Тема 14. Механизм (аппарат) государства

Понятие механизма государства

Прежде всего, необходимо понять являются ли понятия «механизм государства» и «государственный аппарат» тождественными. Что же такое механизм государства? Вот какое определение дает Ю.А. Дмитриев: «Механизм государства — это система государственных органов, призванных осуществлять государственную власть, задачи и функции государства. Механизм государства есть та реальная организационная и материальная сила, располагая которой государство проводит ту или иную политику». Следует добавить, что эта система связана иерархической соподчиненностью и правомочна совершать действия, составляющие монополию государства. Механизм государства включает в себя совокупность органов государственной власти, т. е. тот особый слой людей, которые обеспечивают исполнение полномочий государственных органов, осуществляя профессиональную деятельность, и которых называют чиновниками или служащими.

Понятие «государственный аппарат» принято употреблять в двух смыслах — широком и более узком. В широком смысле взгляд на государственный аппарат как на совокупность всех государственных органов идентичен понятию механизма государства. В более узком смысле государственный аппарат понимают как аппарат государственного управления, т. е. совокупность исполнительно-распорядительных, управленческих органов государства. В этом смысле понятие «государственный аппарат» используют в науке административного права. В теории государства и права понятие государственного аппарата употребляют как адекватное понятию механизма государства.

Исходя из названий понятий «аппарат» и «механизм», можно сделать вывод, что система государственных органов воспринимается как нечто механическое, как технический механизм «модель и образец для конструирования и работы государственной машины». Для того чтобы разобраться так ли это, необходимо обратиться к определению понятия государства. Понятие государства на разных этапах развития общества определялось по-разному. Аристотель считал, что государство — это сосредоточение всех умственных и нравственных интересов граждан. А для Цицерона государство было союзом людей, объединен­ных общими началами права и общей пользой.

Таким образом, государственный аппарат (механизм) можно понимать как организованные группы граждан, которые в определенном правовом порядке наделяются государственно-властными полномочиями и осуществляют их.

Изучение понятия механизма государства определяется раскрытием его характерных черт или признаков, которые помогают отличать это понятие от негосударственных структур в политической системе общества и от отдельных государственных органов:

Механизм (аппарат) государства — это система государственных органов, проникнутая единством принципов его организации и деятельности, закрепленных в Конституции Республики Беларусь и иных законодательных актах.

Система государственных органов строится по иерархическому принципу подчинения нижестоящих органов вышестоящим. Это сложная структура, отражающая то определенное место, которое в ней занимают различные органы, их соотношение и взаимодействие.

Механизм государства неразрывно связан с функциями государства. Между ними существует тесная обратная связь. Так функции реализуются через государственный механизм, который в свою очередь, зависит от того, какие функции выполняет государство; именно функции государства определяют структуру, развитие и содержание деятельности тех или иных органов государственного аппарата.

Для обеспечения своей деятельности государственный аппарат обладает необходимыми материальными средствами, без которых не может функционировать ни одно государство.

Все органы государственного механизма имеют определенную компетенцию, т. е. совокупность его прав и обязанностей. При этом необходимо отметить, что права государственного органа — одновременно и его обязанность действовать в соответствии с данными ему правами.

Таким образом, механизм современного государства — это пронизанная едиными, законодательно закрепленными принципами, основанная на разделении властей, располагающая необходимыми материальными придатками система государственных органов, обладающих определенной компетенцией, осуществляющая задачи и функции государства.

Государственный орган, признаки и классификация

Первичным и наиболее важным структурным звеном государственного аппарата является государственный орган, т. е. элемент механизма государства, который имеет собственную структуру, определенные законом полномочия властного характера по управлению конкретной сферой общественной жизни и тесно взаимодействующий с другими элементами механизма, образующими единое целое. Как видно из определения государственный орган имеет определенные признаки:

образование и функциональная деятельность органа государства осуществляется на строго правовой основе, т. е. образование и компетенция государственного органа определяются законодателем. Компетенция государственного органа — это совокупность его государственно-властных правомочий, т. е. его права и обязанности. При этом, как отмечает В.С. Несесянц, «права государственного органа (учреждения, должностного лица) — это вместе с тем и его обязанность действовать в соответствии с данными ему правами, совершать соответствующие государственно-властные действия. В свою очередь, обязанности, возложенные в установленном правом порядке на государственный орган (учреждение, должностное лицо), означают и его право совершать (в установленном порядке) соответствующие действия государственно-властного характера»;

- орган государства, действуя специализированно в системе других органов, является самостоятельным элементом государственного аппарата;

- органы государства тесно взаимодействуют между собой. Они образуют единый социальный организм, главной задачей которого является обеспечение нормального функционирования общества, защита законных прав и интересов личности, охрана внешней безопасности и территориальной целостности государства;

- орган государства состоит из государственных служащих, которые находятся в особых правоотношениях между собой и органом. Они абстрагированы от семейных, гражданских и других отношений, не имеющих связи с государственной службой, являются официальными;

- органы государства обладают властными полномочиями, которые определяются их компетенцией;

- органы государства имеют внутреннее строение. Они состоят из структурных подразделений, которые осуществляют те или иные функции и реализуют цели, ради которых они образованы;

- для осуществления своей компетенции орган государства наделяется необходимой материальной базой, имеет финансовые средства, свой счет в банке, источник государственного финансирования;

- орган государства активно участвует в реализации функций государства, используя для этого соответствующие формы и методы.

Наделение государственных органов полномочиями государственно-властного характера является наиболее существенным признаком государственного органа. В совокупности с другими признаками он позволяет провести достаточно четкое различие между государственными органами, с одной стороны, и государственными организациями (предприятиями и учреждениями), а также негосударственными органами и организациями, с другой стороны.

Основное свойство государственного органа, качественно его характеризующее, заключается в том, что он может издавать юридические акты, обязательные для исполнения теми, кому они адресованы; применять меры принуждения, убеждения, поощрения для обеспечения требований этих актов; осуществлять надзор за их реализацией.

Классификация государственных органов

Государственные органы можно классифицировать по различным видам и по различным основаниям:

1) по порядку создания и характеру выполняемых задач государственные органы подразделяются на законодательные (представительные), исполнительные и судебные;

2) по порядку осуществления компетенции различают единоличные и коллегиальные государственные органы, при этом единоличный орган отличается от должностного лица государства, не являющегося государственным органом, тем, что в первом компетенция должностного лица и государственного органа совпадают;

3) по характеру полномочий государственных органов выделяют органы общей компетенции и органы специальной компетенции;

4) по структуре или способу организации государственные органы можно поделить на простые, не имеющие внутреннего подразделения, и сложные, обладающие соответствующей структурой организаций;

5) по территориальному признаку государственные органы делятся на федеральные, органы субъектов федерации и местные, при этом органы, называющиеся органами местного самоуправления, обычно не являются государственными и не входят в систему органов государства. Однако, как правило, они не только осуществляют местное самоуправление, но и выступают как специфиче­ские элементы механизма государственной власти, поскольку по закону наделяются отдельными государственными полномочиями, реализация которых подконтрольна государству;

6) по способу возникновения государственные органы подразделяются на первичные и производные. Первичные органы государства никакими другими органами не создаются. Они либо возникают в порядке наследования (наследственная монархия), либо избираются по установленной процедуре и получают властные полномочия от избирателей (представительные органы). Производные органы создаются первичными органами, которые и наделяют их властными полномочиями.

Бюрократия и бюрократизм в механизме государства

Сегодня понятие бюрократии прочно ассоциируется в общественном сознании с волокитой и невозможностью логически выстроить необходимую цепь действий чиновников для достижения какой-либо цели. Бюрократия в классическом смысле подразумевает всего лишь систему власти и управления, основанную на формализованной системности, четких правилах, прозрачных правах и обязанностях, а также ту социальную группу, которая это управление осуществляет. Почему же произошло смешение понятий и бюрократия стала синонимом непрозрачности и бессистемности?

Явление бюрократии, изученное в свое время Максом Вебером и Рицци, сегодня охотно сравнивают с раковой опухолью, подтачивающей общественный организм. При этом очень часто понятия бюрократии и бюрократизма смешиваются, а нередко и отождествляются, тогда как это разные понятия.

Бюрократия — это организация современного типа, предполагающая господство общеобязательных регламентированных процедур, исполнение которых не должно зависеть от того, кто именно и по отношению к кому их выполняет. Все равны перед единым порядком.

Бюрократизм же — это, можно сказать, побочный эффект бюрократии, так сказать, стиль работы части управленцев.

Как считает А. Оболонский, вопросы о сути бюрократии и бюрократизма «одни из основных в любом серьезном анализе или обсуждении механизмов современного государства, а теория бюрократии является центральной концепцией в классических теориях государственного управления».

Антиподом и самым действенным способом борьбы с бюрократизмом служит демократия. Постоянный демократический контроль за всеми звеньями государственного механизма, отчетность и сменяемость работников государственных органов, гласность и критика — надежное лекарство против этой болезни.