Особенности управления градостроительством: нормативно-правовые и организационные основы

В настоящее время в России существующий механизм, организационные структуры, формы управления и действующее законодательство в области градостроительной деятельности не адекватны сложившимся общественным отношениям Нормативно-правовые акты оставляют нерешенными целый ряд проблем в сфере строительной деятельности Противоречиво развиваются взаимоотношения органов государственной власти с органами местного самоуправления в рассматриваемой сфере, с руководством строительных предприятий и организаций Приоритетность запросов населения к обеспечению современным жильем, отвечающим технико-экономическим и социальным требованиям, требует выработки рационально разработанной административно-правовой организации градостроительства в России Несмотря на относительно недолгое существование Градостроительного кодекса РФ, внесенных в него изменений и дополнений, многие его положения не отвечают сложившимся реалиям, прежде всего в организационно-правовом аспекте Регулирование отношений, возникающих в связи с организацией территориального планирования, градостроительного зонирования, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства, информационного обеспечения градостроительной деятельности, зачастую является малоэффективным, особенно с учетом сложившихся рыночных отношений. Проблемна и вызывает много споров (об этом постоянно напоминают средства массовой информации) правоприменительная деятельность, связанная с реализацией юридической ответственности за нарушения законодательства о градостроительной деятельности

Для устранения этих негативных явлений необходимо совершенствовать систему управления градостроительством в России, разработать правовую регламентацию функционирования этой системы, повысить эффективность работы и ответственность строительных предприятий и организаций Политика государства в области градостроительства должна быть, с одной стороны направлена на сохранение единого федерального градостроительного пространства, а с другой стороны -учитывать социально-экономические условия регионов, что требует четкого разграничения полномочий, федеральных, региональных и местных органов власти

В рамках строительства выделяют градостроительную деятельность (градостроительство), под которой понимается деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц в области градостроительного планирования развития территорий и поселений, определения видов использования земельных участков, проектирования, строительства и реконструкции объектов недвижимости с учётом интересов граждан, общественных и государственных интересов, а также национальных, историко-культурных, экономических, природных особенностей указанных территорий и поселений (см. Градостроительный кодекс РФ от 30 декабря 2004 г.).[37]

Сфера строительства также выделяет архитектурную деятельность – профессиональную деятельность граждан (архитекторов), имеющую целью создание архитектурного объекта и включающая в себя творческий процесс создания архитектурного проекта, координацию разработки всех разделов проектной документации для строительства или для реконструкции, авторский надзор за строительством архитектурного объекта, а также деятельность юридических лиц по организации профессиональной деятельности архитекторов.

Градостроительный комплекс имеет важное значение для успешного развития федеральных программ производственного, транспортного, жилищного и коммунального развития. Здесь тесно переплетаются интересы с интересами субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Разграничение компетенции между органами исполнительной власти находится в зависимости, с одной стороны, от разграничения государственной собственности, в соответствии с Конституцией РФ, а с другой стороны – от закрепления за органами местного самоуправления соответствующих объектов строительного комплекса в виде муниципальной собственности.

В градостроительном комплексе, в настоящее время, существенную роль играют организации – участники осуществления инвестиционных строительных проектов. К ним относятся: заказчик, проектно-изыскательские организации, строительно-монтажные предприятия, и организации, предприятия обеспечивающие и обслуживающие строительные и монтажные предприятия. К последним организациям относятся юридические, страховые компании, кредитные учреждения (банки), товарные биржи, биржи труда, транспортные предприятия, рекламно-издательские фирмы и т. д. Наличие этих организаций не исключает возможности существования в структурах заказчика и исполнителей должностных лиц или подразделений, выполняющих некоторые организационно-правовые функции обеспечения, обслуживания и координации строящихся объектов. Это, например, юристы, службы снабжения, рекламы, охраны и т. д.

Градостроительная и проектная документация до её утверждения подлежит государственной экспертизе независимо от источников финансирования и формы собственности предприятий, зданий и сооружений, за исключением документации на объекты, строительные работы на которых не затрагивают их конструктивных и других характеристик надёжности и безопасности для строительства, расширения, реконструкции, технического перевооружения, капитального ремонта, которым не требуется разрешения.

В связи со сказанным можно сделать вывод, что управление градостроительным комплексом в широком смысле включает в себя управление не только строительной индустрией, но и той частью деятельности различных организаций, выступающих в роли заказчика, которая связана с осуществлением строительства. Сюда же следует отнести и управление деятельностью проектно-изыскательских организаций, поскольку строительство неотделимо от проектно-изыскательских работ, выполняемых специализированными проектными организациями.

Регулируя правовой режим оборота земельных участков и его объектов, в том числе и под строительство, Земельный кодекс РФ[52] впервые уделил внимание социальным аспектам в земельных отношениях. В этом состоит одно из принципиальных отличий нового Земельного кодекса от предыдущего

градостроительный комплекс в Российской Федерации, являясь объектом административно-правового регулирования, включает в себя систему общественных отношений с учётом строительных предприятий, учреждений и организаций, а также органов управления ими или осуществляющих градостроительную деятельность в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территорий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства.

все нормативно-правовые акты по государственному регулированию хозяйственных субъектов в строительном комплексе по их направленности, содержанию и функциональному предназначению можно разделить на две категории:

1. Законодательство о градостроительной деятельности, где главная роль принадлежит Градостроительному кодексу РФ и нормативным актам.

2. Законодательство, устанавливающее нормы, правила и порядок обеспечения экологической, техногенной, пожарной, технологической, санитарно-эпидемиологической и других видов безопасности, которые должны получать отражение в строительных нормах и правилах регламентирующих сам процесс строительства любых зданий и сооружений.

Градостроительный кодекс РФ от 29 декабря 2004 года N 190-ФЗ занимает особое место в системе градостроительного законодательства – он является связующим звеном между Конституцией РФ и остальным массивом законодательства, регулирующим градостроительные отношения.

В градостроительной деятельности необходимо учитывать требования Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха» от 4 мая 1999 г.