Порядок формирования органов местного самоуправления

Органы местного самоуправления включают в себя выборные муниципальные советы, комиссии и образуемые ими исполнительные органы. Общий порядок формирования муниципальных советов и исполнительных органов за рубежом регулируется специальными избирательными законами и законами о муниципалитетах. В федеративных государствах издание законов о выборах в органы местного самоуправления находятся в компетенции субъектов федерации. В большинстве демократических стран выборы в органы местного самоуправления осуществляется на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Пассивное избирательное право обычно устанавливается в рамках 18-25 лет. Одновременно устанавливается и целый ряд цензовых требований – ценз оседлости, несовместимость занятия других постов на государственной службе или в выборных органах, в суде и т.д.

Порядок выдвижения кандидатов в выборные органы местного самоуправления предусматривает различные способы реализации этих субъективных прав избирателей – чаще всего путем подачи петиции с подписями установленного законом числа жителей данного избирательного округа, обладающих полным объемом избирательных прав, в поддержку кандидата на должность члена муниципального совета. Кандидаты в муниципальные органы могут баллотироваться по партийным спискам, опираясь на поддержку определенной политической партии, или выступать как независимые кандидаты.

Во Франции представительные органы коммун - муниципальные советы (МС) состоят из муниципальных советников, число которых находится в прямой зависимости от численности коммун. Так, в коммунах, где численность жителей менее 100 чел., избирается 9 советников, численностью жителей от 2,5 тыс. чел. до 3,5 тыс. чел. - 25 советников; в коммунах с населением более 300 тыс. чел. – 69 советников и т. д. Заметим, что число советников во всех муниципальных советах Франции всегда нечетное, чтобы избежать равного распределения голосов при выборах исполнительной власти.

Выборы в муниципалитеты Франции, как и в большинстве государств, осуществляется прямым всеобщим голосованием. Избирательным правом пользуются все избиратели коммун. Обязательным условием для занесения в списки избирателей является: во-первых, наличие права голоса, т. е. избиратель должен быть гражданином Франции, совершеннолетним, правоспособным, и, во-вторых, связанным с коммуной (жить на территории коммуны не менее 6 месяцев).

Каждая коммуна располагает единым списком избирателей, независимо от того, сколько на территории коммуны создано избирательных участков. Интересная деталь: избирательный список коммуны используется не только в период муниципальных выборов, но и во время кантональных, региональных, парламентских, президентских выборов и даже выборов в Европарламент.

Довольно широкие права представляются французским гражданам для избрания в состав МС. Стать муниципальным советником может любой избиратель коммуны. Исключение составляют граждане, лишенные права голоса и не связанные с коммуной, а также различные чиновники, работающие в администрации региона, департамента, округа, сборщики налогов в данной коммуне и некоторые другие лица, выполняющие определенные функции. Это не препятствует выдвижению этих лиц в качестве кандидатов в советники, но после избрания они должны в 10-и дневный срок решить вопрос: или остаются в составе МС, или возвращаются к прежней работе. Заслуживает внимание и такое положение в избирательном праве: если в составе МС оказались два близких родственника, то один должен выйти из состава муниципального совета.

Выборы в состав коммун проходят по смешанному принципу, в котором находит место мажоритарная система в сочетании с введенным представительством выборов пропорциональных. При этом система выборов различна в зависимости от того, какую численность имеют коммуны.

Муниципальные советы проводят свои заседания не менее 4-х раз в год. Они созываются мэром либо по обоснованному запросу представителя государства, либо по просьбе части совета (не менее 1/3 членов совета в общинах с численностью жителей более 3,5 тыс. и половины – в крупных коммунах). Для того чтобы заседание совета состоялось, необходимо участие большинства муниципальных советников. Председательствует на заседаниях советов мэр. Заседания проводятся открыто, т.е. на них могут присутствовать любые граждане. Муниципальный советник, который не может по каким-либо обстоятельствам участвовать в заседаниях совета, имеет право передать свой мандат другому депутату и поручить ему голосовать за него.

Советы коммун должны осуществлять свою деятельность на основе внутреннего регламента. Такой регламент совет определяет сам, однако он может быть оспорен через административный суд и даже отменен полностью или частично. Это возможно лишь в том случае, если регламент содержит противозаконные положения или если в нем отсутствуют те положения, которые предусматриваются законом. В коммунах, насчитывающих более 3,5 тыс. жителей, требуется публикация сборников административных актов, принятых решений и постановлений.

В муниципальных советах голосование проходит поднятием руки по каждому принимаемому решению. Однако когда речь идет о назначении на должность, голосование может быть тайным по требованию 1/3 присутствующих членов.

В выборах муниципалитетов в Великобритании могут участвовать все британские граждане, живущие в стране и достигшие 18 лет. Кандидатом в депутаты может выдвигаться каждый гражданин достигший 21 года и проживающий на территории данного муниципалитета, работающий там или имеющий, либо арендующий там не менее года землю, предприятия, дом, квартиру. Не могут быть избраны пэры, священнослужители, кадровые военные, гражданские служащие, умалишенные.

В Великобритании муниципальные советы избираются – на 4 года, причем состав муниципалитетов может обновляться по частям или переизбираться полностью. Численный состав органов местного самоуправления также различен, как правило, от нескольких депутатов до нескольких десятков.

В Швеции право выбирать и быть избранным в муниципальные органы имеют лица, зарегистрированные в муниципальном округе и достигшие на день выборов 18-летнего возраста. Такое же право имеют иностранные граждане, если они зарегистрированы и проживают в Швеции не менее трех лет. Таким образом, в вопросах избирательного права иностранцев Швеция идет дальше тех требований, которые предъявляются в рамках Европейского Союза.

Члены муниципальных советов в Финляндии избираются населением каждые 4 года. Каждый муниципалитет имеет один избирательный округ. Число членов муниципального совета зависит от количества населения муниципалитета. Только партии, внесенные в зарегистрированный партийный список, или местные избирательные объединения, насчитывающие 10 жителей на одного кандидата, имеют право выдвигать кандидатов. Кандидатами на избрание в совет не могут быть служащие государственных органов управления, контролирующие работу муниципалитетов, а также муниципальные служащие, занимающие руководящие должности.

Внесенные в списки граждане старше 18 лет, постоянно проживающие на территории муниципалитета, включая и иностранных граждан, принимают участие в голосовании за своих кандидатов в муниципальный совет. Общее количество голосов, отданных по партийному списку, по списку избирательных объединений или объединенному списку, определяет, какое количество кандидатов, внесенных в список, проходит. Количество голосов, отданных за каждого конкретного кандидата, определяет, какое количество кандидатов, внесенных в список, проходит. Количество голосов, отданных за каждого конкретного кандидата, определяет, кто из внесенных в список станет членом совета. Мэром муниципального образования является служащий, назначаемый советом, а не избираемый населением.

Обычно совет заседает один раз в месяц. Членам совета оплачивается только их участие в заседаниях, а также дорожные расходы, связанные с выполнением своих поручений. Никакие другие денежные выплаты для них не предусмотрены. Таким образом, членами совета являются представители граждан, независимо от их профессии. Они участвуют в решении совместных вопросов практически на добровольной основе. Работа совета проходит под руководством председателя совета и в повестку для обсуждения включаются только вопросы, представленные заранее в письменном виде. Повестка заседания содержит письменное описание вопроса и предложение правления (совета).

Партийные группы совета зачастую принимают решение по обсуждаемым вопросам еще до заседания совета.

Основные решения местного совета сосредоточены на следующих вопросах:

· утверждение основных муниципальных планов;

· утверждение муниципального бюджета;

· подтверждение ставки муниципального налога;

· подтверждение основных платежей и сборов;

· основные распродажи недвижимости;

· утверждение правил внутреннего распорядка муниципалитета;

· решения по организации муниципалитета;

· назначение членов правления и членов комитетов муниципалитета;

· назначение ведущих управленческих служащих.

Исполнительным органом муниципалитета является правление муниципалитета, выбираемое советами. В правление входят, в основном, представители различных партий, пропорционально доле голосов, полученных на выборах. Обычно правление заседает один раз в неделю.

Муниципальные советы Финляндии также назначают комитеты для управления различными направлениями деятельности муниципалитета. Типовыми комитетами являются следующие: комитет по образованию, комитет по здравоохранению и социальным вопросам, технический комитет, комитет по окружающей среде и др. В различных муниципалитетах создаются различные комитеты в зависимости от необходимости. Наличие некоторых из них является обязательным и определено законом. Членами советов, правления и комитетов являются местные политические деятели, а не служащие муниципалитетов. Кроме оплаты их участия в заседаниях совета, они не получают никакой зарплаты за выполнение своих обязанностей.

Муниципалитет возглавляет муниципальный управляющий мэр, являющийся постоянным служащим, которого назначает совет. Муниципалитет, как учреждение, состоит из различных департаментов и служащих различных специальностей, необходимых для обеспечения деятельности муниципалитета.

В ряде стран Латинской Америки, для того чтобы быть избранным алькальдом (мэром) или советником муниципалитета, по закону о муниципалитетах необходимо обладать избирательным правом, быть рожденным в соответствующем муниципалитете или проживать там не менее двух лет, предшествующим выборам, быть внесенным в избирательный регистр граждан или в избирательный регистр для иностранцев, не быть осужденным уголовным судом.

В латиноамериканских странах в соответствии с местным законодательством не могут быть избранными алькальдами и муниципальными советниками члены любых законодательных органов, министры правительства, государственные служащие, служащие в вооруженных силах и полицейских формированиях, служащие муниципалитетов, члены судебной власти, нотариусы их помощники, члены избирательных комиссий и другие лица.

Характерной особенностью муниципального самоуправления Мексики, например, является то, что председатели и советники муниципалитетов, избранные прямым народным голосованием, не могут быть переизбраны на непосредственно следующий срок Должностные лица органов местного самоуправления, назначенные на должность независимо от ее наименования, не могут быть избраны непосредственно на следующий срок даже на другую должность в данном муниципалитете.

По-разному регулируется вопрос о совмещении депутатских мандатов: от решения совмещать сразу несколько мандатов (в Дании – на местном, региональном и парламентском уровне), а также системы двойного мандата на местном и региональном уровне (Норвегия, Швеция, Дания, Великобритания, Ирландия, Голландия, ФРГ), до одного депутатского мандата (Австрия, Бельгия, Франция). Австрия в виде исключения допускает совмещение мандата самого нижнего уровня с самым верхним (парламентским). В Италии не допускается совмещение мандатов на одном уровне (региональном, провинциальном и муниципальном), а также с мандатом члена парламента. В Люксембурге член местного органа самоуправления может одновременно быть членом национального парламента и Европарламента и т.д.

Очень часто численный состав органов местного самоуправления может определяться в минимальном и максимальном исчислении, а постоянный состав определяется численностью населения данного района. В Республике Перу, например, прямо установлено, что в муниципалитетах с численностью до 500 человек избирается алькальд и 5 муниципальных советников, от 500 до 1000 человек избирается алькальд и 8 советников и т.д. такая регламентация численного состава местных представительных органов предохраняет от чрезмерного увеличения их состава, и, следовательно, увеличения расходов на выборы.

На выборах в органы местного самоуправления обычно довольно высок процент абсентеистов, т.е. не участвующих в голосовании (в США, например, до 1/3 всех зарегистрированных избирателей).

Важно отметить, что в ряде зарубежных стран законодательством предусмотрен порядок досрочного отзыва депутатов местных представительных органов посредством голосования избирателей.

По структуре органы местного самоуправления, как правило, однопалатные. Двухпалатное построение этих органов чрезвычайно редко (муниципальный совет Нью-Йорка, например). Структура муниципального органа, как и его численный состав, определяются размерами территории и численностью населения. Основной формой деятельности органов местного самоуправления являются сессии, проведение которых регулируется местным законодательством. В низовых территориальных подразделениях эти сессии проводятся довольно часто (в США – один-два раза в месяц, в Великобритании – ежемесячно). Сессии вышестоящих органов проводятся 1 раз в квартал или полугодие. Могут проводиться и внеочередные или чрезвычайные сессии по требованию определенного числа членов представительного органа или по требованию местных исполнительных органов (мэр, исполнительный совет и т.д.). Обычно чрезвычайные сессии собираются для решения только строго определенных вопросов и решение других вопросов не должно иметь юридической силы.

В пределах своей компетенции органы местного самоуправления принимают решения, дают заключения, высказывают пожелания и рекомендации. Общий принцип заключается в том, что местные сообщества и выражающие их волю избираемые населением органы местного самоуправления обладают в рамках закона полной свободой действий при осуществлении своей деятельности по любым вопросам, которые не исключены из их компетенции или не переданы в установленном порядке какому-либо другому органы власти. Сами полномочия могут быть поставлены под сомнение или ограничены другим органом власти, центральным или региональным, только в рамках закона.

Решения органов местного самоуправления могут быть оспорены в судебном порядке. Законодательством ряда стран (например, Италии) предусмотрена возможность роспуска местных выборных органов в случае совершения ими действий, противоречащих конституции, а также серьезных нарушений действующих законов, отказа выполнять постановление центрального правительства и т.д. Законодательством предусмотрена возможность роспуска исполнительного органа местного самоуправления и отправка в отставку его председателя, совершившего незаконные действия.

Роспуск органа местного самоуправления может быть осуществлен в случае массовых отставок депутатов или полной неэффективности работы органа местного самоуправления вследствие отсутствия устойчивого большинства, а также по соображениям национальной безопасности. В Италии, например, такое решение принимается мотивированным декретом президента республики после заслушивания доклада специальной комиссии центрального парламента, которая образуется специально для этого.