Специфические требования к государственному аппарату и его работникам

В последние десятилетия особую актуальность приобрел вопрос об оптимизации управленческого труда представителей государственной и муниципальной власти. Эффективно функционирующая система публичной власти призвана содействовать развитию бизнес-процес­сов и обеспечивать рост благосостояния общества в целом.

Оставляя за рамками обсуждения конкретные различия в характе­ре и содержании труда между государственными и муниципальными служащими, подчеркнем одну их общую черту — ориентацию на за­щиту общественных интересов и строгую приверженность существую­щей в обществе законодательной базе. В целом же на территориальном уровне управленческая деятельность недостаточно развита и требует от субъектов наличия специальных навыков и ценностных установок, составляющих в отдельных странах предмет самостоятельного право­вого регулирования.

Специфику содержания труда представителей органов власти составляют подотчетность и обязательная открытость для общества, его базовых институтов: населения, общественных орга­низаций, СМИ и пр. Качество выполняемых государственными и му­ниципальными служащими функций и предоставляемых услуг являет­ся основой оценки деятельности органов власти со стороны гражданского населения.

При этом между руководителями государственных и муниципаль­ных органов власти имеется ряд принципиальных различий, которые необходимо учитывать при квалификационной оценке их деятельнос­ти. Главное из них заключается в разнонаправленности деятельности.

Если в сферу ответственности государственного служащего входят территориальные образования, их целостность, то в сферу ответствен­ности муниципального служащего входит гражданин, член локально­го территориального сообщества. И поэтому деятельность муниципаль­ного служащего должна предусматривать непосредственный контакт с населением, что следует отразить в регламентах работы местных ис­полнительных и законодательных органов власти. Тесные контакты муниципальных служащих с населением, необходимые в рамках дан­ной деятельности, подразумевают определенные требования к служеб­ному поведению ответственного лица. Так, в некоторых зарубежных странах есть муниципальные образования, где служащим запрещено при передвижении в границах подведомственных территорий с про­изводственными целями пользоваться служебным транспортом. ДруГИМ отличием можно считать более выраженную зависимость возна­граждения муниципального служащего от результатов его труда, оцен­ки его работы представителями гражданских сообществ. Тем не ме­нее, популярность муниципальной службы объясняется тем, что она является обязательным этапом в политической карьере государствен­ного служащего, без прохождения которого трудно стать крупным го­сударственным деятелем.

Американские политологи М. Роскин, Р. Корд и У. Джонс выделяли шесть основных функций государственного администрирования (управ­ления): исполнение решений, обслуживание (ярмарки, транспорт), регулирование (количество бюджетных мест в вузах), лицен­зирование (право торговли вино-водочными изделиями), сбор информации (отчётность различных органов власти о деятельности, показателях территории) и коммунальное хозяйство¹. Особенностью каждой из названных функций является их общественная актуализа­ция, закрепляющая конкретную управленческую компетенцию непо­средственно за органом власти. Особое место принадлежит функции коммунального хозяйства, которая по отраслевому принципу логи­чески выпадает из приведенного перечня. Кроме того, она, как правило, находится в компетенции муниципальных органов власти, но реали­зуется подчас частными предприятиями.

Исключительность функций государственного и муниципального управления является основой для создания особого подхода к содер­жанию и оценке труда государственных и муниципальных служащих. Отсутствие четкого определения государственной и муниципальной услуги, оказываемой соответствующими категориями чиновников, способствует снижению эффективности государственного менедж­мента и влечет неоправданное разрастание административного аппа­рата. Осознание этой опасности заставило российские власти присту­пить к форсированию административной реформы, одной из целей которой было снижение (с 5 до 3,5 тыс.) числа закрепленных за орга­нами публичной власти административных функций. Объявленная Президентом РФ административная реформа предусматривала воз­можность повышения степени эффективности работы государственных чиновников, повышение их ответственности за принятие решений и сни­жение уровня коррупции в стране. Министр юстиции РФ, в недавнем прошлом Генеральный прокурор РФ В. Устинов привел любопытные факты, свидетельствующие о крайне низком уровне эффективности ра­боты государственных органов власти в России. Так, содержание Фе­деральной антимонопольной службы обошлось государственной казне в 4,8 млн руб., а общая сумма наложенных этой службой штрафов — 135 тыс. руб. Бюджетное финансирование управления Роспотребнад-зора составило почти 7 млн руб., тогда как штрафов взыскано было только 606,5 тыс. руб.¹ Эта тенденция проявляется и в других подраз­делениях федеральной и региональной власти. И поэтому очевидна низкая экономическая отдача от деятельности государственных слу­жащих, влекущей значительные расходы для бюджета.

В России проблема квалификационной оценки деятельности госу­дарственных и муниципальных служащих стоит очень остро. По дан­ным международных экспертов, качество государственного управления остается достаточно низким, что сводит на нет все положительные тен­денции в динамике макроэкономических показателей и сдерживает про­цессы модернизации в России. Одним из возможных направлений по­вышения эффективности государственной и муниципальной службы в стране может стать разработка методики оценки работы чиновника, по результатам которой целесообразно осуществлять отбор наиболее до­стойных представителей на ключевые должности в системе управления государством. Таким образом, совершенствование качества квалифика­ционной оценки государственных и муниципальных служащих, несом­ненно, представляет сегодня и теоретический, и практический интерес. Уровень подготовки государственных служащих, их квалификация на­прямую связаны с эффективностью государственного управления, спо­собностью государства решать стоящие перед ним задачи.

В России в соответствии с федеральным законом № 79-ФЗ «О го­сударственной гражданской службе в РФ» все должности этой груп­пы делятся на следующие категории: руководители, помощники, спе­циалисты и обеспечивающие специалисты. Для всех этих категорий законом предусмотрено два вектора оценки: отнесение к должностной группе (ведущий, главный, старший и младший) и присвоение классно­го чина, предусматривающего проведение квалификационного экзаме­на. Отнесение к должностной группе регулируется специально прини­маемыми реестрами, в которых определяется ранг каждой гражданской должности. Присвоение классного чина, определяемого в соответствии с законом специальным положением, не основывается на четких крите­риях и осуществляется, как показывает современная практика, доста­точно условно, субъективно. Кроме того, одним из инструментов каче­ственного отбора гражданских служащих является конкурс на замещение вакантных должностей, условия которого слабо структурированы и не­достаточно прозрачны.

Главным критерием деятельности государственного служащего яв­ляется его способность эффективно выполнять закрепленную за ним функцию или обеспечивать высокое качество предоставляемых им го­сударственных услуг. Государственная услуга — это услуга, оказывае­мая органами государственной власти, государственными учреждени­ями либо по их заказу иными юридическими и физическими лицами безвозмездно или по устанавливаемым органами государственной власти ценам (тарифам). Наделение государства статусом поставщи­ка услуг вызвано необходимостью обеспечения доступа к определен­ным благам всем категориям населения и гарантии чистоты сделок. Государственная функция подразумевает нормативное описание дей­ствия учреждения, государственного лица, непосредственно оказыва­ющего соответствующую услугу содействующего ее организации. Порядок оказания государственных услуг детально регулируется административными регламентами, утверждаемыми главой министерства, ведомства (например, административный регламент Министерства иностранных дел РФ по исполнению государственной функции по вопросам гражданства).

Для оценки исполнения госслужащими соответствующей функции или качества предоставленной услуги необходима методика квалифи­кационной аттестации с учетом требований федерального законода­тельства. Учитываются два фактора: режим управленческой деятель­ности гражданского служащего и его место в иерархической структуре аппарата управления.

Режим управленческого труда — это характер полномочий, передан­ных управляющему в соответствии с его местом в вертикали и типом деятельности, которую он осуществляет. Различия в режиме управлен­ческого труда государственного служащего крайне важны для оценки квалификации кадров и характеристики содержания осуществляемой ими деятельности. Недоучет в практике квалификационной оценки госслужащих особенностей трудового режима вряд ли способствует объективному и всестороннему рассмотрению вклада сотрудника в до­стижение общественных целей. К основным режимам управленческо­го труда в сфере государственной гражданской службы следует отнес­ти: аналитический, разрешительный, согласительный, регулятивный, заявительный, предписательный и представительский.

Аналитический режим является составной частью любой управлен­ческой деятельности, направленной на сбор и обобщение информации о характере происходящих в управляемой системе процессов. Главная цель такой работы заключается в аккумуляции необходимых сведе­ний, обобщении опыта в работе производственных систем и их под­разделений с целью корректировки поставленных задач, изменения заявленных приоритетов и выработки оптимальных направлений те­кущей деятельности. Обеспечение этого режима позволяет усовершен­ствовать механизм реализации функций производственной системы за счет отслеживания тенденций, сопровождающих их выполнение

в реальных условиях. Госслужащие, осуществляющие свою деятель­ность в аналитическом режиме, как правило, редко контактируют с на­селением и отчитываются по результатам своей деятельности перед вышестоящими управленческими уровнями.

Разрешительный режим проявляется в праве управленца прини­мать решения по исполнению действий заявителя, предполагающие санкцию со стороны вышестоящего органа власти. Он подразумевает право для отдельных подразделений органов власти определять целе­сообразность внедрения и регистрации санкционированных видов де­ятельности, призванных удовлетворять потребности населения в про­дуктах или услугах. Основой таких разрешений, как правило, должны быть технические регламенты и стандарты, которым должна соответ­ствовать документация, предъявленная заявителем. Изменения в доле разрешительного режима свидетельствуют о степени вмешательства государства в экономическую жизнь и становятся наиболее дискути­руемым в обществе предметом общественного внимания.

Согласительный режим заключается в соблюдении процедуры при­нятия решения по действиям заявителя, предполагающей ознакомле­ние и визирование соответствующих документов подразделением, на­прямую не связанным со сферой действия заявителя. Он призван координировать деятельность различных подразделений производ­ственной системы в целях повышения эффективности их работы и рационализации труда в организации. Согласительный режим про­является в разработке особых процедур согласования решений, при­нимаемых отдельными подразделениями как самостоятельно, так и с учетом мнения третьих лиц, не входящих в данную производ­ственную систему. Режим согласования позволяет консолидировать усилия различных подразделений при решении сложных проблем или задач. Предметом согласования является выдача или перерас­пределение финансовых средств, предоставление кредитов и приоб­ретение займов, решение кадровых вопросов и пр.

Регулятивный режим обеспечивает активное участие отдельных хо­зяйственных подразделений в управлении производственным процес­сом в части распределения стимулов и ограничений в соответствии с требованиями технологического режима и характером проблемных ситуаций. Он позволяет управленцу на основании определенных норм и правил координировать выполнение санкционированных действий третьими лицами. Регулирование является именно режимом, а не фун­кцией в силу того, что, во-первых, эта деятельность должна присут­ствовать на всех стадиях управленческого цикла; во-вторых, его вряд ли следует рассматривать в качестве особого вида деятельности: оно является элементом любого управленческого труда, в котором на­блюдается сильная взаимосвязь технологических звеньев. Объектом регулирования в производственной системе являются разнообраз­ные производственные операции, управленческие решения, поведе­ние отдельных должностных лиц, задействованных в процессе.

Заявительный режим заключается в передаче управленцу функций промежуточной инстанции для оформления и предварительной регис­трации заявок на исполнение услуг, находящихся в полномочиях вы­шестоящей инстанции. Он предполагает выделение в составе аппара­та управления специальной категории управленцев, ответственных за принятие обращений граждан и оформление заявительных документов на возможное вмешательство органов власти в ситуацию, предшеству­ющую подаче заявлений, в соответствии с требованиями законодатель­ства и регламента работы данного органа власти. Характер заявитель­ной деятельности определяется порядком подготовки и рассмотрения входящих документов на предоставление услуг соответствующего органа власти. Заявительный режим обязателен в системе админист­ративного управления и служит средством унификации при обмене информации между властью и обществом, способствуя повышению правовой культуры в работе органов власти и оперативности в реше­нии возникающих вопросов. Особую роль он играет в органах госу­дарственной регистрации, деятельности мировых судей, адвокатур, оказывающих помощь в преодолении неправовых прецедентов.

Предписательный режим включает в себя работу управленца по подготовке и последующему контролю производимых распоряжений, касающихся сферы компетенции данного уровня управления. Он предусматривает разработку норм, входящих в сферу ответственно­сти исполнительных органов власти. Вовлеченные в соответствующую деятельность гражданские служащие принимают участие в разработке нормативных актов, подготовке распоряжений и указов высших долж­ностных лиц исполнительной власти, организации контроля над ис­полнением этих предписаний. Служащие, наделенные полномочиями, определенными рамками предписательного режима, имеют высокий статус в аппарате управления, хотя и не участвуют непосредственно в его текущей деятельности.

Представительский режим означает необходимость распределения власти по вертикали путем разграничения полномочий между различ­ными территориальными уровнями. Созданное представительство игра­ет роль филиала данной управленческой структуры на территории, вы­полняющего четко регламентированные функции. Представительский режим позволяет решать задачи на территориальных микроуровнях, что требует строгого соблюдения правил и норм, принятых на высших уров­нях управленческой иерархии. Представительский режим характерен, к примеру, для общественных приемных, исполняющих указания по при­ему писем и обращений граждан по широкому кругу вопросов. Деятель­ность представительских органов не является, как правило, узкоспеци­ализированной и связана главным образом с выполнением значительного объема полномочий. При этом функция реагирования на принятую ин­формацию передается специализированным образованиям.

Таким образом, режим управления — это характеристика управ­ленческого труда, определяющая способ организационного поведе­ния управляющего в соответствии с его полномочиями и местом в механизме принятия решений. Он задает характер полномочий управляющего: их объем и способ реализации.

Режим может быть отображен в виде перечня функций и институ­тов (табл. 1).