, а также договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ.

Совершенствование федеративных отношений входит в число приоритетных задач внутренней политики и реализует на практике конституционные принципы федерализма, особенно принцип равноправия всех субъектов РФ в отношениях с федеральными органами государственной власти, обеспечить равенство всех национальных общностей в каждом субъекте РФ и в России в целом при осуществлении ими своих социально-экономических, политических и национально-культурных прав.

Развитие федерализма предполагает учет региональных особенностей при проведении экономических реформ и обусловливает необходимость межрегионального сотрудничества для обеспечения стабильности в обществе, в том числе в сфере национальных отношений.

Одной из центральных проблем бюджетной системы страны и взаимоотношений Федерации и регионов является проведение в жизнь принципа бюджетного федерализма. Основу бюджетного федерализма составляет разграничение предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов РФ, заложенные в Конституции РФ.

В ведении Российской Федерации в области федерализма находятся:

• управление федеральной государственной собственностью;

• установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития РФ;

• установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки;

• федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития.

В совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ в области федерализма находятся:

• вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

• разграничение государственной собственности;

• природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории;

• общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

• координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;

• установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ;

• административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;

• установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;

• координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, выполнение международных договоров РФ.

Принцип бюджетного федерализма, а именно ответственность регионов за обеспечение поступления доходов в федеральный бюджет для решения общих проблем и ответственность центра за реализацию его полномочий на местах, осуществляется посредством разработки и реализации политики доходов и расходов, а также на основе межбюджетныхатрансфертов.
Трансферты - осуществляемые на безвозмездной основе финансовые потоки из федерального бюджета в бюджеты субъектов Федерации, а также из бюджетов субъектов Федерацииаваместныйабюджеты.
Правовой основой практикуемых сегодня межбюджетных трансфертов является конституционное и законодательное закрепление определенных полномочий за всеми уровнями бюджетной системы, а также финансирование их реализации каждым уровнем государственного управления. Экономической основой межбюджетных трансфертов является экономическое единство страны, государственная собственность на недра и другие природные богатства, а также на инфраструктуру, а в связи с этим - наличие бюджетного сектора в экономике и социальной сфере.[]

Различают вертикальную и горизонтальную сбалансированность бюджетной системы. Горизонтальная несбалансированность бюджетов системы возникает вследствие различий экономического потенциала территориальных единиц. При этом горизонтальная несбалансированность проявляется как в различиях налоговых баз территорий, так и в разных потребностях и стоимости предоставляемых государственных услуг.

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации в целях обеспечения сбалансированности территориальных бюджетов используются следующие формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета: финансовая помощь бюджетам в форме дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, субсидии (из Федерального фонда софинансирования расходов), субвенции (из Федерального фонда компенсаций), ссуды, бюджетные кредиты. В российской практике межбюджетные трансферты осуществляются в основном по вертикали (т. е. сверху вниз), в связи с чем в федеральном бюджете ежегодно предусматривается выделение средств субъектам Федерации по разделу функциональной структуры расходов бюджета «Межбюджетные трансферты». До 2004 г. включительно этот раздел назывался «Межбюджетные отношения», а в бюджетной классификации - «Финансовая помощь бюджетам других уровней». В новой редакции Бюджетного кодекса РФ понятие «межбюджетные отношения» заменено понятием «межбюджетные трансферты». В связи с этим из данного раздела межбюджетные кредиты исключены, поскольку предоставляются на возвратной основе, т. е. не являются трансфертами. Это более точно отражает суть отношений центра и регионов. В действительности в понятии «трансферты» подчеркивается не факт самых различных отношений центра и регионов, а факт финансовых потоков «сверху вниз». Между бюджетами (это всего лишь финансовые планы) отношений быть не может, финансовые отношения могут быть между органами власти федерального, субфедерального и муниципального уровней.

Как социально-экономическая категория, бюджетный федерализм имеет объективное содержание и выражает системно организованную совокупность финансовых потоков между субъектами межбюджетных отношений. Воздействуя на процесс организации межбюджетных отношений путем изменения принципов, методов, способов формирования бюджетных доходов и расходов, государство реализует политику межбюджетного регулирования. Более обстоятельно высказанное суждение можно представить схематично(рис.1) []. ]

Рис.1 Соподчиненность категорий «бюджетный федерализм» и «межбюджетные отношения»

Бюджетный федерализм предполагает не только большую децентрализацию бюджетной системы, но и большую ответственность и самостоятельность всех ее звеньев. Это отражено в принципах межбюджетных отношений, закрепленных в Бюджетном кодексе РФ. К ним относятся:

- распределение и закрепление расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы Российской Федерации;

- разграничение (закрепление) на постоянной основе и распределение по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации;

- равенство бюджетных прав субъектов Российской Федерации, равенство бюджетных прав муниципальных образований;

- выравнивание уровней бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

- равенство всех бюджетов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации.

Основная нагрузка в межбюджетных трансфертах приходится на Фонд финансовой поддержки регионов. Средства из этого фонда выделяются в зависимости от динамики доходности регионов. Если закрепленные за регионом доходы сокращаются так, что их недостаточно для финансирования расходов на уровне покрытия расходных обязательств, то регион должен быть профинансирован за счет средств федерального бюджета на уровне «подтягивания» его расходов до установленного федеральным законом о бюджете уровня, определяемого нормативами финансирования ЖКХ, здравоохранения, культуры, транспорта, сельского хозяйства, начального и среднего образования и других звеньев бюджетной сферы.

Принципиальная схема межбюджетных отношений представлена на рисунке 2.

Рис.2 Содержание межбюджетных трансфертов

В пределах и по принципам межбюджетных отношений строятся отношения федерального бюджета с бюджетами государственных внебюджетных фондов.

Межбюджетные трансферты из федерального бюджета (за исключением субвенций из Федерального фонда компенсаций) предоставляются при условии соблюдения органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах.

Для экономики федеративного государства неприемлема излишняя концентрация бюджетных средств как на федеральном уровне, так и на уровнях субъектов Федерации и местного самоуправления. В первом случае неизбежно нарастание социальной напряженности в обществе, поскольку большая часть конституционных прав граждан реализуется за счет средств бюджетов республик, краев и областей, районов и городов, экономика и социальная сфера которых развиты не в одинаковой степени по ряду объективных причин, включая естественные (географические, природно-климатические и прочие) факторы. Во втором случае может произойти ослабление реализации государственных функций, неизбежно ведет к спаду производства, снижению доходов консолидированного бюджета, иным негативным социальным последствиям.