Формирование местных бюджетов

При определении финансовых взаимоотношений центрального правительства и органов местного самоуправления в большинстве стран принят принцип финансовой автономии местных самоуправляющихся единиц. Это означает, что муниципальные образования являются независимыми в финансовом отношении, но они не могут расходовать больше средств, чем это позволяет местный бюджет. При определенных условиях, когда муниципальное образование оказывается не в состоянии управлять своими финансами, государство обычно представляет ему дополнительные субсидии, гарантирующие платежеспособность муниципального образования.

Важнейшие полномочия органов местного самоуправления представлены в бюджетно-финансовой сфере. В соответствии с Европейской Хартией о местном самоуправлении местные сообщества имеют право в рамках экономической политики государства на собственные достаточные ресурсы, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий.

Составление и утверждение бюджета является прерогативой местного представительного органа, который, таким образом, регулирует свои полномочия в финансовой сфере и может определить финансово-экономическую политику. Проект бюджета обычно готовит исполнительный орган муниципалитета с учетом возможного роста затрат на непредвиденные расходы. Помимо ежегодного бюджета обычно готовится и долгосрочный бюджет, рассчитанный на несколько лет, и несколько дополнений к нему, содержащих информацию о расходах на содержание кадров, капитальные затраты, ссуды, субсидии и т.д.

Действующими законами о муниципалитетах обычно предусмотрен перечень обязательных расходов, которые должно нести муниципальное образование и которые должны включаться в расходную часть местного бюджета. В этот перечень обычно входят расходы на образование, жалование представителям исполнительной власти, расходы на эксплуатацию дорог, расходы на содержание пожарной, полицейской, медицинской и других служб, проценты и выплаты по ссудам и др. Исходным ориентиром при составлении ежегодного и перспективного бюджетов является текущая политика и экономическое положение как страны в целом, так и конкретного муниципального сообщества. При этом должен учитываться возможный рост цен и повышение заработной платы, а также рост и сокращение населения.

При расходовании средств исполнительная власть должна строго придерживаться установленных бюджетом сумм и не выходить за рамки утвержденных расходов по каждой статье бюджета. В ежегодном бюджете должны быть учтены возможные и ожидаемые доходы и расходы (например, увеличение налогов, рост безработицы и т.д.). Через год бюджет используется для отчетности и для сравнения его с бюджетом других муниципалитетов, что дает основание улучшать проект нового бюджета.

Долгосрочный бюджет, как правило, имеет основной целью создание запасов денежных средств для развития различных сторон последующей деятельности муниципального сообщества. Этот бюджет позволяет предусмотреть возможности экономии финансовых средств для осуществления новых видов деятельности. Долгосрочный бюджет выступает в роли документа перспективного планирования, определения приоритетных сфер деятельности муниципального образования. Долгосрочный бюджет опирается на такие показатели, как количественный рост населения, рост жилищного строительства, изменение индекса цен и рост процентной ставки, изменение расходов на содержание персонала, различные эксплуатационные расходы, смету налогов и расходов, увеличение новых видов деятельности в соответствии с избирательными программами депутатов муниципальных представительных органов.

Для муниципальных образований существуют, как правило, два вида источников доходов. Первый – это местные источники: налоги, компенсации и пошлины, штрафные станции и прибыли от муниципальных предприятий. Второй – субсидии из муниципальных фондов, выделяемые центральным правительством, идущие на поддержку муниципалитетов, и, имеющие целевым назначением образование, социальное благосостояние, жилищное строительство

Муниципальные власти имеют право устанавливать свои собственные налоги на недвижимость, доходы с капитала, строительство, туристическую деятельность, рекламную деятельность, на владельцев собак и т.д. Большинство местных налогов установлено в соответствии с законами о муниципалитетах. Наиболее важным среди перечисленных налогов является налог на недвижимую собственность, плательщиками которого являются пользователи недвижимой собственности, как физические, так и юридические лица. Основой для начисления налога на недвижимую собственность является ее рыночная стоимость.

Большое значение имеют для доходов муниципалитетов местные источники доходов, такие, как компенсации за предоставленные услуги муниципалитетом. Сюда входит плата за водоснабжение и канализацию, рыночные пошлины, плата за парковку машин, выдачу дорожных документов и т.д. К числу местных муниципальных доходов относятся пошлины за пользование спортивными сооружениями, плата за право пользования музеями, плата за предоставленный сервис и т.д.

Исполнительная власть несет ответственность за поступление доходов, а также за расходование бюджетных средств. В конце бюджетного года мэр должен представить отчет представительному органу об исполнении бюджета. Как при осуществлении финансово-экономической политики, так и при подготовке отчета мэр обычно получает помощь от центральных органов управления.

Значительный опыт финансирования МСУ накоплен во Франции. В структуре бюджетных доходов коммун около 40% составляют налоговые поступления, более 30% - трансферты, 15 % - займы, чуть более 12% - другие типы ресурсов, в том числе доходы от хозяйственной деятельности и от использования коммунального имущества.

Основу бюджетных поступлений составляют прямые налоги. В 1980г. закон предоставил административно-территориальным единицам право самостоятельно устанавливать налоговые ставки. Но сохранились некоторые ограничения: только для коммун ставка поземельных налогов и жилищного налога не должна превышать более чем в 2,5 раза ставку соответствующего государственного налога. В 1988 г. законом о финансах было указано, что максимальная ставка поземельного налога на незастроенную землю не может быть выше ставки жилищного налога.

Основные прямые местные налоги: поземельный налог на незастроенную землю, поземельный налог на постройки, жилищный налог и налог на профессию.

Поземельный налог на незастроенную землю распространяется почти на всю земельную собственность Франции. Исключением является собственность государственных юридических лиц, используемая для общественного назначения и не приносящая дохода; общественные пути сообщения.

Поземельный налог на незастроенную территорию базируется на кадастровой наемной стоимости участка земли. Стоимость определяется разными путями и зависит от конкретного участка: с учетом арендных цен в соседних коммунах, на основе продажной цены, прямой оценки налоговой службой и др. Поземельный налог на незастроенную землю играет разную роль в формировании доходной части бюджетов коммун. Так, в коммунах с населением менее 700 человек на долю этого налога приходится 32% налоговых поступлений коммун, с населением менее 2 тыс. чел. – 15%.

Вторым налогом, формирующий местный бюджет, является поземельный налог на постройки. Не облагаются налогом собственность юридических лиц, используемая для общественного назначения, и не приносящая дохода, а также сельскохозяйственные постройки. Есть и временные освобождения от уплаты налога. К ним относятся обложения на вновь построенные объекты в течение двух лет после завершения строительства; квартиры, купленные с помощью льготной ссуды; жилье за умеренную квартирную плату и жилье, которое предназначено для сдачи в наем в течение 15 лет. Еще следует добавить, что для пожилых людей, с низкими доходами, также установлены льготы при уплате налога за постоянное жилье.

Жилищный налог затрагивает все жилые помещения независимо от того, кто их занимает. От уплаты налога освобождаются помещения, за которые владелец уплачивает налог на профессию, государственные, научные, учебные или благотворительные учреждения (госпитали, университеты и т. д.); кабинеты государственных служащих. Ставка жилищного налога устанавливается местными органами власти. Базой для исчисления налога является кадастровая стоимость имущества. Размер налога определяется умножением стоимости, уменьшенной различными льготами (если налогоплательщик имеет право на скидки), на ставки налога, определенные уровнями местных органов власти.

Профессиональный налог (налог на профессию) взимается с физических и юридических лиц, которые ведут деятельность ненаемного характера. В базу исчисления этого налога входят арендная стоимость недвижимости, необходимая для профессиональной деятельности (арендная кадастровая стоимость недвижимости, стоимость оборудования и движимого имущества после расчета амортизации) и 18% объема заработной платы (10% доходов обладателей коммерческих прибылей).

От налога освобождаются: во-первых, общественно-полезная деятельность, в том числе все государственные учреждения; во-вторых, сельские хозяйства и кооперативы, насчитывающие менее трех работников; в-третьих, ремесленные мастерские без наемных рабочих, в-четвертых, кооперативный и частный сектор; в-пятых, частные учебные заведения и, наконец, таксисты, рыбаки, акушеры, большинство артистических профессий, ряд категорий уличных торговцев и др. В начале 90-х годов от уплаты налога на профессию было освобождено около 1,5 млн. потенциальных налогоплательщиков.

Другими налогами являются:

· налог на вывоз бытовых отходов, который является дополнительным сбором к земельному налогу на застроенную собственность;

· налог на опоры линий электропередач; этот налог выплачивается тем коммунам, на территории которых сооружены ЛЭП;

· налог на уборку улиц, который берется с учетом площади уборки;

· специальные налоги на освещение, которые взимаются в ряде регионов Франции в пользу государственных учреждений по благоустройству.

Однако органы МСУ обязаны соблюдать определенные бюджетные нормы, руководствоваться установленными во Франции следующими принципами государственных финансов:

· Универсальность (в бюджет МСУ в валовом объеме входят все поступления и все расходы).

· Единство бюджета (в едином документе сосредоточены все доходы и расходы).

· Ежегодность (бюджет утверждается на срок в один календарный год).

· Сбалансированность (условия сбалансированности подразумевают необходимость оценивать доходы и расходы без их завышения или занижения, причем погашение задолженности должно покрываться исключительно собственными средствами коммун).

· Неассигнование поступлений на расходы (запрещается в бюджете ассигновывать поступления от налогов или от собственности на определенное мероприятие).

Финансовая система органов МСУ Скандинавии основывается на следующих принципах:

· Доходная часть бюджета коммун рассчитывается депутатами органов МСУ самостоятельно на основе анализа объема стоимости муниципальных услуг в планируемом году;

· Муниципальные услуги должны насколько возможно удовлетворять потребности населения;

· Качество и объем услуг, предоставляемый населению, должны иметь прямую зависимость с величиной налогов, которое население выплачивает муниципалитетам;

· Органы МСУ должны иметь высокий уровень самофинансирования.

Несмотря на то, что органы МСУ самостоятельны в принятии решений о количестве и качестве предоставляемых услуг, государство исходит из того, что не должно быть разницы в качестве потребления этих услуг в разных коммунах. Кроме этого, финансовые источники должны быть достаточно велики, чтобы финансировать решения местных задач. Источники финансирования должны быть понятны налогоплательщикам, также как должна быть понятна связь между уровнем налогообложения и качествам предоставляемых услуг. Четкая связь между качеством предоставляемых услуг и уровнем налогообложения и их оценка населением определяется путем голосования в органы МСУ за депутатов определенной экономической ориентации. Таким образом, местная политика учитывает мнение и желания населения.

Право вводить налоги в Скандинавии имеет не только государство, но также региональные органы и первичные коммуны. Законодательство предоставило коммунам большую свободу в вопросах управления экономикой. Целью управления является поддержание благополучного положения коммуны или ландстинга. Однако коммуны не имеют права продавать муниципальную собственность для обеспечения текущих расходов или делать займы для финансирования административно - производственных затрат. Муниципальную собственность нельзя также отдавать под залог, что объясняется, в частности, положением о невозможности объявления шведской коммуны банкротом. Распоряжение муниципальными средствами должно осуществляться такими методами, чтобы обеспечивалась прибыль и экономическая надежность.

Ставку налога на доходы физических лиц определяет сама коммуна. Кроме этого они имеют право самим определять стоимость предоставляемых ими услуг (электроснабжение, водоснабжение, канализация). Стоимость транспорта также регулируется коммунами. Но здесь тарифы составляют лишь 50% от реальной стоимости, остальная сумма субсидируется самой же коммуной. Транспорт может быть как частным, так и муниципальным. Если транспорт частный и субсидируется из средств муниципалитета, то ежегодно проводится тендер на получение субсидий. Таким образом, стоимость услуг в разных коммунах может быть различной.

Контролем за сбором налогов занимается налоговая инспекция, которая входит в состав Министерства финансов. В задачи налоговой службы входит контроль документов, своевременности, полноты уплаты налогов, причем служащие налоговой службы не посещают предприятия с проверками. Уровень собираемости налогов составляет 80-90% всех налогов.

Муниципальный бюджет принимается на один год и должен отражать финансирование затрат и экономическое положение коммуны в конце финансового года. В качестве дополнения к годовому бюджету прилагается план экономического развития на трехлетний период. Одновременно с бюджетом принимается решение о размере муниципального налога. Бюджет должен также содержать план деятельности коммуны.

Формирование местного бюджета начинается с определения задач на будущий год. Задача состоит в формировании реалистичного бюджета, при котором отклонения между доходами и расходами минимальные. На первом этапе происходит анализ потребностей, затем увязка доходной части и расходной. Расходную часть бюджета МСУ составляет совокупность услуг, которые муниципалитет оказывает гражданам (образование, социальное обеспечение, коммунальные услуги, спасательная служба и др.).

Мексиканские муниципалитеты самостоятельно распоряжаются своими доходами, полученными от принадлежащего им имущества, а также от налогов и других поступлений, которые устанавливаются в их пользу законодательным органом штата. Так, они получают налоги, установленные штатами на недвижимое имущество в связи с его дроблением, разделом и т.д., а также налоги, которые устанавливаются при изменении цен на недвижимость, а также поступления, которые предоставляет муниципиям федерация в размерах и в сроки, ежегодно устанавливаемые законодательными органами штатов, и поступления, полученные от находящихся в их ведении общественных служб.

В свою очередь, законодательные органы мексиканских штатов имеют право в соответствии со специальным законом о доходах муниципий проверять их годовые финансовые отчеты, обращая особое внимание на соответствие расходов муниципии находящимися в ее распоряжении доходам.

Местные органы власти Новой Зеландии при долгосрочном планировании должны соблюдать следующие требования:

1. Составлять проект финансовой стратегии на каждые три года. Этот документ содержит очень подробную информацию о выбранной стратегии и должен включать в себя 10-летний финансовый прогноз. В этом случае годовые бюджеты должны основываться на уже выбранной стратегии.

2. Устанавливать четкие цели и возможные результаты для каждого вида деятельности и выбирать на следующие три года соответствующую политику, которой нужно следовать, закрепляя тот объем работ, который необходим для достижения определенных показателей.

3. Оценивать результаты деятельности, учитывая поставленные цели.

4. Формировать политику управления активами на следующие 5-10 лет.

План управления активами должен соответствовать следующим принципам:

оказывать помощь органам власти в поддержании активов в надлежащем состоянии (преимущественно объектов общественной инфраструктуры, таких, как дороги и т.д.);

содержать специальные подпланы на те периоды, когда могут потребоваться большие затраты на поддержание объектов инфраструктуры;

стараться перестраивать существующую политику местных органов власти — создание новых объектов инфраструктуры вместо поддержания старых;

закреплять список всех услуг, которые предоставляются местными органами власти, и разделять их на две группы:

5. «реальные общественные блага», которые должны финансироваться в первую очередь;

6. услуги, которые приносят потребителю частные выгоды и должны финансироваться за счет платежей потребителей.

Хотя предоставление списка услуг является обязательным, законодательно не закреплен способ их финансирования, следовательно, муниципалитеты имеют возможность маневрировать. Идея заключается в том, чтобы сделать вопросы финансирования прозрачными, но оставить их решение за выборным органом власти. Например, отчет совета может показывать, что библиотеки на 75% представляют собой частное благо (теоретически оно должно финансироваться за счет платежей потребителей) и на 25% — общественное благо (теоретически — должно финансироваться за счет бюджета), но на самом деле они могут на 90% финансироваться за счет бюджета и на 10% — за счет платежей потребителей.

Бюджетное планирование широко используется в Польше. Например, администрация г. Кракова устанавливает приоритеты бюджетного планирования и уже в соответствии с ними формулирует детализированные задачи. Далее устанавливаются общие направления деятельности администрации в рамках конкретной задачи. Работники администрации выявляют оптимальные пути реализации задач и необходимые для этого ресурсы. Затем проводится оценка затрат, связанных с реализацией поставленных задач. Подобный подход, позволяющий четко определить приоритеты, значительно улучшает качество бюджетного планирования, а также повышает уровень информационной прозрачности бюджетных расходов. За счет того, что реализация поставленной задачи может быть отложена или вообще отменена, могут высвобождаться дополнительные финансовые ресурсы, что значительно повышает гибкость бюджета.