Управление финансами на местном уровне

В реализации функций органов местного самоуправления большая роль принадлежит финансовой составляющей. Основными звеньями системы местных финансов являются местный бюджет и финансы муниципальных предприятий.

Управление финансами муниципальных образований представляет собой процесс, включающий стадии планирования, оперативного управления и контроля. Субъектами управления являются органы местного самоуправления. В качестве объекта управления выступает совокупность денежных отношений в пределах муниципального образования.

Эффективность управления местными финансами определяется уровнем самоорганизации местных сообществ, качеством деятельности органов местного самоуправления и регулирующим воздействием федеральных и региональных органов государственной власти. Органы государственной власти опосредованно влияют на управление финансами муниципального образования, главным образом в форме правового регулирования вопросов о пределах финансовой самостоятельности муниципалитетов, порядке бюджетирования и налогообложения, обеспечения сбалансированности местных бюджетов. Органы государственной власти оказывают методическую и информационную поддержку процесса управления местными финансами, направляют в муниципальные образования значительные межбюджетные трансферты. В связи с особенностями управления местными бюджетами этот процесс иногда именуют «муниципальный финансовый менеджмент».

Своеобразие структуры доходов бюджетов муниципальных образований заключается в значительной доле межбюджетных трансфертов. Структура расходов определяется необходимостью затрат, связанных с финансовым обеспечением при решении вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных для исполнения органам местного самоуправления. Основными направлениями расходования средств местных бюджетов являются затраты на реализацию мер социальной политики, образование, здравоохранение и спорт, культуру, ЖКХ, содержание органов местного самоуправления и др.

Тема 5 ФИНАНСОВОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ И ПРОГНОЗИРОВАНИЕ

Финансовые и социально-экономические прогнозы как основа для формирования финансового плана

С процессом планирования финансов тесно связано финансовое прогнозирование. Прогнозы служат основанием для составления финансовых планов и целевых программ развития на предстоящие периоды.

Общее понятие экономического прогнозирования формулируется следующим образом: прогноз – это научно обоснованная гипотеза о вероятном будущем состоянии экономической системы и экономических объектов и характеризующих это состояние показателях. Информационную базу при прогнозировании составляют результаты научных исследований, содержащие данные количественного и качественного характера о тенденциях и факторах развития финансовой сферы. Финансовый прогноз является ориентиром для составления финансовых планов. При разработке прогноза не ставятся конкретные задачи управления финансами, не определяются во всех деталях характеристики будущего состояния финансовой системы. Прогнозируемые показатели дают лишь приближенную оценку будущего, их точность проверяется временем.

Важным методологическим принципом экономического, в том числе финансового, прогнозирования является вариантность сценариев макроэкономических условий прогноза. Таким образом, разрабатывается несколько вариантов прогноза, обычно три: высокий (оптимистический), средний (наиболее вероятный) и низкий (пессимистический). При этом основными факторами, влияющими на траекторию развития в перспективе, являются: масштабы инфляции, уровень безработицы, инвестиционный климат, уровень доходов населения и др.

Финансовое прогнозирование является многоуровневым, прогнозы разрабатываются на уровнях РФ, субъектов РФ и муниципальных образований. Региональные прогнозы содержат информацию об ожидаемых масштабах территориальной дифференциации основных макроэкономических показателей. Эти прогнозы позволяют определить, какие регионы могут оказаться в перспективе «донорами», а какие – дотационными.

Финансовые прогнозы являются необходимым элементом и одновременно этапом в выработке финансовой политики. Посредством финансовой политики активизируются финансовые рычаги и стимулы, обеспечиваются мобилизация денежных поступлений в государственный бюджет и их рациональное использование на общегосударственные нужды.

Методология финансового прогнозирования предусматривает автономную разработку федерального прогноза в центре и региональных прогнозов в субъектах РФ. Региональные прогнозы направляются в Минэкономразвития. Отрицательной стороной существующей практики является недостаточная сбалансированность федерального и региональных прогнозов.

Наиболее актуальными для практики финансового прогнозирования являются приведенные ниже положения федерального закона о государственном прогнозировании. Государственное прогнозирование социально-экономического развития РФ – система научно обоснованных представлений о направлениях социально-экономического развития РФ, основанных на законах рыночного хозяйствования. Результаты государственного прогнозирования социально-экономического развития РФ используются органами законодательной и исполнительной власти РФ при принятии конкретных решений в области социально-экономической политики государства.

Прогнозы социально-экономического развития страны разрабатываются, исходя из результатов комплексного анализа, который включает следующие направления исследования:

1) оценка демографической ситуации;

2) характеристика научно-технического потенциала;

3) определение объема и структуры накопленного национального богатства;

4) особенности социальной структуры общества;

5) оценка внешнего положения РФ;

6) состояние природных ресурсов.

По каждому направлению анализа оцениваются текущая ситуация, динамика за прошлые годы и перспективы изменения в будущем. Изо всех перечисленных направлений исследования наиболее сложным является анализ перспектив изменения внешнего положения России из-за повышенной неопределенности тенденций и факторов внешнеэкономической конъюнктуры.

Прогнозы социально-экономического развития разрабатываются в целом по РФ, по народно-хозяйственным комплексам и отраслям экономики, по регионам.

Прогнозы социально-экономического развития содержат количественные показатели и качественные характеристики развития макроэкономической ситуации, экономической структуры, научно-технического развития, внешнеэкономической деятельности, динамики производства и потребления, уровня и качества жизни, экологической обстановки, социальной структуры. Прогнозом предусматривается оценка будущего состояния систем образования, здравоохранения и социального обеспечения населения.

Правительство РФ обеспечивает разработку государственных прогнозов социально-экономического развития РФ на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективы. Отдельно выделяется прогноз развития государственного сектора экономики. Прогноз социально-экономического развития разрабатывается:

• на долгосрочную перспективу – 1 раз в 5 лет на 10-летний период;

• на среднесрочную перспективу – на период от 3 до 5 лет и ежегодно корректируется;

• на краткосрочную перспективу – ежегодно.

Минэкономразвития России разрабатывает на 3 года общий прогноз социально-экономического развития страны, содержащий базовые макроэкономические показатели развития экономики и социальной сферы. Типовыми направлениями и предметами государственного прогнозирования являются: соблюдение необходимых пропорций расширенного воспроизводства, обеспечивающих развитие ключевых сфер экономики и решение социальных проблем; осуществление общегосударственной инвестиционной и научно-технической политики; формирование межгосударственных внешнеэкономических связей; создание резервов для осуществления фундаментальных целевых программ и локализации чрезвычайных ситуаций; обеспечение обороноспособности страны.

Кроме социально-экономических прогнозов как основы для составления финансовых планов разрабатываются также финансовые прогнозы. Они содержат либо оценки перспектив развития финансовой системы в целом, либо характеристики отдельных ее элементов или частных блоков финансовых показателей. Финансовый прогноз может быть представлен и как один из разделов социально-экономического прогноза, и в виде самостоятельной прогнозной разработки.

Основы финансового планирования

Под планированием понимается процесс разработки и принятия целевых установок количественного и качественного характера и определение путей наиболее эффективного их достижения на основе переработки и анализа информации. Планирование – это инструмент достижения поставленных целей посредством принятия согласованных мер в меняющейся внешней и внутренней среде. Качество планирования определяется своевременным выбором средств и альтернатив, которые снижали бы риск принятия ошибочных решений.

Финансовое планирование – это осуществляемое государством планомерное управление процессами создания, распределения, перераспределения и использования денежных ресурсов. Главным объектом государственного финансового планирования выступают финансовые ресурсы, перераспределяемые между отдельными субъектами финансовой системы. Движение финансовых ресурсов закрепляется в соответствующих планах, которые образуют единую систему финансового планирования. Центральное место в системе объектов финансового планирования принадлежит бюджетам (федеральному, субъектов федерации, муниципальному). Актуальной задачей является разработка и применение методов бюджетного планирования, ориентированных на результат.

Так, реализацию принципа формирования и утверждения федерального бюджета на 3-летний период следует рассматривать в качестве основы для перехода к долгосрочного финансовому планированию. В связи с этим необходимо накопить практический опыт разработки и использования долгосрочных (на период до 10-15 лет и более) бюджетных прогнозов. Долгосрочные прогнозы должны содержать в том числе количественные критерии устойчивости бюджетной системы, характеристики приемлемости налоговой и долговой нагрузки, оценки рисков для бюджетной системы. В частности, необходимо провести оценку публичных обязательств Российской Федерации, и прежде всего таких, как пенсионные обязательства и объемы финансирования основных бюджетных программ на долгосрочную перспективу.

В основе финансового планирования лежит составление сводного финансового баланса государства, источником которого является валовой национальный располагаемый доход. Сводный финансовый баланс РФ характеризует объем и использование финансовых ресурсов РФ и секторов экономики. Данный баланс необходим для оценки финансовых ресурсов, из объема которых исходят при разработке прогноза социально-экономического развития РФ и проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период.

В соответствии со ст. 175 Бюджетного кодекса РФ порядок разработки сводного финансового баланса РФ определяется Правительством РФ. Сводный финансовый баланс строится с учетом ряда базовых принципов. Наиболее существенными среди этих принципов являются:

1) соответствие бюджета выработанным общенациональным целям и политике в области экономики и социальной сферы;

2) распределение ресурсов по выбранным целям;

3) использование ресурсов наиболее экономным и эффективным способом.

Сводный плановый финансовый баланс государства разрабатывается в Министерстве экономического развития и торговли РФ с участием Министерства финансов РФ на основе макроэкономических показателей. Составление сводного планового финансового баланса – подготовительный этап разработки бюджета. Сводный финансовый баланс позволяет:

1) увязать материальные и финансовые пропорции в народном хозяйстве;

2) скоординировать показатели всех звеньев финансово-кредитной системы;

3) определить источники финансирования мероприятий, определенных в прогнозе экономического и социального развития государства;

4) выявить резервы дополнительных финансовых ресурсов;

5) произвести прогнозные финансовые расчеты и скорректировать направления финансовой политики.

На уровне регионов составляется сводный финансовый баланс территории. Его основная задача – определение объемов финансовых ресурсов, созданных, поступивших и использованных в регионе (как централизованных, аккумулированных и перераспределяемых территориальными бюджетами, так и децентрализованных, т. е. ресурсов предприятий, организаций и внебюджетных фондов).

Планирование финансовых ресурсов сопровождается анализом достигнутого уровня мобилизации и использования финансовых ресурсов региона, выявлением степени соответствия этого уровня потребностям региона. Территориальный сводный финансовый баланс должен учитывать национальный доход, созданный на территории региона и используемый там, и часть национального дохода, созданную за пределами региона, но поступающую на его территорию в порядке распределения и перераспределения.

По действующему в настоящее время порядку сводный финансовый баланс охватывает часть финансовых средств, которые аккумулируются, распределяются и расходуются субъектами РФ на осуществление социально-экономических программ и совершенствование производства и не включает денежные средства населения. Он обеспечивает последовательное и взаимосвязанное отображение следующих потоков финансовых ресурсов: процесса их образования, передачи из региона в централизованные фонды страны, получения ресурсов со стороны, формирования доходов, их использования внутри страны и на международную деятельность.

В современном своем виде сводный финансовый баланс фиксирует в текущих ценах только годовые обороты ресурсов и не предназначен для отображения величин их остатков на начало и конец года. Сводный финансовый баланс построен по методу двойной записи, т. е. финансовые ресурсы представлены как доходы и расходы. Разность итогов по доходам и расходам позволяет оценить, что ожидается в перспективе – дефицит или профицит финансового баланса. Баланс можно рассматривать как взаимоувязанный комплекс четырех разделов, которые отображают важнейшие элементы единой системы потоков финансовых ресурсов:

• I раздел – Доходы.

• II раздел – Расходы.

• III раздел – Превышение доходов над расходами, расходов над доходами.

• IV раздел – Источники финансирования дефицита, профицита бюджета.

В каждом разделе представлены вертикальные и горизонтальные суммы, имеющие следующее содержание. По первому разделу сумма горизонтальных данных дает объем образованных на территории РФ финансовых ресурсов (без средств населения). Суммы по вертикали содержат данные о финансовых ресурсах по видам.

Горизонтальные итоги второго раздела представляют объем затрат (без средств населения), произведенных на территории Российской Федерации, вертикальные – затраты по видам.

Итоги третьего раздела показывают разницу показателей первого и второго разделов и характеризуют превышение доходов над расходами, расходов над доходами в разрезе субъектов Российской Федерации и по России в целом.

Показатели четвертого раздела отражают источники финансирования дефицита, профицита бюджета субъекта Российской Федерации и федерального бюджета.

Содержание сводного финансового баланса должно быть согласовано с принципами бюджетного планирования. Следует ожидать определенных новаций в схеме построения сводного финансового баланса соответственно тем изменениям, которые введены в процесс финансового планирования.

В области финансового планирования осуществляется переход на бюджетирование, ориентированное на результат, а также на комплексное среднесрочное планирование расходов. Под бюджетированием, ориентированным на результат, понимается метод планирования, исполнения и контроля исполнения бюджета, обеспечивающий распределение бюджетных ресурсов по целям, задачам и функциям государства с учетом приоритетов государственной финансовой политики. Бюджетирование, ориентированное на результат, позволяет сбалансировать затраты и результаты, оптимизировать структуру расходов, контролировать степень достижения запланированных результатов и эффективность реализации финансового плана.

Бюджетирование в масштабах страны включает в себя такие формы деятельности по управлению финансами, как:

• выявление денежных потоков;

• определение источников поступления средств;

• определение направлений расходования денежных средств;

• контроль процессов формирования и расходования средств бюджета.

Принципиальной особенностью современного периода является переход от краткосрочного финансового планирования к среднесрочному и в перспективе – к долгосрочному. Ключевое место в среднесрочном финансовом планировании принадлежит 3-летним планам федерального бюджета, первый из которых составлялся на период 2008-2010 гг.