Формы и методы государственного регулирования деятельности организаций культуры и искусства

Проблема выбора и сочетания форм и методов государственного регулирования деятельности организаций культуры и искусства - одна из наиболее важных, сложных и дискуссионных не только для России, но и для других стран. Следует при этом отметить, что во всех случаях речь идет не о принципиальном отрицании необходимости государственного регулирования культурных процессов в стране, а о его границах и сферах, объектах и субъектах, фермах и методах, о его социальной ангажированности и направленности.

Существует более или менее стандартный набор общепринятых форм и методов государственного; регулирования. Инструментарий государственного регулирований меняет свой состав и структуру, а отдельные его элементы используются в различных конкретных формах в зависимости от специфических политических и экономических условий каждой страны. Поэтому, строго говоря, диапазон и границы государственного регулирования деятельности организаций культуры и искусства не могут быть корректно определены без учета динамики развития российской экономики.

В современной экономической литературе к инструментарию государственного регулирования принято относить [45, с. 84]:

1. Административное регулирование.

2.Правовое регулирование.

3. Прямое экономическое регулирование.

4. Косвенное экономическое регулирование.

Правовое регулирование осуществляется в рамках гражданского (хозяйственного) законодательства через систему норм и правил.

Административное регулирование осуществляется путем лицензирования и квотирования, контроля над ценами и доходами, валютными курсами, учетными процентами и др.

Данные методы государственного регулирования имеют силу приказа и, как правило, не опираются на экономические интересы и стимулы.

Прямое экономическое регулирование носит максимально адресный характер и осуществляется в формах безвозвратного целевого финансирования секторов территорий и организаций. Целевое финансирование может осуществляться как в форме прямого субсидирования: дотации, пособия, доплата из специальных бюджетных и внебюджетных фондов различных уровней так и в форме льготного кредитования.

Косвенное экономические регулирование, как правило, носит автоматический и безадресный характер и предполагает широкое использование рычагов кредитно-денежной, налоговой, валютной, внешнеэкономической (в том числе таможенно - тарифной) политики.

Сфера культуры и искусства также, как и любая другая сфера экономики, находится под определенным воздействием административных, правовых и экономических методов государственного регулирования.

Рассмотрим более подробно формы и методы государственного регулирования деятельности организаций культуры и искусства в России и за рубежом.

Административное и правовое государственное регулирование.

Важнейшая функция государства - разработка законодательства и обеспечение реализации законодательных установок. С 1 января 1995 года на территории России введена в действие первая часть Гражданского кодекса Российской Федерации (ТК) который призван был заложить правовые основы цивилизованных рыночных отношений в стране. В нем, в частности, было сформулировано понятие "юридическое лицо", которым признается организация, имеющая в собственности, хозяйственном ведении и оперативном управлении обособленное имущество и отвечающая по своим обязательствам этим имуществом, имеющая право приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, иметь самостоятельный баланс или смету (п. 1 ст. 48); а также определен единый порядок регистрации юридических лиц (ст.51) [3].

Принципиально, важным для организаций культуры и искусства явилось разделение юридических лиц на коммерческие и некоммерческие организации (п. 1 ст.50), в основу которого была положена целевая установка их деятельности. При этом некоммерческий статус организации, сформулированный в ГК и конкретизированный в Федеральном Законе "О некоммерческих организациях" (ст. 2) определяется не тем, есть ли у нее прибыль или нет, а в том, как она используется - полученная прибыль должна направляться на реализацию уставной деятельности, а не распределяться между ее участниками[11].

В Кодексе были определены также основные организационно-правовые формы юридических лиц. Для сферы культуры и искусства в настоящее время характерно многообразие организационно-правовых форм организаций как коммерческих (кооперативы, общества с ограниченной ответственностью, закрытые акционерные общества и т.д.), так и некоммерческих (фонды, ассоциации, союзы, общественные организации и учреждения).

Правовое положение, порядок создания, деятельности, реорганизации и ликвидации, формирование и использование имущества некоммерческих организаций, права и обязанности их учредителей, а также основы управления ими были также определены Законом "О некоммерческих организациях". В частности, для них были определены возможные источники формирования имущества (ст. 26) и формы экономической поддержки некоммерческих организаций органами государственной власти местного самоуправления. Последнее предполагает, в частности, установление льгот по уплате налогов, таможенных и иных сборов и платежей некоммерческим организациям, созданными в благотворительных, образовательных, культурных и научных целях. Размещение среди некоммерческих организаций на конкурсной основе государственных и муниципальных социальных заказов. Предоставление льгот для граждан и юридических лиц, оказывающих им материальную поддержку (ст. 31).

Помимо законодательных актов, регулирующих деятельность учреждений культуры и искусства как юридических лиц, существует ряд нормативных документов, специально касающихся сферы культуры и искусства. Наиболее существенными из них являются "Основы законодательства Российской Федерации о культуре" [9] и "Положение об основах хозяйственной деятельности и финансирования организаций культуры и искусства" [10]. Таким образом, в середине 90-х годов в России были созданы правовые предпосылки для прямого и косвенного экономического государственного регулирования деятельности некоммерческих организаций культуры и искусства. В сфере культуры и искусства достаточно широко применяются административные методы регулирования путем лицензирования отдельных видов социально-культурной деятельности (игорный и игровой бизнес, туризм, кино- и видео- бизнес, образовавшая деятельность) [9]. Кроме того, государство осуществляет регулирование цен на определенные виды услуг государственных и муниципальных учреждений культуры и искусства.

Прямое и косвенное экономическое регулирование.

Как уже было отмечено раньше, прямое экономическое регулирование государством деятельности организаций культуры и искусства осуществляется в форме безвозвратного целевого финансирования. При этом в каждой стране объемы, формы и методы государственной поддержки различны и зависят от традиций культурной политики. Рассмотрим практику прямого экономического регулирования деятельности организаций культуры и искусства в странах с развитой рыночной экономикой.

В странах Западной Европы на нужды некоммерческих учреждений культуры расходуется от 0,2 до 2,5 процентов бюджетных средств. При этом, как правило, в этих странах нет четкого разграничения полномочий по финансированию между конкретными властными уровнями. Традиционно основное бремя расходов (около 75 процентов) несут региональные и местные бюджеты и только 25 процент он - нейтральные, осуществляя финансовую поддержку учреждений, имеющих общенациональное культурное значение. Каждая страна, исходя из сложившихся традиций, определяет для себя приоритеты в области культуры и сообразно им - приоритеты в финансировании конкретных направлений культурной деятельности на центральном, региональном и местном уровнях.

Существует несколько форм прямого финансирования учреждений культуры и искусства, а также творческих работников из центральных бюджетов:

- полное финансирование текущих издержек и капиталовложений;

- общие и целевые трансферты;

- гранты организациям культуры;

- индивидуальные гранты творческим работникам,

Полное финансирование текущих издержек применяется редко и только в отношении отдельных национальных организаций культуры (музеев, библиотек, архивов).

Общие и целевые трансферты выделяются через систему субнациональных бюджетов региональным и местным бюджетам и используются, как правило, на возрождение (или развитие) значимых для страны направлений культуры и искусства (национального кинематографа, изобразительного искусства, фотографии).

В последние годы широкое распространение получила практика выделения грантов. Как показывает опыт Швеции, система индивидуальных грантов может включать в себя: почетные гранты наиболее выдающимся деятелям культуры, гранты в форме гарантированного дохода выдающиеся писателям, пятилетние гранты молодым писателям [32, с, 69],

Гранты организациям культуры и искусства выделяются, как правило, под выполнение конкретных культурных программ. При этом по примеру США во многих странах получение грантов: часто увязывается с условиями встречного финансирования. С их помощью не только решается вопрос об улучшении финансового: положения конкретных учреждений культуры и искусства, но и путей внедрения корпоративных методов управления, развития собственной коммерческой деятельности, поиску внебюджетных источников финансирования стимулируется их адаптация к рыночной среде.

К методам прямого экономического регулирования принято относить также льготное кредитование, которое стало играть значимую роль в стимулировании предпринимательской деятельности учреждений культуры и искусства. При этом государство (что очень важно) содействует им в получении банковских ссуд, предоставляя свои гарантии по кредитам.

Не менее важным поставляется осмысление форм и методов косвенного экономического регулирования, достаточно эффективно применяемых в странах Западной Европы и США. Речь в первую очередь идет о налоговой политике этих стран, направленной на привлечение в сферу культуры средств частных инвесторов, в также стимулирование предпринимательской деятельности самих учреждений культуры и искусства.

Налоговые методы регулирования стали широко применяться с начала, восьмидесятых годов, и были обусловлены ухудшением состояния бюджетов в некоторых странах и вынужденной переориентацией их государственной политики. Можно выделить:

- налоговые льготы для организаций культуры;

- налоговые льготы для творческих работников;

- налоговые льготы для "доноров".

Наиболее распространенными в Европе являются освобождение от уплаты налогов или снижение уровня налогообложения продуктов, производимых в сфере культуры. Творческие работники также имеют существенные льготы по уплате подоходного налога. Широкое распространение получила также практика дополнительных льгот по вычету из налогооблагаемой базы всех расходов на профессиональную деятельность творческих работников.

Заслуживает внимания положительный опыт стран, заинтересованных в сохранении и развитии отечественного кинематографа. Следует заметить, что налоговое стимулирование спонсорства и меценатства - характерная форма косвенного экономического регулирования сферы культуры и искусства во многих странах. Их законодательства позволяют, например, относить спонсорские затраты к эксплуатационным издержкам, что ведет к уменьшению прибыли, подлежащей налогообложению. Общепринятым считается также освобождений от налогов меценатских пожертвований [39, с.104], вкладов благотворительных организаций в сферу культуры [32, с. 73].

В то же время, государственные органы экономически развитых стран достаточно эффективно применяют специфические налоговые методы регулирования для формирования внебюджетных источников финансирования сферы культуры и искусства (налоги на игорный бизнес, доходы частных телевизионных каналов, в том числе кабельного и спутникового телевидения и т,п.). При этом чрезвычайно важным является тот факт, что специфические налоговые поступления коммерческих организаций по сути дела остаются внутри инфраструктуры культуры и используются в качестве дополнительных источников финансирования некоммерческой деятельности.

Опыт государственного регулирования деятельности организаций культуры и искусства в европейских странах дает основания полагать, что в цивилизованной стране национальная культура не может развиваться без активной регулирующей роли и поддержки государства.

При этом культурная политика этих стран реализуется не только с помощью прямой финансовой поддержки приоритетных направлений социо-культурной деятельности.

Одним из важнейших принципов государственного финансирования этой сферы является стимулирование учреждений к поиску внебюджетных источников дохода, развитию смешанных форм хозяйствования. В частности, государственное регулирование направлено на формирование многоканальной системы финансирования, привлечение средств различных общественных фондов, средств частных инвесторов, меценатов; предпринимательской деятельности организаций культуры.

Итак, рассмотрев теоретические основы деятельности организаций культуры и искусства в нашей стране и за рубежом, мы считаем необходимым более подробно изучить нормативно-правовую базу регулирования деятельности организаций культуры. Этому посвящена следующая глава нашего исследования.