О Концепции развития законодательства о юридических лицах

Е.А. СУХАНОВ

Содержание Концепции развития законодательства о юридических лицах (далее - Концепция), являющейся составной частью общей Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации, определяется рядом общих подходов, требований и принципов. К ним прежде всего относятся необходимость упрощения и унификации законодательного регулирования в этой области; устранение множественности действующих здесь законов и их взаимных противоречий; повышение роли ГК РФ в регулировании статуса юридических лиц.
При этом важно отметить, что перечисленные положения стали результатом анализа реального состояния действующего законодательства о юридических лицах, а также судебной практики его применения, проведенного рабочей группой по созданию этой части Концепции, которая в значительной мере состояла из работников ВАС РФ, а не абстрактных теоретико-догматических рассуждений, хотя они, безусловно, опираются и на определенную научно-теоретическую базу.
Как известно, статус юридических лиц в настоящее время определяется не только общими положениями ГК РФ, но и множеством отдельных федеральных законов, нередко противоречащих как друг другу, так и ГК РФ. Общее состояние дел здесь нельзя назвать иначе как хаотическим.
В самом деле, например, статус кооперативов регулируется десятью отдельными законами, включая и Закон СССР от 26 мая 1988 г. N 8998-XI "О кооперации в СССР" <1>, до сих пор действующий в отношении отдельных видов потребительских кооперативов. Существование некоторых из этих законов не определяется какой-либо насущной потребностью. В частности, Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. N 215-ФЗ "О жилищных накопительных кооперативах" <2> после закономерного краха "Социальной инициативы" - наиболее "яркой" из таких организаций, отчетливо показавшей фактические цели создания подобной разновидности кооперативов, - практически не работает и вполне может быть безболезненно отменен. Совершенно излишним является Федеральный закон от 8 декабря 1995 г. N 193-ФЗ "О сельскохозяйственной кооперации" <3>, поскольку есть Федеральный закон от 8 мая 1996 г. N 41-ФЗ "О производственных кооперативах" <4>. Невысоким юридическим качеством и соответствующей ему практической эффективностью обладают Федеральные законы от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" <5> и от 19 июля 1998 г. N 115-ФЗ "Об особенностях правового положения акционерных обществ работников (народных предприятий)" <6>, которые в своем нынешнем виде подлежат безусловной отмене, а содержащиеся в них немногочисленные полезные нормы о статусе этих юридических лиц вполне могут быть инкорпорированы в общие законы о кооперативах. Поэтому представляется, что вместо десятка отдельных законов в этой сфере достаточно иметь два закона: о производственных и о потребительских кооперативах (разумеется, при наличии соответствующих общих норм в ГК РФ).
--------------------------------
<1> См.: ВВС СССР. 1988. N 22. Ст. 355.
<2> См.: СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 41.
<3> См.: СЗ РФ. 1995. N 50. Ст. 4870.
<4> См.: СЗ РФ. 1996. N 20. Ст. 2321.
<5> См.: СЗ РФ. 1998. N 16. Ст. 1801.
<6> См.: СЗ РФ. 1998. N 30. Ст. 3611.

Статус хозяйственных обществ регулируется лишь двумя Федеральными законами - от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ "Об акционерных обществах" <7> и от 8 февраля 1998 г. N 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью" <8>. Однако содержащаяся в них регламентация в отдельных случаях не только противоречит общим нормам ГК РФ (особенно это касается статуса акционерных обществ), но и отличается крайней нестабильностью, ибо изменения в них вносятся едва ли не каждый месяц. Более того, результатом этих изменений стало появление в этих Законах собственных норм о недействительных сделках (а ведь недействительные сделки согласно п. 1 ст. 166 ГК РФ признаются таковыми только по основаниям, предусмотренным ГК РФ), об исковой давности и порядке ее исчисления, об объектах права собственности и т.д. В результате законодательство о хозяйственных обществах приобрело весьма опасную тенденцию постепенного обособления от общего гражданского законодательства. Поэтому представляется назревшим, во-первых, существенное расширение регулирования этих отношений непосредственно нормами ГК РФ; во-вторых, консолидация этих двух Законов в единый Закон "О хозяйственных обществах". В перспективе возможна полная инкорпорация норм этого Закона в ГК РФ, как это имело место в ГК РСФСР 1922 г., в дореволюционном проекте Гражданского уложения, а в настоящее время имеет место в ряде развитых зарубежных правопорядков - в Швейцарии, Нидерландах и др.
--------------------------------
<7> См.: СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 1.
<8> См.: СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 785.

Вместе с тем с учетом последних законодательных изменений статуса обществ с ограниченной ответственностью следует признать целесообразным давно назревший отказ от конструкции закрытых акционерных обществ (которые в значительной мере лишь дублируют статус и деятельность обществ с ограниченной ответственностью, принципиально отличаясь от них только наличием "акций", которые в закрытых акционерных обществах фактически нередко и не эмитируются), а также обществ с дополнительной ответственностью, не получивших реального распространения. Такие шаги также призваны упростить и унифицировать наиболее востребованную имущественным оборотом систему хозяйственных обществ как юридических лиц.
Следует подчеркнуть необходимость сохранения "двухуровневого" регулирования статуса юридических лиц (общие нормы - в ГК РФ, а специальные - в отдельных законах), исключая появление здесь "промежуточных" законов, например Закона "О реорганизации юридических лиц". С этой точки зрения явно излишним представляется Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" <9>, который создавался исключительно с целью введения в гражданское право двух новых, но не очень-то и необходимых ему организационно-правовых форм - некоммерческого партнерства и автономной некоммерческой организации (в действительности он не регулирует даже самым общим образом статус всех некоммерческих организаций, например совершенно не касается статуса бюджетных учреждений). Он же, как известно, стал юридической базой для создания государственных корпораций, а теперь еще и государственных компаний, также породивших серьезные практические проблемы.
--------------------------------
<9> См.: СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 145.

Выход из этой ситуации очевиден: в ГК РФ должен быть закреплен исчерпывающий перечень не только коммерческих, но и некоммерческих организаций, поскольку невозможно бесконечно плодить все новые и новые организационно-правовые формы этих юридических лиц. Ведь каждый закон в данной области создает новую организационно-правовую форму - политическую партию, профсоюз, общественную организацию, торговую палату, адвокатское объединение и т.д. Так, Российская академия наук существует теперь в организационно-правовой форме государственной академии. Эту тенденцию следует решительно пресечь.
Ведь в действительности речь идет не о новых организационно-правовых формах юридических лиц, а лишь о разновидности корпоративного объединения. Представляется, что для некоммерческих организаций вполне достаточно иметь пять организационно-правовых форм: три корпоративных (потребительский кооператив, общественная или религиозная организация, ассоциация или союз) и две унитарных (фонд и учреждение). Нормы о них должны содержаться непосредственно в ГК РФ и исчерпывающим образом регулировать статус всех этих организаций как юридических лиц - участников гражданского (имущественного) оборота. Разумеется, этим никак не затрагивается содержательная сторона деятельности некоммерческих организаций, урегулированная специальными законами (речь идет только о тех ситуациях, когда они выступают в роли юридических лиц - субъектов гражданского права). Для таких случаев специальные законы должны ограничиваться только признанием этих организаций юридическими лицами и последующей отсылкой к соответствующим нормам ГК РФ.
Если же некоммерческие организации собираются наряду со своей основной деятельностью еще и участвовать в предпринимательской деятельности, т.е. становиться активными, постоянными участниками гражданских правоотношений, к ним должны быть предъявлены и соответствующие дополнительные требования, гарантирующие соблюдение интересов их контрагентов и вместе с тем определенным образом ограничивающие возможность постоянного предпринимательства под маской некоммерческой организации. Такие юридические лица вправе заниматься не любыми видами предпринимательства, а лишь соответствующими основному профилю их деятельности (например, вузы вправе оказывать научные и образовательные услуги, но не вправе заниматься розничной торговлей). Такие виды деятельности должны быть исчерпывающим образом перечислены в их уставах (учредительных документах). Наконец, эти юридические лица должны иметь и определенный уставный капитал, хотя бы в размере минимального уставного капитала обществ с ограниченной ответственностью.
Таким образом, предполагается сохранение законодательного деления юридических лиц на коммерческие и некоммерческие организации и соответствующего различия в их правовом статусе. Вместе с тем представляется назревшим закрепление в ГК РФ понятия корпоративной организации (корпорации), ибо многие "корпоративные" вопросы должны решаться единообразно и общим образом, причем непосредственно нормами ГК РФ. Это касается, например, вопросов принятия и исключения из числа членов корпорации, их права на участие в управлении корпорацией, включая право на информацию о деятельности этой организации и ее органов, и т.п.
В результате этого появляется необходимость законодательного закрепления традиционного для европейского континентального права деления юридических лиц на корпорации и организации некорпоративного типа. К первым следует отнести шесть видов юридических лиц: хозяйственные товарищества и общества, производственные кооперативы (коммерческие организации), а также потребительские кооперативы, общественные или религиозные организации, ассоциации или союзы (некоммерческие организации). Количество вторых существенно меньше: это унитарные предприятия (коммерческие организации), а также фонды и учреждения (некоммерческие организации). Ясно, что этот перечень исчерпывающий.
Что касается юридических лиц публичного права, предложения о признании которых особой разновидностью юридических лиц время от времени стали появляться главным образом в некоторых научных работах (отнюдь не только и не столько цивилистических), то необходимо иметь в виду следующие обстоятельства. Прежде всего, категория юридического лица публичного права, появившаяся и существующая прежде всего в правопорядках германского типа, является порождением их особого национально-исторического развития. Не случайно поэтому она по-разному выглядит, например, в Германии (где к таким субъектам относятся не только органы публичной власти, но и торговые палаты, университеты и т.п.) и Австрии (где речь идет прежде всего о гражданско-правовом статусе земель, муниципалитетов и тому подобных публично-правовых образований). Иначе говоря, какие-либо единые "стандарты" для этой категории отсутствуют.
Относительно возможности ее признания в отечественном праве появляется ряд сложных и трудноразрешимых практических вопросов: кто собственник имущества такого юридического лица? Если это государство (публично-правовое образование), то какое право на это имущество у самого юридического лица, каковы его пределы и чем оно будет отвечать перед своими контрагентами? Если же собственником этого имущества считать само юридическое лицо, то это означает необоснованную приватизацию публичного имущества (подобную той, которая фактически уже имеет место при создании госкорпораций и госкомпаний).
Далее, необходимо ли такое юридическое лицо в качестве самостоятельного участника гражданских правоотношений наряду с создавшим его государством (публично-правовым образованием) и не следует ли лишить государство гражданской правосубъектности? Авторы, отстаивающие необходимость этой конструкции, обычно пренебрегают тем обстоятельством, что в отечественном гражданском праве, в отличие от германского гражданского права, отсутствие юридических лиц публичного права традиционно восполняется признанием самостоятельной гражданской правосубъектности за публично-правовым образованием в целом. В конечном итоге все это приводит к выводу об отсутствии практической потребности в признании российским гражданским правом категории юридического лица публичного права.
Принципиальным направлением развития законодательства о юридических лицах, предлагаемым в Концепции, является определенное ужесточение требований к созданию, регистрации, реорганизации и ликвидации юридических лиц, особенно хозяйственных обществ, и усиление имущественной ответственности их органов (руководителей) и учредителей. При оценке обоснованности этого подхода в конечном итоге неизбежно приходится обращаться к традиционной теоретической проблеме сущности юридического лица.
Здесь вновь выявляется практическая непригодность и бесплодность абстрактно-теоретических рассуждений о сущности юридического лица как о некоем "коллективе предпринимателей и/или работников" или "новом качестве жизни человека" и тому подобных надуманных подходов. Надо прежде всего ясно понимать, что конструкция юридического лица создает известную опасность для имущественного оборота, ибо его учредители заведомо ограничивают свою ответственность перед всеми другими его участниками, по сути перекладывая на них свои имущественные риски. Поэтому использование конструкции юридического лица всегда связано с определенными ограничениями, составляющими известные гарантии для всех участников имущественных отношений от возможных злоупотреблений этим институтом (к числу которых относится, в частности, требование наличия минимального уставного капитала).
Иными словами, практическое применение института юридического лица должно опираться на некоторый баланс интересов предпринимателей, участвующих в экономической деятельности под маской юридического лица, и всех остальных участников этой деятельности, в том числе граждан-потребителей. Следует признать, что в нашем действующем законодательстве этот баланс явно нарушен в пользу предпринимателей, ибо оно предоставляет им практически неограниченные возможности быстрого создания юридических лиц, обычно - с символическим уставным капиталом, в весьма небольшой размер которого можно к тому же засчитывать (вносить) вовсе не деньги, а любое имущество, вплоть до старой мебели и одежды.
Как практически используются эти возможности? Из примерно 4 млн. зарегистрированных юридических лиц 3 млн., т.е. 75%, составляют общества с ограниченной ответственностью, тогда как производственные кооперативы насчитывают менее 23,5 тыс., т.е. 0,05% от общего числа юридических лиц, а число полных и коммандитных товариществ вообще исчисляется единицами (соответственно менее 500 и 700, т.е. всего менее 1200). Это говорит о явном перекосе в системе юридических лиц. При этом из 3 млн. обществ с ограниченной ответственностью едва ли не большая часть - фирмы-однодневки и "пустышки" без имущества и реальных участников, нередко созданные по подложным документам и использующиеся в основном для совершения различных злоупотреблений.
Поэтому предлагается существенно, в несколько раз, повысить минимальный размер уставного капитала хозяйственных обществ и установить правило о его внесении в денежной, а не в иной имущественной форме, чтобы эти организационно-правовые формы крупного и среднего бизнеса имели реальный, а не символический характер. Следует также прямо признать, что хозяйственные общества предназначены не для мелкого, а именно для крупного (особенно акционерные общества) и среднего бизнеса. Для малого бизнеса должны в большей мере использоваться организационно-правовые формы кооперативов, а также товариществ, вообще не требующих никакого минимального уставного капитала и организационной структуры. Строго говоря, малый бизнес во многих случаях не нуждается в форме юридического лица, а вполне может развиваться индивидуальными предпринимателями.
Здесь-то и проявляется подлинная сущность юридического лица как персонифицированного имущества, которым готовы рисковать и жертвовать предприниматели. Они-то прекрасно понимают существо дела и именно поэтому активно противодействуют перечисленным предложениям, настаивая либо на сохранении status quo, либо на разработке для них таких организационно-правовых форм деятельности, которые исключали бы для них сколько-нибудь серьезный риск и реальную имущественную ответственность. Об этом приходится постоянно слушать на публичных обсуждениях Концепции, особенно с участием представителей различных предпринимательских объединений.
Но ведь экономический риск не исчезает - он просто перекладывается на других участников имущественного оборота, т.е. прежде всего на граждан-потребителей. Когда же говорят о возможности легкого обхода таких законодательных требований (в частности, путем изъятия у юридического лица внесенных учредителями средств на другой день после его регистрации), то, во-первых, давно известны законодательные препятствия такого рода действиям, а во-вторых, это свидетельствует о том, что такие предприниматели изначально собираются участвовать в бизнесе недобросовестным образом. Надо ли законодательно поддерживать подобные устремления? Едва ли.
Иногда предприниматели и их лоббисты ссылаются на современный европейский опыт, позволяющий создавать компании с символическим уставным капиталом (например, с одним фунтом стерлингов в Англии и одним евро в Германии). Действительно, в Германии с ноября 2008 г. разрешается создавать общества с ограниченной ответственностью с уставным капиталом до одного евро. Однако при этом учредители и участники такого общества до момента образования у него обычного уставного капитала в размере минимум 25 тыс. евро несут личную и неограниченную имущественную ответственность по долгам созданного ими общества. При таком подходе вполне можно согласиться и с существованием "компаний 1 евро" <10>.
--------------------------------
<10> Подробнее об этом и о требованиях к созданию обществ с ограниченной ответственностью, предъявляемых в других западноевропейских правопорядках, см.: Суханов Е.А. О развитии статуса компаний в некоторых европейских правопорядках // Вестник гражданского права. 2009. N 2. Т. 9. С. 266 - 272.

Следует также иметь в виду, что в Западной Европе имеются две основные системы создания и функционирования юридических лиц, которые условно можно назвать английской и германской. Первая из них предъявляет либеральные требования к уставному капиталу и регистрации юридического лица, но весьма жесткие требования к его последующему функционированию, прежде всего включающие строгую и тщательную отчетность, просрочка в представлении или фальсификация которой влечет для предпринимателей уголовную ответственность. Вторая система, наоборот, предъявляет достаточно жесткие требования к созданию юридического лица, но либерально относится к его дальнейшему функционированию. Отечественные предприниматели и поддерживающие их чиновники Минэкономразвития России хотели бы соединить либеральные черты обеих систем, отбросив имеющиеся ограничения, и тем самым создать невиданный нигде в мире сверхлиберальный подход к юридическим лицам, который может вести (и ведет) только к развитию многообразных злоупотреблений.
С этой точки зрения очевидной становится необходимость совершенствования действующего законодательства о регистрации юридических лиц. В своем нынешнем виде оно весьма либерально: не требуется проверка соответствия действительности данных, представляемых на регистрацию, что позволяет регистрировать многочисленные общества с ограниченной ответственностью на подставных лиц, а уведомительный по сути порядок внесения изменений в зарегистрированные учредительные документы позволяет осуществлять разнообразные корпоративные захваты (незаконное изъятие и перераспределение долей участников). В таких условиях о публичной достоверности данных государственного реестра юридических лиц остается только мечтать.
Но тогда возникает вопрос о смысле ведения этого реестра: если он ничего не подтверждает, а фактически является лишь перечнем потенциальных налогоплательщиков, зачем он нужен в гражданско-правовых отношениях? Предприниматели смотрят на него как на одну из бюрократических препон на своем пути, которую надо обойти как можно скорее и с минимальными потерями. Но ведь смысл государственного реестра юридических лиц другой: он служит одной из гарантий защиты интересов третьих лиц, т.е. всех остальных участников гражданских правоотношений. Понятно, что в этом качестве он не очень-то нужен нашим предпринимателям, особенно в период, когда они начинают свой бизнес. Они вспоминают о нем лишь в случаях, когда сами становятся жертвами своих коллег по бизнесу, осуществивших очередной "корпоративный захват".
Между тем, например, в Нидерландах регистрацию юридических лиц осуществляют торговые палаты, которые обязаны направлять на проверку в Министерство юстиции сведения об учредителях, проверяемые затем в течение месяца. Поэтому там невозможно зарегистрировать компанию за один день и по украденному паспорту или по паспорту бомжа, что широко практикуется в отечественном правопорядке. Очевидно, что "либеральный" принцип "одного окна" и регистрация юридического лица за несколько минут в "электронной форме" в действительности лишь способствуют злоупотреблениям, в связи с чем от них рано или поздно придется отказываться. Регистрация, результаты которой обладают публичной достоверностью (а в ином случае она просто теряет гражданско-правовой смысл), неизбежно требует юридически квалифицированной проверки (экспертизы) учредительных документов и личности учредителей, а следовательно, и определенного времени, и осуществления не налоговыми, а специализированными организациями.
Вместе с тем наряду с усилением требований к достоверности данных государственной регистрации юридических лиц необходимо и определенное упрощение ее оформления, в частности путем введения примерных уставов обществ с ограниченной ответственностью и, возможно, некоторых других юридических лиц (в пользу чего говорит и современный европейский опыт).
Действующим законодательством крайне упрощен порядок реорганизации юридических лиц. Так, акционерное законодательство допустило разделение или выделение акционерных обществ, осуществляемое одновременно (одномоментно) со слиянием или присоединением и преобразованием, когда, например, из акционерного общества выделяется общество с ограниченной ответственностью, которое одновременно сливается с другим акционерным обществом. Очевидно, что в таких ситуациях не только "оптимизируются" расходы компаний на реорганизацию, но и весьма упрощаются возможности их ухода от реальной ответственности перед своими кредиторами (реальное имущество при этом вполне может "исчезнуть", а долги оказаться у убыточных компаний). С этой точки зрения представляется необходимым в интересах всех других участников оборота ограничение такого рода возможностей.
Серьезные сомнения в своей обоснованности вызывает и законодательно закрепленная возможность преобразования коммерческих организаций в некоммерческие (например, акционерных обществ - в некоммерческие партнерства) и наоборот, что, помимо прочего, также грозит интересам кредиторов и "миноритариев" реорганизуемых обществ. В связи с этим представляется необходимым введение давно известного многим развитым европейским правопорядкам запрета реорганизации коммерческих организаций в некоммерческие и наоборот (при принципиальном разрешении любых преобразований в рамках этих двух видов юридических лиц).
Весьма полезным представляется также усиление личной имущественной ответственности учредителей (участников) и руководителей (органов) юридических лиц, прежде всего хозяйственных обществ, за результаты своей деятельности, причем не только перед контрагентами созданных ими компаний (даже англо-американское право практикует здесь принцип "снятия корпоративной маски", предполагающий возможность возложения имущественной ответственности по долгам юридического лица непосредственно на его учредителей или участников), но и перед меньшинством участников компании, интересами которого наше законодательство во многих случаях фактически пренебрегает.
Результатом реализации положений и подходов, закрепленных в Концепции развития законодательства о юридических лицах, должно стать представляющееся необходимым повышение роли ГК РФ в регулировании статуса юридических лиц, сосредоточении именно в нем большинства соответствующих норм, что позволит сделать их непротиворечивыми и стабильными, в большей мере сориентировав их содержание и направленность на развитие добросовестного имущественного оборота.