ВОПРОС 12. Государственная информационная политика в области СМИ

Закономерности функционирования СМИ в демократическом, гуманистически ориентированном обществе, объективные по своей природе, проявляются в деятельности журналистов вовсе не автоматически. Выявленные и разработанные теоретически, они затем проходят стадию фиксации в деонтологических (греч. deontis - «долг» + logos - «учение») документах. Содержание системы деонтологических норм в демократическом обществе - закрепление требований информационного порядка и обеспечение их реализации в практике журналистики. Общеобязательные нормы фиксируются во внутригосударственном законодательстве и решениях институтов ООН, ЮНЕСКО, Совета Европы и других международных организаций и т.д. Принято положение, согласно которому российское законодательство не должно противоречить международному. Внутрикорпоративные нормы саморегулирования в журналистике фиксируются в документах разного масштаба и характера - международных принципах журналистской этики, хартиях, кодексах, уставах журналистских организаций, редакционных правилах поведения и т.д.

Государственная политика осуществляется прежде всего через законодательство, разрабатываемые на его базе подзаконные акты. Государственную политику в области СМИ вырабатывает и реализует целая система учреждений. В сфере законодательства это парламентские и президентские структуры, в сфере управления - Министерство культуры и массовых коммуникаций и др. Существуют и региональные нормативные акты.

В российском законодательстве находит выражение государственная политика в сфере СМИ как совокупность руководящих начал журналистской деятельности. При этом государственная политика, хотя ее положения разрабатываются и реализуются в законодательстве представителями находящегося у власти большинства, в принципе должна быть общенациональной политикой, учитывающей объективные нужды в информационном обеспечении демократии. По характеристике Закона «Об информации, информатизации и защите информации» государственная политика в сфере информации определяется как «создание условий для решения стратегических и оперативных задач социального и экономического развития Российской Федерации» (ст. 3).

Основа государственной политики - законодательство и другие нормативные акты. Законодательные инициативы и предложения первоначально концентрируются в Комитете по информационной политике Государственной Думы Федерального Собрания, который проводит публичные слушания с участием журналистской общественности, и затем выносятся на обсуждение Государственной Думы, а по принятии ею - Совета Федерации, и наконец представляются на подпись Президенту.

Основы государственной политики сформулированы в принятой на всенародном референдуме Конституции РФ. В Конституции закреплен принцип идеологического многообразия, причем ни одна идеология не может считаться государственной. В соответствии с Конституцией, «каждому гарантируется свобода мысли и слова» и «каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом». При этом «гарантируется свобода массовой информации. Цензура запрещается».

Конституционные нормы конкретизируются и развиваются в специальном законодательстве, которое содержит общеобязательные правила, дозволения, запреты, обязывания, меры поощрения и наказания. Деятельность СМИ регулируется законами «О средствах массовой информации», «О праве на информацию», «Об авторском праве и смежных правах», «Об участии в международном информационном обмене», «О рекламе», «Об информации, информатизации и защите информации», «О телевидении и радиовещании», «Об издательской деятельности» (готовятся) и др. Журналистики касаются нормы, зафиксированные в Уголовном кодексе, Гражданском кодексе и ряде других законоположений, часть статей которых затрагивает отдельные стороны функционирования СМИ.

Законодательство (в том числе в сфере СМИ) можно рассматривать с двух сторон. Во-первых, со стороны полноты охвата регулируемого «поля» отношений. Для журналистики это система отношений государства и СМИ (порядок создания и правила регистрации, дозволяемая и запрещаемая деятельность, лицензирование и контроль); учредителя/ владельца и журналистов; журналистов и объектов их произведений; СМИ и социальных институтов; СМИ и граждан; СМИ и аудитории; СМИ и других СМИ; СМИ и технических служб и т.д., т.е. всех отношений в сфере функционирования СМИ. Во-вторых, со стороны точности и справедливости законоположений, поскольку правоотношения между различными социальными субъектами, задействованными в сфере СМИ, должны регулироваться так, чтобы торжествовал правопорядок (слово «право» стоит в ряду таких, как «правда», «правильно», «праведность», «справедливость»), отвечающий нуждам государства, общества, граждан, позициям всех участников массово-информационного процесса - и «хозяев», и «работников», и тех, кто «пишет», и тех, о ком «пишут», и «критикующих», и «критикуемых», и нуждам аудитории и т.д.

Трудностей в обоих случаях много, притом и с познавательной (гносеологической), и с социальной (зависящей от позиций) точек зрения. Поэтому законотворческий процесс не прерывается: обсуждаются и принимаются новые законы, вносятся изменения в уже действующие.

Первая сфера регулирования - отношения «государство - СМИ». Реализуя требования Конституции, Закон «О средствах массовой информации» гарантирует свободу учреждения (лицензирования), владения, пользования и распоряжения средствами массовой информации, причем учредителями и соучредителями (владельцами) могут быть все социальные субъекты - отдельные граждане и их объединения, учреждения, организации, государственные органы (хотя их право на издание своих СМИ постоянно подвергается сомнению - см. выше). При учреждении, например, газеты требуется указать сведения об учредителях (и, если имеются, соучредителях), название, язык, адрес редакции, форму и территорию предполагаемого распространения, примерную тематику и специализацию, периодичность и объем СМИ, источники финансирования, сведения о других СМИ, где учредитель выполняет функцию собственника, издателя, главного редактора, распространителя. Примерно те же требования предъявляются и к заявителю на получение лицензии на вещание (ТВ, РВ).

В развитие этих положений представляется необходимой характеристика деятельности СМИ с точки зрения требований информационного порядка и соответственно определения специфики различных социальных типов журналистики.

Это касается также и мер государственной поддержки СМИ в экономической сфере (облегчение налогового, таможенного, валютного и иных финансовых требований, по отношению ко всем СМИ и/или специальные меры по поддержке отдельных секторов прессы, находящихся в особо трудных условиях, но необходимых для общества). По этому поводу принимаются законодательные и иные нормативные акты как постоянного действия, так и рассчитанные на определенный срок.

Вторая сфера отношений - внутрижурналистские. Эти отношения (учредитель, т.е. владеющий СМИ издатель или вещатель, - главный редактор - журналисты) в силу объективных сложностей трудны для законодательного регулирования. Учредитель как собственник СМИ, создавая его, справедливо рассчитывает на то, что работники СМИ будут руководствоваться его интересами и целями. Однако и «нанятые» сотрудники (возможно, первоначально согласные с провозглашенной учредителем линией СМИ) на каком-то этапе в результате своего анализа и осмысления явлений жизни, а также своеобразия творческого облика могут в большей или меньшей степени разойтись в своих суждениях с позицией учредителя. Если это рассматривать как неподчинение руководителю, то выход очевиден - либо возвращение к принятой в СМИ позиции, либо расставание со СМИ.

Однако такое «жесткое» управление не может быть свойственно журналистике демократического общества. Поэтому исходящим из «частных» интересов учредителю/владельцу СМИ и его сотрудникам следует считаться с другими «частными» позициями и «общими» нуждами общества, если они настроены решать задачи информационного обеспечения демократии и соответственно информированности аудитории.

Поэтому оказывается весьма плодотворным не только диалог между СМИ, но и внутриредакционный плюралистически-демократический диалог (между учредителем/владельцем - редактором - сотрудниками) в результате которого происходят «подвижки» в позициях сторон. Ведущей, разумеется, остается роль учредителя/владельца, который имеет право на «последнее слово», но на базе демократической процедуры, В такой ситуации возможны и порой неизбежны и уходы сотрудников. Но в большинстве случаев диалог способен привести к восстановлению единства, хотя уже на ином витке жизнедеятельности этого СМИ. Составляющие группу «учредитель/владелец - главный редактор - журналисты» как бы являются внутрижурналистским «триумвиратом», определяющим скрытую от аудитории жизнь СМИ. Противоречия, разногласия, конфликты внутри триумвирата (в отличие от известных по, истории триумвиратов) могут разрешаться не просто «мирно», но и плодотворно для выработки все более точных позиций по информационному обеспечению демократии.

Действующий Закон о СМИ фиксирует внутрижурналистские правоотношения недостаточно четко. По закону деятельность редакции регулируется Уставом редакции, в котором должны быть определены права и обязанности учредителя, редактора, сотрудников, полномочия коллектива журналистов, порядок назначения или избрания главного редактора и других органов управления редакцией. Устав же принимается на общем собрании коллектива большинством голосов и утверждается учредителем (ст. 20). При этом учредитель не вправе вмешиваться в деятельность средства массовой информации (ст. 18), а «редакция осуществляет свою деятельность на основе профессиональной самостоятельности» (ст. 19). Учредитель же может только «обязать редакцию поместить бесплатно и в указанный срок сообщение или материал от своего имени (заявление учредителя)», объем которого определяется в Уставе редакции (ст. 18).

Таким образом, Закон о СМИ регулирует отношения между учредителем и редакцией (редактором и сотрудниками) с достаточной очевидностью «в пользу» редакции, что в пору принятия закона (1991) было связано с процессами преобразования в журналистике. Однако принятый позже Гражданский кодекс наделил правами «первого лица» (как в других сферах деятельности) владельца, т.е. учредителя (издателя, вещателя). В ряде СМИ возникли конфликты, в результате которых «победу» одержали владельцы.

Противоречия между Гражданским кодексом и Законом о СМИ можно снять поправками в обоих законодательных актах, и эти поправки необходимо сформулировать так, чтобы торжествовал демократизм внутрижурналистских отношений (в статьях о статусе учредителя [издателя, вещателя], о статусе главного редактора, о статусе редакции и об уставе редакции).

Третья сфера отношений, регулируемых законодательно, это отношения между СМИ и источниками информации (социальными институтами и гражданами). Чтобы выполнять свои функции, журналисты должны обладать широкими правами на получение информации. Законодательство регулирует эти отношения, опираясь на концепцию гласности.

Гласность - это достигнутая и затем необходимая для нормального функционирования демократической журналистики мера публичности, открытости (часто используется термин «транспарентность» - от англ. transparency, означающего «прозрачность») функционирования различных социальных структур.

Законодательство своими дозволениями, обязываниями и запретами регулирует правоотношения по поводу доступа журналистов к информации. Закон о СМИ обязывает: «Государственные органы и организации, общественные объединения и должностные лица предоставляют сведения о своей деятельности средствам массовой информации по запросам редакций, а также путем проведения пресс-конференций, рассылки справочных и иных материалов и в иных формах» (ст. 38). Конституция, Закон о СМИ, законодательство о праве на информацию, о защите информации, о государственной тайне, о порядке освещения деятельности государственных органов и другие нормативные акты определяют права журналистов на получение информации, порядок действия сторон, санкции за неправомерное поведение.

Законодательство предусматривает охрану государственной тайны (имеется соответствующий закон), служебных, коммерческих, банковских тайн, тайны следствия, усыновления, вкладов в банки, врачебной и ряда других. По закону защищается достоинство личности, ее честь и доброе имя, неприкосновенность частной жизни, личной и семейной тайны, тайны переписки, телефонных переговоров, телеграфных и иных сообщений. Распространение информации о частной жизни допустимо только с согласия соответствующего лица или лиц. Однако правила «закрытия» информации (особенно государственных учреждений, производственных и других организаций) требуют более точных характеристик, чтобы журналистов безосновательно не «отсекали» от запрашиваемых сведений по произвольным решениям.

Закон обязывает удовлетворять запросы (за исключением случаев, когда происходит вторжение в специально охраняемые законом тайны). В случае отказа или отсрочки соответствующие инстанции должны в трехдневный срок уведомить о причинах (а в случае отсрочки - и о времени, когда информация будет предоставлена).

Журналисты очень часто сталкиваются с нежеланием официальных структур, их должностных лиц и пресс-служб, защищающих «интересы» ведомств, предоставлять информацию или стремлением ограничиться предоставлением частичной, устраивающей ведомство. Нередко возникают ссылки на технические трудности и занятость сотрудников, требование платы за услуги и т.д. Особый случай составляют указания на служебный характер или даже секретность запрашиваемой информации.

Информация, не прошедшая процедуры «закрытия», должна быть предоставлена без выдвижения каких-либо условий. Иначе законодательством установлены санкции за неправомерный отказ (штраф). Однако правом обращаться в суд, чтобы добиться получения информации и/или наказания виновного, журналисты обычно не пользуются: ведь информация, получение которой оттянуто на недели и месяцы, теряет свою значимость для СМИ.

Важно также и то обстоятельство, что многие организации стремятся максимально расширить круг сведений, относимых к секретным. Нормальной является тенденция ко все большей «прозрачности» деятельности организаций и ведомств, их высших служащих при тщательном соблюдении и даже расширении прав рядовых людей на охрану их частной жизни.

Четвертая область регулирования - права журналистов на распространение информации, которые гарантированы международными и внутренними юридическими документами. Однако использование этих прав накладывает, как утверждает, например, «Международный пакт о гражданских и политических правах», «особые обязанности и особую ответственность» в связи с необходимостью «уважения прав и репутации других лиц» и «охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья и нравственности населения».

В связи с этим в российском законодательстве фиксируются права и обязанности журналиста, а также констатируется недопустимость воспрепятствования их деятельности, не нарушающей законодательных норм (об этом подробнее в гл. X).

Законодательство о СМИ содержит требование недопустимости злоупотребления свободой массовой информации. В соответствии с ней не допускается использование СМИ для призывов к захвату власти и насильственному изменению строя, нарушению целостности государства; для разжигания национальной, социальной, религиозной розни и нетерпимости; для пропаганды войны, фашизма и других форм экстремизма; для распространения порнографии, культа насилия и жестокости. Ограничивается распространение эротических изданий и программ; сообщения о способах изготовления и использования наркотиков, пропаганда каких-либо преимуществ их употребления.

Закон о рекламе требует от рекламных материалов не побуждать к насилию, агрессии, возбуждению национальных страстей и т.д., запрещает недобросовестную, недостоверную, неэтичную, ложную, скрытую рекламу, ограничивает объем рекламы на страницах прессы и в эфире. Закон о защите прав потребителей определяет необходимые нормы информирования потребителей о товарах и услугах.

Государственные СМИ по избирательному законодательству и законодательству об освещении деятельности государственных органов должны соблюдать ряд требований. Регламентируется характер бесплатного предоставления места в печатных и времени в электронных СМИ для выступлений зарегистрированных кандидатов, исходя из принципа равенства. При этом негосударственные СМИ решения принимают сами, а государственные СМИ могут еще и продавать место или время (что часто подвергается критике). Государственные СМИ обязаны публиковать обращения и заявления Президента, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства, сообщать о решениях Конституционного суда, Федерального Собрания, Председателя Правительства и других общезначимых фактах деятельности органов государственной власти.

Материалы депутатов Совета Федерации и Государственной Думы печатаются государственными СМИ в приоритетном порядке, а депутаты, избранные по территориальным округам, имеют право регулярной публикации в соответствующих региональных СМИ. При организации между депутатами дебатов СМИ обязаны заботиться о равных условиях для всех участников.

Пятая область регулирования - отношения между СМИ и аудиторией (МА и СИ). По Закону о СМИ «граждане имеют право на оперативное получение... достоверных сведений о деятельности государственных органов, организаций, общественных объединений, их должностных лиц» (ст. 38). Однако это слишком общая декларация, требующая проработки с точки зрения требований информированности. Ограниченность обязательств перед аудиторией еще более проявляется в законной возможности не обращать внимания на почту, отказываться от публикации поступивших в редакцию обращений, не отвечать на письма. И СМИ, не заботящиеся о прочной связи с аудиторией, заявляют: «Редакция в переписку вступает. Рукописи не рецензируются и не возвращаются». Сомнительность этой нормы для демократической журналистики побудила некоторые СМИ вводить специальные разделы типа «Переписка с читателями». А Интернет широко открыт для интерактивного общения.

Когда же СМИ выступают в адрес тех или иных социальных институтов, то, по Закону о СМИ, те имеют право на ответ, но не обязаны реагировать на критику.

Со своей стороны журналисты несут ответственность за клевету и оскорбление (по Уголовному кодексу), к СМИ могут быть предъявлены претензии по компенсации морального вреда, нанесенного публикацией. Обиженные имеют право обратиться в суд в защиту своей чести, достоинства, деловой репутации (по Гражданскому кодексу). Суд может вынести решение об уголовном наказании, о штрафе, о денежной компенсации ущерба, а также о публикации опровержения в связи с решением суда.

В целом же по поводу отношений «СМИ - аудитория» требуется уточнение и развертывание законодательных норм. Да и вообще законодательство как реализация требований государства к СМИ - это «рамочные требования», обязательные для исполнения каждым СМИ при разработке и реализации информационной политики, которые претерпевают изменения в связи с уточнением и развертыванием представлений об информационном порядке, о нормах массово-информационной деятельности в конкретных социальных условиях.

Шестое составляющее государственной политики в области СМИ является определение объема и характера непосредственного участия государственных органов в массово-информационной деятельности. Государственные органы являются учредителем Информационного телеграфного агентства России - правопреемника Телеграфного агентства Советского Союза (ИТАР-ТАСС), Российского информационного агентства (РИА-Новости), различных информационных служб палат Федерального Собрания, Администрации Президента, Правительства, министерств и ведомств, местных органов государственной власти и т.д. Государственные институты являются учредителями ряда СМИ («Российская газета», «Парламентская газета»), Всероссийской государственной телерадиокомпании (холдинг ВГТРК, который включает целый ряд теле- и радиоканалов, передающих станций, множество других инфраструктур СМИ), а также соучредителями ряда федеральных и региональных СМИ. В государственной собственности находятся наземные и космические каналы связи, много полиграфических предприятий и других составляющих информационной инфраструктуры. Государство является «распорядителем эфира», выдавая лицензии на теле- и радиовещание.

Седьмая область государственной политики - контроль за деятельностью СМИ, осуществляемый в целях соблюдения законодательных норм. Характер и порядок контроля определяют специальные положения законодательства.

Исторически за органами контроля в сфере журналистики и книгоиздания закрепилось название цензура, идущее от возникшей еще в Древнем Риме должности цензора (лат. censeo - «делаю опись»), занимавшегося сначала переписью граждан и определением их податного со-

стояния, контролем государственных финансов, а затем и наблюдением за нравами. В средние века церковные власти ввели цензуру над богословскими и церковно-служебными рукописными книгами. С возникновением книгопечатания книги духовного содержания издавались только с разрешения иерархов церкви. Выпускались индексы запрещенных книг. В XVI веке повсеместно стала возникать цензура государственных органов.

Цензура как форма контроля властей за содержанием выпускаемых в свет произведений с точки зрения их соответствия требованиям законодательства бывает предварительной и последующей. Предварительная цензура осуществляется до выхода в свет. Цензоры, руководствуясь уставами, положениями, списками запрещенных тем и т.п., имели право запретить вообще публикацию произведения или потребовать сделать в нем купюры или исправления. Без разрешения цензуры ни одно произведение опубликовано быть не могло. Последующая (карательная) цензура осуществляется за опубликованными произведениями. В соответствии с предоставленными полномочиями цензура могла делать замечания, выносить предупреждения, требовать изъятия тиража, даже запрещать газеты и журналы.

В России по действующему законодательству предварительная цензура не допускается. Только в исключительных случаях в соответствии с Законом о чрезвычайном положении может вводиться предварительная цензура, применяться арест печатной продукции, изыматься множительная и звукоусилительная техника. В некоторых странах (например, в Испании), а в России - в некоторых ведомствах существуют подразделения (например, в Министерстве обороны), которые можно назвать консультативной цензурой - обращающиеся туда журналисты могут получить рекомендации по доработке или исправлению представленных на просмотр текстов, если в них обнаружатся сведения, которые не подлежат разглашению. Эти рекомендации не обязательны для исполнения, но заставляют журналиста подумать над ними и сознательно принимать то или иное решение.

Следует иметь в виду, что деятельность редактора или иных лиц, уполномоченных руководством СМИ, цензурой не является. Попытки лиц и организаций, не уполномоченных на то государством, повлиять на принятие решений журналистами о публикации затрагивающих интересы этих лиц и организаций произведений квалифицируются как косвенная цензура. Работники СМИ вправе не прислушиваться к таким «советам», но, к сожалению, часто поддаются давлению из-за разного рода опасений.

Последующий контроль (относительно него в законодательстве слово «цензура» не употребляется) осуществляют по закону многие государственные институты - Министерство культуры и массовых коммуникаций, Антимонопольный комитет, правоохранительные органы. Создана также Федеральная служба по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия - уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в сфере СМИ и массовых коммуникаций, информационных технологий, связи и охраны культурного наследства, авторского права и смежных прав, а также организации деятельности радиочастотной службы. Нарушение требований закона приводит к тому, что СМИ получают письменное предупреждение, а неоднократные в течение года нарушения (и соответственно предупреждения) могут быть основанием для обращения в суд с требованием приостановления или прекращения деятельности печатных СМИ, отзыва лицензии на теле- и радиовещание. Предусмотрена возможность обращения в прокуратуру и суд граждан и организаций с исками в защиту чести, достоинства, деловой репутации, а также по поводу публикаций, которые могут быть квалифицированы как оскорбительные и клеветнические.

По мере демократического развития общества все большее значение будет приобретать внутрижурналистская корпоративная саморегуляция. Журналистское самосознание, основанное на представлениях о сущности информационного порядка в демократическом обществе, - это фундамент ответственного поведения, своего рода «самоцензуры». При этом не следует смешивать самоцензуру как реализацию общественно необходимых требований информационного порядка с самоцензурой как уступкой явному или скрытому давлению, направленному на то, чтобы журналист нарушал требования информационного порядка. А такое давление даже возрастает со стороны неадекватно действующих сил по мере осознания реально увеличивающихся возможностей журналистики как «четвертой власти».