Практические проблемы внутригородского деления

«Административные центры-муниципалитеты могут и должны равным образом состоять из муниципалитетов», - актуальная тема современного законодательства, однако не новая. Так, например, было при советской власти, когда Советский Союз был единственной в мире федерацией, имевшей пять уровней публичной власти, причем два нижних - это Советы депутатов (и их исполкомы) крупных городов и Советы депутатов (с исполкомами) внутригородских районов. Так было и в ранний постсоветский период, когда согласно Закону Российской Федерации "О местном самоуправлении в Российской Федерации" 1991 г. [9] местное самоуправление осуществлялось в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктов (ч. 2 ст. 2).

Основам организации управления городом была посвящена отдельная глава 9 этого закона, состоящая из трех статей - 77, 78 и 79. Основные нормы этой главы любопытны и сегодня вполне актуальны. Общую схему управления городом как единого целого согласно Закону утверждал городской Совет (представительный орган) с учетом численности населения, исторических, социально-экономических и географических особенностей и включал ее в положение (устав) о самоуправлении в городе.

Общая схема управления города могла предусматривать следующие варианты:

- деление города на районы с образованием районных в городе Советов и местной администрации (т.е. образование полноценных внутригородских муниципалитетов);

- деление города на районы с образованием районной в городе администрации, но без Советов (это похоже на внутригородские территориальные образования и управляющие ими территориальные органы местной администрации);

- деление города на различные территории для управления отраслями местного хозяйства и областями социальной сферы и создание соответствующих территориальных органов управления (полного аналога этому в современном законодательстве нет - это своего рода территориально-функциональные органы местной администрации и деление города на внутригородские "функциональные" округа);

- функционирование городского хозяйства как единого целого (т.е. без внутригородских муниципалитетов и без внутригородских территориальных округов).

Глава районной в городе администрации утверждался районным в городе Советом по представлению главы администрации города. В случае если районные в городе Советы не образовывались, глава районной администрации утверждался городским Советом по представлению главы городской администрации.

Компетенция районного в городе Совета и районной в городе администрации определялась в положении (уставе) о самоуправлении города и устанавливалась соответственно городским Советом. При этом районный в городе Совет не мог быть лишен следующих полномочий: утверждать районные планы и программы; иметь и утверждать районный в городе бюджет; иметь муниципальную собственность и распоряжаться ею; создавать органы территориального общественного самоуправления, а также иметь все полномочия, в том числе финансово-экономические, которые имели местные Советы всех типов.

Районная в городе администрация не могла быть лишена следующих полномочий:

принимать решения по управлению муниципальной собственностью района;

- заключать договоры с предприятиями, учреждениями, организациями об их участии в социально-экономическом развитии района;

- содействовать развитию предпринимательской деятельности на территории района, регистрировать предприятия;

- осуществлять управление районным жилищным фондом, коммунально-бытовыми службами, службами благоустройства и озеленения, учреждениями народного образования, здравоохранения, культуры, социального обеспечения, физкультурно-спортивными объектами.

Городской Совет был вправе передавать районным в городе Советам и администрации иные полномочия по их участию в социально-экономическом развитии города с предоставлением необходимых для этого финансовых, материальных ресурсов и средств.

"Президентская реформа" местного самоуправления в октябре 1993 г. нанесла тяжелый удар по нарождавшейся муниципальной демократии[10], изменив саму ее конфигурацию. Именно следуя духу этой "реформы", позднее, уже в условиях действия Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее также - Федеральный закон N 154-ФЗ), были окончательно упразднены внутригородские муниципалитеты в крупных городах. Хотя нормы о возможности образования внутригородских муниципальных образований представительным органом местного самоуправления города с учетом мнения населения соответствующей территории в Федеральном законе N 154-ФЗ имелись - ч. 3 ст. 12 Закона.

Однако ни один крупный город не оставил и не образовал у себя внутригородские муниципалитеты.

Как это ни парадоксально, но, по нашему мнению, косвенно этому способствовало небезызвестное "удмуртское дело" - попытка руководства Удмуртии в условиях конфликта с городской властью упразднить местное самоуправление на общегородском уровне в Ижевске, создав внутригородские муниципалитеты, а на уровне города - органы государственной власти. Эта попытка провалилась, однако урок запомнился.

Конфликты руководителей крупных городов - как правило, административных центров субъектов Федерации, - с руководителями самих субъектов Федерации были во второй половине 90-х - начале 2000-х годов явлением повсеместным.

Побочной жертвой этого конфликта и стали внутригородские муниципалитеты и само местное самоуправление в крупных городах.

В крупных городах отсутствовали не только внутригородские муниципалитеты - нередко в них отсутствовали и ТОСы. Представительные органы крупных городов были малочисленны, и большинство депутатов, а порой и все, работали на постоянной основе, т.е. были весьма зависимы от городского руководства. Эта картина с небольшой коррекцией (некоторое увеличение числа депутатов представительных органов крупных городов, только 10% из них могли работать на постоянной основе; подробное регулирование ТОС, данное в Федеральном законе N 131-ФЗ, что способствовало началу развития ТОС в ряде крупных городов) продолжалась и после принятия Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее также - Федеральный закон N 131-ФЗ).

Автор этих строк уже довольно давно обратил внимание на то, что крупные города - административные центры субъектов Федерации резко отличаются от остальных городов субъекта Федерации по своим социально-экономическим, демографическим и инфраструктурным характеристикам (исключения из этого правила единичны)[11]. Очевидно, что целесообразно вести разговор еще об одном виде муниципальных образований, которому автор предложил рабочее название "городская агломерация".

И здесь необходимы пояснения. Безусловно, мы отдаем себе отчет в том, что городская агломерация - это особое экономико-географическое понятие, которое как таковое несводимо в принципе к виду муниципального образования. Однако крупный город как вид муниципального образования имеет еще один существенный признак: он окружен населенными пунктами всех видов, большинство из которых - муниципальные образования, образующие поселенческую агломерацию вокруг таких крупных городов.

Известный ученый В.Я. Любовный насчитывал 52 крупные городские агломерации, образованные вокруг крупных городов с населением более 250 тысяч жителей[12]. Те муниципалитеты, которые входят в ближний к крупному городу "территориальный круг", составляют его так называемую "корону", тяготеют к слиянию с крупным городом.

И этот процесс - процесс слияния малого муниципалитета с крупным городским округом - идет. Он регулируется нормами действующего Федерального закона N 131-ФЗ (ч. 3-1 ст. 13): "Объединение поселения с городским округом осуществляется с согласия населения поселения и городского округа, выраженного представительным органом соответствующих поселения и городского округа, а также с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района. Поселение, объединенное с городским округом, утрачивает статус муниципального образования.

Объединение городского поселения с городским округом осуществляется одновременно с изменением административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации, в результате которого происходит объединение города, находящегося на территории городского округа, и города (поселка), находящегося на территории городского поселения и являющегося его административным центром".

Можно сформулировать следующие выводы из цитируемых норм:

Во-первых, Федеральный закон N 131-ФЗ предусматривает весьма облегченную процедуру поглощения поселения "нависающим" над ним крупным городом - городским округом.

Во-вторых, исчезновение при этом процессе поглощаемого поселения как муниципалитета.

В-третьих, исчезает даже малый город, бывший основой муниципального образования - поселения, растворяясь в крупном городе.

Таким образом не улучшается управляемость таким городом (правовых механизмов для этого не просматривается) и не определяется место местному самоуправлению и муниципальной демократии.

Но возвращаясь к агломерациям. В.В. Таболина, который в частности, отмечает, что попытки рассматривать агломерации только в социально-экономическом аспекте имеют серьезный недостаток - тем самым стимулируется нерегулируемый процесс региональной урбанизации, который может породить целый ряд противоречий, перекосов развития и кризисных явлений в структуре населенных пунктов агломерации.

По мнению В.В. Таболина, необходимы:

во-первых, законодательное закрепление понятия и правового статуса агломерации;

во-вторых, юридическая, экономическая и социальная идентификация и видовая классификация агломераций;

в-третьих, постоянный мониторинг правовых и социально-экономических изменений в процессе формирования и развития агломерации;

в-четвертых, комплексное экономико-правовое обоснование программ, проектов и направлений развития агломерации[13].

Так же, и высказывался Н.М. Миронов, считающий (на основе анализа развития городских агломераций Латинской Америки), что достаточно эффективными являются модели управления городскими агломерациями, в которых существует единый, структурированный с учетом местных особенностей административный механизм принятия решений с юрисдикцией на всей территории агломерации[14]

Таким образом, вопрос создания правового механизма регулирования городских агломераций и их развития поставлен.

Классик отечественной муниципальной науки профессор Л.А. Велихов еще в первой четверти XX в. говорил о так называемых "абстрактных границах города", выделяя среди них: "внутренне кольцо", ограничивающее собственно город от его пригородов и предместий; "муниципальную черту", охватывающую город как юридическое лицо со всей землей, подведомственной муниципалитету (и отделяющей его от окружающей агломерации, добавим мы); "экономическую границу", которая захватывает не только "большой город" (добавим - отграниченный "муниципальной чертой"), но и все города и населенные пункты, которые экономически тяготеют к крупному городу и составляют с ним, в сущности, единый экономический организм (т.е. собственно агломерацию)[15].

Именно "большой город" в границах его "муниципальной черты", говоря языком Л.А. Велихова, и имел в виду автор этих строк, вводя термин "городская агломерация" для нового вида муниципального образования - "большого города".

Но в данном случае имеетсяв виду не только это, но и создание муниципального правового механизма, могущего контролировать рост и развитие "ближней агломерации" больших городских округов, с одной стороны, и развитие местного самоуправления и муниципальной демократии на таких агломерационных территориях как неотъемлемой и существенной составляющей такого правового механизма - с другой.

Подобный подход был поддержан Всероссийским съездом муниципальных образований, прошедшим 8 ноября 2013 г. в г. Суздале (Владимирская область), который в своем итоговом документе отметил: "...вполне правомерно предложение о выделении нового вида муниципальных образований - крупных городов ("городских агломераций"), прежде всего из числа городов - центров субъектов РФ, поскольку они "в разы" отличаются от иных городов субъекта РФ и по численности населения, и по занимаемой территории, и по величине инфраструктурного градообразующего комплекса и его качеству, и по целевым функциям.

"Городские агломерации" как муниципальные образования могли бы иметь в своем введении дополнительные вопросы местного значения в ряде сфер деятельности - промышленной и научно-технической политике, здравоохранении, высшем и среднем профессиональном образовании, дорожном строительстве и др. - и связанные с этим дополнительные полномочия и иметь внутригородские муниципальные образования (как еще один особый вид муниципалитетов), как это и рекомендует Европейская хартия городов II (2008 г.), вопросы местного значения и полномочия по решению которых устанавливались бы в соответствии с федеральным законом уставом такой "городской агломерации", имея в виду, в том числе, сохранение единства городского хозяйства"[16].

Именно этот подход - правда, с некоторыми существенными изменениями, - и был реализован законодателем 27 мая 2014 г., когда Федеральным законом от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ[17] были внесены системные изменения и дополнения в Федеральный закон N 131-ФЗ. Были введены в позитивное право два новых вида муниципальных образований - "городские округа с внутригородским делением" и "внутригородские районы".

Решение о преобразовании городского округа в городской округ с внутригородским делением и образовании внутри него внутригородского муниципалитета ("внутригородского района") принимает (с учетом мнения населения) субъект Федерации своим законом (а не сам городской округ, как это предполагалось в итоговом документе Всероссийского съезда муниципальных образований и в Законе РФ "О местном самоуправлении в РФ" 1991 г.). Внутригородской район имеет установленные федеральным законом вопросы местного значения, которые могут дополняться (но не уменьшаться) законом субъекта Федерации и уставом городского округа. Законом субъекта Федерации для городского округа с внутригородским делением могут устанавливаться также дополнительные вопросы местного значения.

Существенно важной является следующая правовая новелла Федерального закона: поселение, присоединяемое к городскому округу с внутригородским делением, наделяется законом субъекта Федерации статусом внутригородского района (ч. 6.2 ст. 13 Федерального закона N 131-ФЗ), т.е. остается муниципалитетом. Здесь, с нашей точки зрения, дан тот самый правовой механизм "управляемого городского агломерирования", остающегося при этом в сфере местного самоуправления.

Таким образом, мы имеем, три круга городской агломерации: собственно город, ограниченный его "внутренним кольцом" (по Л.А. Велихову); "большой город", ограниченный "муниципальной чертой", включающий как собственно город (муниципалитет), так и населенные пункты, составляющие его "корону" (уже являющиеся или могущие являться муниципалитетами в составе "большого города"); населенные пункты - муниципалитеты, лежащие за "муниципальной чертой" "большого города", ядра агломерации и составляющие внешнее кольцо агломерации, административно-правовые механизмы управления которой устанавливаются целиком и полностью субъектом Федерации.

Именно "муниципальная черта" отделяет городскую агломерацию, являющуюся сложноустроенным двухуровневым муниципалитетом, от городской агломерации, представляющей собой конгломерат населенных пунктов - муниципалитетов с разной степенью взаимосвязанности между собой - и могущей, в пределе, простираться до границ субъекта Федерации.

Исходя из изложенного совершенно понятно предназначение новых видов муниципальных образований - городского округа с внутригородским делением и внутригородских районов: формирование городской агломерации как муниципалитета до тех необходимых и достаточных территориальных пределов, до каких это позволяют социально-экономическая, демографическая и инфраструктурная реальность и целесообразность.

Именно такой подход и должен определять решение субъекта Федерации о преобразовании того или иного городского округа в городской округ с внутригородским делением.

Представляется, что как раз недостаточное понимание сложноустроенного характера территориальных населенческих агломераций (состоящих минимум из трех кругов) и вызвало критику этой муниципальной юридической конструкции со стороны некоторых видных муниципалистов и градоведов.

Так, например, В.В. Таболин пишет, что предложение об особом виде муниципальных образований в лице крупного города как городской агломерации надо признать спорным, "так как в городском округе с размером территории, сопоставимой или равной территории субъекта Российской Федерации, нельзя обеспечить правовое регулирование и эффективную систему управления только на принципах местного самоуправления"[18].

Разумеется, нельзя. На то есть (или должна быть) политико-правовая система управления агломерацией со стороны субъекта Федерации. Но предложение-то звучит об агломерировании только до "муниципальной черты".

На необходимости и неизбежности участия органов государственной власти субъекта Федерации в принятии основных решений по управлению городскими агломерациями настаивает Р.В. Бабун. Он же настаивает на том, что городские агломерации не могут быть муниципальными образованиями[19]. Конечно же участие органов государственной власти субъекта Федерации в принятии основных решений по управлению городскими агломерациями должно быть существенным. Только характер этого участия внутри "муниципальной черты" один, а вне "муниципальной черты" - другой (какой - это тема большого разговора о механизмах управления территориальными агломерациями, и мы здесь во всех аспектах вести его не будем). Городские агломерации вполне могут быть муниципалитетами внутри "муниципальной черты" (и законодатель с этим уже согласился, введя соответствующие этому виды муниципальных образований) и конечно же не могут являться единым муниципалитетом вне ее, поскольку тогда Российская Федерация состояла бы уже не из субъектов Федерации, а только из муниципалитетов. А это была бы тогда уже не федерация, а самое что ни на есть унитарное государство. Вот так.

Еще один вид критики юридической конструкции "больших" городских округов с внутригородским делением звучит со стороны некоторых объединений муниципалитетов, особенно тех, в которых доминируют руководители крупных городов (потенциальные факторы такой юридической конструкции). Так, в рекомендациях конференции руководителей муниципальных образований Сибири и Дальнего Востока, организованной Ассоциацией сибирских и дальневосточных городов 10 июня 2014 года в г. Новосибирске, отмечается, что создание внутригородских районов в крупных городах несет значительные риски потери управляемости системами жизнеобеспечения городов, особенно в сферах управления муниципальным имуществом и формирования бюджетов.

Такая схема может, по мнению участников конференции, использоваться лишь в исключительных случаях и при ясно выраженной на то воле населения.

Предлагается также законодательно закрепить возможность образования внутригородских районов не на всей, а на части территории городского округа: пригородный поселок или территориально обособленный район со своей инженерной и социальной инфраструктурой.

Сразу заметим, что Федеральный закон не воспрещает такую схему устройства территории городского округа с внутригородским делением (в отличие от территории муниципального района, поселенческая конструкция которого строго определена), это является усмотрением субъекта Федерации и самого городского округа (абз. 8 ч. 1 ст. 2 Федерального закона N 131-ФЗ).

Такой подход также вполне согласуется с вышеприведенными соображениями о том, что городской округ с внутригородским делением есть один из правовых механизмов территориального агломерирования.

Первая же часть этих возражений - о потере управляемости и проч. - носит исключительно идеологический характер. Действительно, не теряли управляемости крупные города советского периода, которые (практически все) имели внутригородские муниципалитеты, больше того - управляемость от этого только возрастала. Только цель этой "управляемости" крупными городами носила тогда прежде всего социальный характер - повышение благосостояния (в самом широком смысле этого слова включая социальное самочувствие) самых широких слоев жителей, в том числе через развитие местной демократии как существенного механизма улучшения этого самого социального самочувствия.

Не теряли управляемости крупные города и в ранний постсоветский период, когда в соответствии с Законом РФ "О местном самоуправлении в Российской Федерации" 1991 г. все они имели внутригородские муниципалитеты (районы в городах).

Автор этих строк служил в первой половине 90-х годов прошлого века председателем комитета по управлению муниципальным имуществом в администрации одного из крупных подмосковных районов, в котором проживало около 200 тысяч жителей и было шесть внутрирайонных муниципалитетов. И ни он, ни контролирующие инстанции не заметили - даже при отсутствии современных информационных систем и технологий - потери управляемости вверенным муниципальным имуществом, рассредоточенным по нескольким муниципалитетам.

Думается, что необходимо изменить идеологическую цель управления крупными городами: с оптимизации контроля над финансово-имущественными потоками - на решение социальных задач в самом широком смысле этого слова. Именно этого требует от нас Конституция Российской Федерации, устанавливающая, что "Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека" (ч. 1 ст. 7). В социальном государстве оптимизация контроля за финансово-имущественными потоками является не самоцелью, а только средством достижения целей социального государства.

Однако некоторые опасения руководителей крупных городов в чрезмерности участия руководства субъекта Федерации в конструировании территориального устройства, муниципальной власти, распределении полномочий органов местного самоуправления городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов, с нашей точки зрения, имеют объективные основания. И дело не только во встречающемся порой непрофессионализме некоторых руководителей субъектов Федерации и "аберрации" их целей, в подсознательных страхах муниципального сообщества, вызванных "удмуртским делом" и ему подобными историями.

Это участие в юридическом плане действительно чрезмерно.
Вспомним, что в Законе РФ "О местном самоуправлении в Российской Федерации" 1991 г. все полномочия по формированию внутригородских муниципалитетов были у городского Совета. В соответствии с Федеральным законом N 154-ФЗ вопросы об образовании, объединении, о преобразовании или об упразднении внутригородских муниципальных образований, установлении или изменении их территорий решались представительными органами местного самоуправления города самостоятельно. Сейчас же все эти (и иные) решения - прерогатива субъекта Федерации. Город и его жители в этом участвуют мало.

Нам представляется, что правильное распределение полномочий по организации городских округов с внутригородским делением и его внутригородских районов между субъектом Федерации и городской властью должно быть примерно следующим.

Субъект Федерации своим законом с учетом мнения жителей городского округа принимает решение о преобразовании городского округа в городской округ с внутригородским делением (это право должно быть именно правом субъекта Федерации, поскольку "большой" городской округ - часть территориальной агломерации, а субъект Федерации, и здесь правы наши видные муниципалисты, должен принимать основные решения по управлению территориальной населенческой агломерацией; однако если предоставить право создавать внутригородские муниципалитеты исключительно самому городскому округу, у нас не будет ни одного городского округа с внутригородским делением - вспомним опыт применения Федерального закона N 154-ФЗ).

Своим же законом субъект Федерации утверждает представленную ему (через некоторый срок, например, три или четыре месяца) городским округом схему границ внутригородских районов, которую представительный орган городского округа, в свою очередь, утвердил с учетом мнения жителей потенциальных внутригородских районов и городского округа в целом. Внутригородской район имеет в своем введении установленный федеральным законом необходимый и достаточный перечень вопросов местного значения. Субъект Федерации своим законом может наделять городской округ с внутригородским делением дополнительными вопросами местного значения. Решение об обратном преобразовании городского округа с внутригородским делением в городской округ также принимается законом субъекта Федерации. Присоединение поселения к городскому округу с внутригородским делением и преобразование его во внутригородской район, равно как и выделение внутригородского района с преобразованием его в поселение, осуществляет субъект Федерации своим законом с учетом мнения жителей соответствующих муниципалитетов.

Все остальные вопросы: изменение границ внутригородских районов, их объединение и разделение; наделение их дополнительными вопросами местного значения; перераспределение полномочий по вопросам местного значения между городским округом с внутригородским делением и внутригородскими районами; модели устройства местной власти в городском округе и внутригородских районах, иные существенные вопросы муниципальной деятельности осуществляются самими "большим" городским округом и внутригородскими районами в соответствии с их уставами, в которых и описано соотношение полномочий городского округа и внутригородских районов по различным вопросам, а также модели устройства местной власти в этих муниципалитетах.

Еще одно интересное наблюдение. В уже цитировавшейся выше рекомендации Ассоциации сибирских и дальневосточных городов рекомендуется органам местного самоуправления крупных городов с районным делением увеличить число депутатов представительного органа крупного города до количества, необходимого для обеспечения постоянной связи с избирателями, создав территориальные группы депутатов в районах.

Во-первых, неясно, что мешало сделать это раньше.

Ведь совершенно понятно, что, к примеру, в городе-миллионнике Екатеринбурге 27 муниципальных депутатов (все работали на постоянной основе), бывших до введения в действие Федерального закона N 131-ФЗ, и 35 сейчас, при неразвитой или отсутствующей системе территориального общественного самоуправления, совершенно недостаточно, чтобы говорить о наличии в городе местного самоуправления (в советское время - 1985 г. - в том же Екатеринбурге, то бишь Свердловске, таких депутатов было 250 общегородских и более 1700 во внутригородских районах, итого около 2000 местных депутатов в городе Свердловске.

Кстати, в Свердловской области, помимо Свердловска, где было 7 внутригородских муниципалитетов, внутригородские муниципальные образования имели еще два города - Нижний Тагил (3) и Каменск-Уральский (2). Никакой потери управляемости не наблюдается.

Во-вторых, крупное объединение городов признает, таким образом, что организация в больших городских округах внутригородских муниципалитетов способствует развитию местного самоуправления и приближению местной власти к жителям на таких территориях, что и было, как уже говорилось выше, одной из двух целей законодателя, установившего для реализации этих самых целей новые юридические конструкции - городской округ с внутригородским делением и внутригородского района.

Подводя итог данному параграфу, можно отметить, что любой строительный инструмент, в зависимости от того, в чьих руках он оказывается, может быть как орудием созидания, так и орудием убийства.

Законодатель дал в руки правоприменителю новый и эффективный, с нашей точки зрения, инструмент для муниципального строительства.

Необходимо грамотное использование правоприменителем данного инструмента по прямому - созидательному - назначению.

ГЛАВА 2. АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ЦЕНТРОВ