Внедрение системы внутригородского деления города Челябинска

В июне 2014 года Челябинск получил статус городского округа с внутригородским делением и стал первым мегаполисом с двухуровневой моделью самоуправления. Это новшество муниципальной реформы, анонсированной президентом Владимиром Путиным в конце 2013 года. Город разделили на семь районов, ставших самостоятельными муниципалитетами со своими бюджетами. В каждом из районов были сформированы собственные советы депутатов из 20-25 человек. Теперь они могут делегировать по семь депутатов в гордуму. Численность последней увеличилась с 36 до 49 человек.[27]

Решение о преобразовании Челябинска в городской округ с внутригородскими районами было принято Законодательным собранием в течение трех месяцев после одобрения норм на федеральном уровне, к выборам, которые прошли в сентябре 2014 года.[28] Полномочиями органы местного самоуправления внутригородских районов были наделены лишь спустя несколько месяцев после их создания – в декабре 2014 года. Следующими двумя крупными городами стали Самара и Махачкала.

4 июня 2014 г. состоялись публичные слушания, на которых жители города Челябинска поддержали реформу местного самоуправления. И уже 14 июня 2014 г. вступил в силу Закон Челябинской области от 10 июня 2014 г. N 703-ЗО "Об осуществлении местного самоуправления в Челябинском городском округе", который преобразовал Челябинский городской округ в городской округ с внутригородским делением.

По мнению Юрия Гурмана, деление Челябинска на внутригородские муниципальные образования в рамках реформы МСУ без проведения референдума является незаконным. Так как согласно данным Гурмана, преобразование Челябинского городского округа потребует изменения его статуса. Эта процедура проводится с учетом мнения населения, а если потребуется менять границы внутригородских районов, то также необходимо провести голосование, в котором должно принять участие больше половины жителей муниципалитета.

Законодательное Собрание Челябинской области оказалась в сложной позиции. С одной стороны, город Челябинск являлся первым городским округом, к которому была применена двухуровневая модель организации местного самоуправления, с другой - федеральное законодательство на момент начала реформы оставило многие важные вопросы за рамками правового регулирования.

Практика функционирования Челябинского городского округа показала, что челябинские законодатели возможностью расширения перечня вопросов местного значения внутригородского района, посредством закрепления также иных вопросов местного значения, установленных для городских округов, не воспользовались (челябинские законодатели в региональном законе.

Несмотря на это, уже можно констатировать первое логическое завершение реформы. На сегодняшний день на территории города Челябинска были образованы семь муниципальных образований - внутригородских районов. Также состоялись выборы в представительные органы местного самоуправления каждого внутригородского района. Для анализа процесса реформирования предлагается остановиться на анализе принципиально важных муниципально-правовых аспектах реформы.[29]

По мнению Ильи Исайчука, эффективность такой модели будет зависеть от правильного разграничения полномочий между городом и внутригородскими районами. С одной стороны, закон определил для внутригородских районов «несгораемые» 13 полномочий, с другой – дал возможность региону передать дополнительные полномочия от городского округа к внутригородским районам. Такая передача осуществляются Законом Челябинской области, который разграничивает полномочия города и внутригородских районов и, позволяет, не нарушая единства городского хозяйства, избежать дублирования полномочий по решению вопросов местного значения городского округа с внутригородским делением и внутригородских районов, а также возможных правовых споров между органами местного самоуправления указанных муниципальных образований относительно пределов их компетенции.[30]

По мнению главы города Самары, председателя Ассоциации городов Поволжья Д. Азарова, «в случае введения двухуровневой системы организации местного самоуправления в крупных городах возрастут риски нарушения целостной системы управления городским хозяйством, что допустить нельзя».[31] Более категоричным было заявление Комитета гражданских инициатив Нижнего Новгорода по итогам общегражданского форума «За прямые выборы мэров». Предлагаемые изменения в законодательстве о местном самоуправлении основаны на дублировании компетенций между городскими властями и обретающими самостоятельность внутригородскими районами. Это неизбежно приведет к конфликтам, борьбе за раздел Реформирование местного самоуправления в Челябинском городском округе 33 и передел муниципального имущества, дезорганизации управления, снижению качества оказываемых жителям муниципальных услуг и росту недовольства населения.

Дмитрий Азаров, возглавивший Всероссийский совет местного самоуправления (ВСМС) и профильный комитет Совета Федерации рассказал, что субъекты в настоящее время внимательно изучают опыт Челябинска и в ряде регионов этот вопрос активно обсуждается и уже ведется соответствующая правовая работа. В частности, речь идет о наделении статусом городского округа с внутригородским делением Махачкалы и Самары.

Федеральный центр передал регионам право самим выбирать модель местного самоуправления. Вариантов несколько, и челябинский — лишь один из них. Перед принятием решения о дальнейшей судьбе города региональные власти, согласно закону о местном самоуправлении, должны выявить мнение населения.

Деление города на муниципальные округа обсуждалось и в Ульяновске. Соответствующий законопроект депутаты-единороссы из заксобрания области готовили в 2014 году. Предполагалось, что районные законодательные органы в области сформируются из глав и депутатов поселений, избранных поселковыми советами. Прямые выборы мэра в областном центре, возвращенные в устав города в 2013 году, в 2014-м были отменены.

Но в итоге с реформой региональные власти решили подождать. «Вопрос о создании внутригородских районов является одним из самых сложных вопросов муниципальной реформы, — говорится в ответе пресс-службы губернатора Ульяновской области на запрос «Ленты.ру». — По поручению губернатора Сергея Морозова были изучены позитивные и рисковые аспекты проведения такого преобразования, проведены социологические исследования, консультации с экспертами. Итоги работы показали, что пока сложно сделать однозначный вывод о том, что разделение города позволит повысить эффективность решения важных вопросов жизнеобеспечения и однозначно положительно скажется на качестве жизни жителей областного центра». В связи с этим «в ближайшее время не планируется рассмотрение вопроса о разработке законопроекта о преобразовании Ульяновска в городской округ с внутригородским делением, поскольку сейчас в Ульяновске уже начата подготовка к выборам депутатов городской думы, которые состоятся в сентябре».[32]

Однако в будущем областные власти преобразований не исключают. «В дальнейшем профильные специалисты будут внимательно отслеживать корректировки законодательства, анализировать опыт Челябинской области и совместно с общественными структурами делать выводы об эффективности реализации данной модели в Ульяновской области», — отмечает пресс-служба.

Не является сторонником преобразования и глава Ульяновска Марина Беспалова. Он заявила «Ленте.ру», что система меняться в городе не будет. «Челябинская модель больше актуальна для городов-миллионников, — считает она. — В Ульяновске проживают только 640 тысяч человек, в городе четыре района. Поэтому решено было сохранить единый округ».

В письме, присланном от Ульяновска в комитет Госдумы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления, сообщается, что создание двухуровневой системы муниципального управления повлечет ряд негативных последствий. Во-первых, увеличится количество муниципальных служащих аппарата управления, а также число депутатов, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе. «В условиях экономического кризиса такое недопустимо», — говорится в документе. Во-вторых, произойдет дробление «и без того небольшого по объему муниципального имущества между районами, повышение риска разрушения единого городского хозяйства», у городского округа практически не будет «своей» территории, которая вся распределится между внутригородскими районами.

По словам Беспаловой, это лишь одно из экспертных мнений, высказанных при обсуждении реформы. «В результате реформы четыре района стали бы самостоятельными "бизнес-единицами" со своими бюджетами. По сути, внутри одного города образовалось бы несколько маленьких городов, — объясняет суть преобразований председатель экспертного совета Фонда развития гражданского общества (ФоРГО) Леонид Давыдов. — Муниципальные налоги поступали бы не в бюджет города, а в бюджеты районов. А сейчас город имеет единое управление (единый бюджет, единую думу) и делегирует в районы полномочия».

Один из идеологов реформы местного самоуправления призывает избавить муниципалитеты от неэффективных руководителей

В Екатеринбурге обсуждение дальнейшей судьбы мегаполиса сопровождается скандалами. В то время как власти Свердловской области задумываются о применении в городе системы, аналогичной челябинской, мэрия Екатеринбурга, возглавляемая оппозиционером Евгением Ройзманом, выступает против разделения города на районы и отмены прямых выборов. В конце 2014 года мэрия провела публичные слушания с целью выявить мнение граждан — большинство высказалось против реформы. В марте депутаты гордумы Екатеринбурга направились в Челябинск, чтобы изучить опыт реформирования местного самоуправления. Он им не понравился. «Бюджет Калининского района города составляет 40 миллионов рублей. Причем 30 миллионов из них — это содержание управленческого аппарата, и только 10 миллионов — средства, предусмотренные на благоустройство территории. Следовательно, когда нам говорят, что при разделении города районы получат больше денег, это неправда»,— заявлял депутат от «Единой России» Дмитрий Сергин. Помимо этого, парламентарии указывали, что в Челябинске не решен вопрос с разделением имущественного комплекса, а районные депутаты не наделены реальными полномочиями.

Примеру Челябинска может последовать Самара — об этом депутатам областной думы в сентябре 2014 года говорил губернатор области Николай Меркушкин. Тогда парламент области сразу в двух чтениях принял внесенный губернатором законопроект, отменивший прямые выборы мэра.

По словам руководителя Политической экспертной группы Константина Калачева, многие эксперты оценивают челябинский опыт неоднозначно. «Очевидно, что пока намерение приблизить к людям местную власть достигнуто не в полной мере, — говорит он. — Районные думы в большей степени дают иллюзию этого приближения, но расширением депутатского корпуса цели не достичь. Депутатам можно на что-то пожаловаться, но реальной властью они не обладают. Появляются и специфические проблемы: улица начинается в одном районе, а заканчивается в другом. Создается впечатление, что один отвечает за пуговицы, другой — за рукава, а костюмчик в итоге не сидит. Городской округ с внутригородским делением — это отчасти воссоздание советской модели, когда были районные советы и райисполкомы».

«С другой стороны, совсем немного времени прошло, чтобы делать выводы, — считает Калачев. — Надо смотреть, как в Челябинске будет меняться уровень социального самочувствия, как сами люди будут оценивать ситуацию в городе». Профессор кафедры местного самоуправления Высшей школы экономики Юрий Плюснин, напротив, считает, что переход на такую систему необходим. «К районному делению городов ученый Симон Кордонский предлагал вернуться еще в 2006 году, — напоминает он. — Так было в советское время в крупных городах, и надо это восстановить. В районах раньше функционировала исполнительная и партийная власть — райисполкомы и райкомы. Это были относительно независимые "города", над которыми общее управление осуществляли городские власти».

По словам Плюснина, в ходе муниципальной реформы 2003 года районное деление было, по сути, уничтожено, и местная власть лишилась каких-либо бюджетов и полномочий. Самостоятельные некогда районы были переведены в статус территориальных административных округов. «Эту абсурдную ситуацию надо исправлять, — считает эксперт. — В советское время человек был связан с властью через районную власть. А за последние более 10 лет он с властью никак не был связан. Связь разорвалась». По его мнению, решать жилищные, хозяйственные дела всех районов с уровня города-миллионника неправильно.

[1]Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая. От 30.11.1994 N 51-ФЗ: по состоянию на 31 января 2016 // Собрание законодательства РФ.- 1994. - № 32. Ст. 3301.

[2] Ладин И.Н. Понятие муниципального образования и его территориальный статус // Общество и право. 2009. № 1. С. 89

[3] О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» // Рос. газ. 2014. 30 мая Российской Федерации самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ // Рос. газ. 2014. 30 мая.

[4] Об общих принципах организации местного самоуправления: федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131–ФЗ: по сост. на 15 февраля 2016 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2003. – № 40. – Ст. 3822.

[5] Бялкина Т.М. О некоторых аспектах российского городского самоуправления в свете новой муниципальной реформы // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 1. С. 62 - 66

[6] Выдрин И.В. Местное самоуправление в России: от идеи к практике // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 11. С. 75 - 80.

[7] Шугрина Е.С. Доклад о состоянии местного самоуправления в Российской Федерации. М.: Издательство «Проспект М», 2015. С. 240.

[8] Бабичев И.А. Правовой ликбез: особенности нового закона. / И.А. Бабичев // Региональная Россия. – 2014. - № 5. – С. 12 – 15.

[9] Ведомости РСФСР. 1991. N 29. Ст. 1010.

[10] Бабичев И.В., Смирнов Б.В. Местное самоуправление в современной России: становление и развитие. Историко-правовые аспекты. М., 2011. С. 91 - 128.

[11] Бабичев И.В. Муниципальное право: системно-структурный анализ юридических конструкций. М., 2010. С. 154 - 163.

[12] Любовный В.Я. Городские агломерации России: проблемы развития и регулирования // Вопросы устойчивого и комплексного социально-экономического развития муниципальных образований / Под общ. ред. В.С. Тимченко. М., 2009. С. 75 - 89.

[13] Таболин В.В. Правовая теория современного российского города. М., 2012.

[14] Миронов Н.М. Городские агломерации: опыт Латинской Америки // Практика муниципального управления. 2009. N 8.

[15] Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. М.: Наука, 1996. С. 124.

[16] Основные направления развития механизмов местного самоуправления в Российской Федерации на среднесрочный период // Местное право. 2013. N 6. С. 68.

[17] СЗ РФ. 2014. N 22. Ст. 2770.

[18] Таболин В.В. Указ. соч. С. 197.

[19] Бабун Р.В. Местное самоуправление начинается с "места" // Местное право. 2014. N 1. С. 40.

[20] Ребайн Т.Я. Концепция пространственного развития города Самары / Т.Я. Ребайн, Ю.М. Корякин, С.Ф. Васильчикова. Самара, 2015 - С.41-45.

[21] Что ждать от реформы местного самоуправления // Вечерний Челябинске. 2015г. 6 июня. стр. 4

[22] Шайдулина, Е.М. О полномочиях органов местного самоуправления городских округов, выполняющих функции административного центра (столицы) субъекта Российской Федерации / Е.М. Шайдулина // Актуальные проблемы юридической науки и правоприменительной практики: сборник работ участников IV междунар. заочной науч.-практ. конф. аспирантов и молодых ученых. – М., 2015. – С. 122 – 129. – 0,42 п.л.

[23] Шайдулина, Е.М. Городские округа, выполняющие функции столиц (административных центров) субъектов Российской Федерации: некоторые аспекты понятийного аппарата / Е.М. Шайдулина // 20 лет Конституции России: актуальные проблемы развития правового государства: сб. науч. тр. – Иркутск: Изд-во БГУЭП, 2014. – С. 261 – 266. – 0,35 п.л.

[24] Черняева, Е.М. Особенности развития полномочий органов местного самоуправления в сфере жилищно-коммунального хозяйства в середине XIX – начале XX вв. / Е.М. Черняева // Материалы IV Международной научно-практической конференции «Право как основа современного общества» (Москва, 21 ноября 2015 г.). – М.: Спутник+, 2015. – С. 24 – 26. – 0,18 п.л.

[25] Земство ХХI века. Вячеслав Тимченко о том, какие преобразования ждут муниципальные образования [электронный ресурс]. URL: http://www.rg.ru/2014/06/25/timchenko.htm (дата обращения 21.04.2016).

[26] Миронов Н. Муниципальная реформа проходит спокойно // Эксперт on-line [электронный ресурс]. URL: http://expert.ru/2014/06/29/munitsipalnaya-reforma-prohodit-spokojno/ (дата обращения 21.04.2016).

[27] О статусе Челябинского городского округа и статусе и границах внутригородских районов в составе Челябинского городского округа: закон Челябинской области от 10 июня 2014 г. № 706-ЗО // Южноуральская панорама. 2014. № 87. 14 июня. (спецвыпуск № 24).

[28] О разграничении полномочий органов местного самоуправления Челябинского городского округа и органов местного самоуправления внутригородских районов в его составе по решению вопросов местного значения внут- ригородских районов: закон Челябинской области от 18 дек. 2014 г. № 97-ЗО // Южноуральская панорама. 2014. № 210. 27 дек. (спецвыпуск № 63)

[29] Абдрахманов Д.В. Реформа местного самоуправления в Челябинском городском округе: первые итоги // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 3. С. 60 - 63.

[30] Илья Исайчук http://isaychuk.com/?page_id=10

[31]. Реформа крупных городов: аргументы «про- тив» // Муницип. власть. 2014. № 1. С. 25–30

[32] Электронный журнал Lenta.ru 17.04.2016