Глава1. Формирование института муниципальной службы

Глава 1. Формирование института муниципальной службы

Принятие Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" произошло в русле радикального обновления всей базы законодательства о государственной и муниципальной службе, ставшего одним из центральных составляющих административной реформы. Главными целями административной реформы было создание эффективного государственного аппарата, способного покончить с негативными тенденциями, накопившимися в обществе и государстве в 90-е годы.

Федеральный закон № 58-ФЗ от 27 мая 2003 г. "О системе государственной службы Российской Федерации", заменивший Федеральный закон № 119-ФЗ от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации", сформировал базу для реформирования системы государственной службы Российской Федерации, развития правовых основ отдельных видов государственной службы, в первую очередь гражданской. Во время действия Федерального закона от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" была создана первая модель государственной гражданской службы Российской Федерации, и заложены основы развития законодательства о муниципальной службе. Именно в Федеральном законе № 119-ФЗ впервые был установлен принцип единства государственной и муниципальной службы, а также разделение самой государственной службы на федеральную и государственную службу субъектов Российской Федерации.

Исследуя динамику развития института муниципальной службы, необходимо отметить, что в СССР государственная служба существовала, скорее, доктринально в трудах ученых, прежде всего, юристов-государствоведов, а также экономистов и философов, занимавшихся вопросами управления. Реального законодательства и организационно оформленного института муниципальной службы в то время не было. Стройная система взаимосвязанной военной и гражданской службы, выстроенная в России, начиная с реформ Петра I, была упразднена сразу же после Октябрьской революции 1917 года. Практические шаги в ее воссоздании наблюдались лишь в военных и военизированных структурах, где существовали специальные режимы службы, которые ни в коей мере не сводились к действовавшему трудовому законодательству.

Таким образом, именно Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" положил начало развитию всех компонентов государственной гражданской службы, а также муниципальной службы в Российской Федерации, которая получила правовое оформление несколько позднее.8 января 1998 г. был принят Федеральный закон № 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации". Моделью для него послужило законодательство о государственной службе с учетом особенностей, установленных в законодательных актах о местном самоуправлении.

1.1 Понятие и принципы муниципальной службы

Муниципальная служба - это профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной. Таким образом, «депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления муниципальными служащими не являются» Захаров И.В. Муниципальное право России - М: Юрайт, 2009 - С. 317..

Правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к муниципальным должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований.

Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» установил общие принципы организации муниципальной службы и основы правового положения муниципальных служащих в Российской Федерации.

Муниципальная служба основана на следующих принципах:

· верховенства Конституции Российской Федерации, федеральных и региональных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении муниципальными служащими должностных обязанностей и обеспечении прав муниципальных служащих;

· приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия;

· самостоятельности органов местного самоуправления в пределах их полномочий;

· профессионализма и компетентности муниципальных служащих;

· ответственности муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;

· равного доступа граждан к муниципальной службе в соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой;

· единства основных требований, предъявляемых к муниципальной службе в Российской Федерации, а также учета исторических и иных местных традиций;

· правовой и социальной защищенности муниципальных служащих;

· внепартийности муниципальной службы.

Финансирование муниципальной службы осуществляется за счет средств местного бюджета. «Минимально необходимые расходы муниципальных образований на муниципальную службу учитываются федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации при определении минимальных местных бюджетов» Якушев А.В. Муниципальное право - М.: А-Приор, 2009 - С. 72..

Муниципальная служба и государственная гражданская служба тесно взаимосвязаны между собой. Согласно ст. 7 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» эта взаимосвязь обеспечивается посредством О государственной гражданской службе Российской Федерации Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 02.08.2004, № 31, ст. 3215.:

· единства основных квалификационных требований к должностям гражданской службы и должностям муниципальной службы;

· единства ограничений и обязательств при прохождении гражданской службы и муниципальной службы;

· единства требований к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации гражданских служащих и муниципальных служащих;

· учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы;

· соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий гражданских служащих и муниципальных служащих;

· соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу, и граждан, проходивших муниципальную службу, и их семей в случае потери кормильца.

Муниципальная должность - это должность, предусмотренная уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Федерации, с установленными полномочиями на решение вопросов местного значения и ответственностью за осуществление этих полномочий, а также должность в органах местного самоуправления, образуемых в соответствии с уставом муниципального образования, с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа и ответственностью за исполнение этих обязанностей.

Муниципальные должности подразделяются на два вида:

· выборные муниципальные должности, замещаемые в результате муниципальных выборов (депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления), а также замещаемые на основании решений представительного или иного выборного органа местного самоуправления в отношении лиц, избранных в состав указанных органов в результате муниципальных выборов;

· иные муниципальные должности, замещаемые путем заключения трудового договора.

Дискриминация граждан Российской Федерации в доступе к муниципальной службе запрещена. Граждане Российской Федерации имеют равный доступ к муниципальной службе независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

На муниципальных служащих распространяется действие законодательства Российской Федерации о труде с особенностями, установленными Федеральным законом «О муниципальной службе в Российской Федерации».

Муниципальные должности муниципальной службы устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с реестром муниципальных должностей муниципальной службы, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации.

Реестр должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации представляет собой перечень наименований должностей муниципальной службы, классифицированных по органам местного самоуправления, избирательным комиссиям муниципальных образований, группам и функциональным признакам должностей, определяемым с учетом исторических и иных местных традиций.

В реестре должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации могут быть предусмотрены должности муниципальной службы, учреждаемые для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лица, замещающего муниципальную должность. Такие должности муниципальной службы замещаются муниципальными служащими путем заключения трудового договора на срок полномочий указанного лица.

В реестре муниципальных должностей муниципальной службы могут быть установлены «муниципальные должности муниципальной службы для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лица, замещающего выборную муниципальную должность, которые замещаются муниципальными служащими путем заключения трудового договора на срок полномочий указанного лица» Малько А.В. Муниципальное право России - М.: Юриспруденция, 2009 - С. 119.. Например реестр должностей муниципальной службы г. Владивостока установлен Муниципальным правовым актом г. Владивостока «Реестр должностей муниципальной службы в органах местного самоуправления города Владивостока, Владивостокской городской муниципальной избирательной комиссии»Реестр должностей муниципальной службы в органах местного самоуправления города Владивостока, Владивостокской городской муниципальной избирательной комиссии Муниципальный правовой акт г. Владивостока от 4 февраля 2008 года № 11-МПА // http://www.vlc.ru, 14.04.2010 г.

Законами субъекта Федерации устанавливается соотношение муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы Российской Федерации с учетом квалификационных требований, предъявляемых к соответствующим должностям муниципальной и государственной службы. Например, Устав Приморского края Устав Приморского края Закон Приморского края от 06.10.1995 г. № 14-КЗ (в ред. От 02.12.2009) // http://www.zspk.gov.ru, 27.04.2010 г. и ст. 5 Закона Приморского края «О муниципальной службе в Приморском крае» О муниципальной службе в Приморском крае Закон Приморского края от 04.06.2007 № 82-КЗ // http://www.zspk.gov.ru, 27.04.2010 г. устанавливают взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы.

Муниципальным служащим является гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, исполняющий в порядке, определенном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными и региональными законами, обязанности по муниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета. Лица, не замещающие муниципальные должности муниципальной службы и исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, не являются муниципальными служащими.

Классные чины присваиваются муниципальным служащим по результатам квалификационного экзамена или аттестации и указывают на соответствие уровня профессиональной подготовки муниципальных служащих квалификационным требованиям, предъявляемым к муниципальным должностям муниципальной службы в соответствии с классификацией муниципальных должностей муниципальной службы.

Классные чины, порядок их присвоения и сохранения при переводе или поступлении муниципальных служащих на иные муниципальные должности муниципальной службы либо государственные должности государственной службы субъектов Федерации, а также при увольнении муниципальных служащих с муниципальной службы устанавливаются региональными законами в соответствии с федеральными законами.

1.2 Муниципальная реформа

С середины 90-х годов до 2003 года в Российской Федерации складывалась и развивалась определенная система государственной и муниципальной службы, состоящая из трех компонентов: федеральной государственной службы, государственной службы субъектов Российской Федерации и муниципальной службы. В государственном аппарате и муниципальных образованиях наметились и развились массовые негативные тенденции, выражавшиеся в общей неэффективности властных структур, развитии коррупции. Для их преодоления были осуществлены кадровые изменения, начались административная и муниципальная реформы, наметилась тенденция к выстраиванию властной вертикали, получили развитие контрольные и надзорные органы.

Недостатки действующей модели государственной и муниципальной службы привели к необходимости их реформирования на основе укрепления режима всех видов службы и смещения акцентов в регулировании служебных отношений с трудового на административное право. Данная тенденция должна была получить развитие и в новом законодательстве о муниципальной службе, тем более что для этого были все основания.

Часть наиболее важных и актуальных проблем государственного строительства находят свое решение в рамках национальных проектов, однако об осуществлении комплексных мер по повышению эффективности государственного и муниципального управления в современных условиях говорить преждевременно. Кадры муниципальных служащих чаще всего не удается укомплектовать лицами с должной квалификацией и профессиональной подготовкой. Поэтому кризисные тенденции продолжают развиваться в сфере муниципальной власти, на которую возлагались большие надежды в начале российских реформ 90-х годов. Одна из причин состоит в том, что регулирующие возможности рынка и общественной самодеятельности были тогда явно переоценены, а вопросы обеспечения единства всей системы управления, напротив, остались в тени реформаторских устремлений.

Поэтому принятие нового федерального закона о муниципальной службе должно было существенно улучшить ситуацию. Тем не менее, Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ лишь привел законодательство о муниципальной службе в соответствие с изменениями последних лет, которые произошли в системе организации местного самоуправления.

Что касается института муниципальной службы, то по существу осталась неизменной модель служебных отношений, основанная на нормах трудового права, которая лишь частично была увязана с требованиями Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации" в части обеспечения единства требований на государственной и муниципальной службе. Однако реальные механизмы обеспечения единства и взаимодействия государственной и муниципальной служб законом не были определены. Поэтому ожидать повышения качества муниципального управления, согласованного взаимодействия государственных и муниципальных структур, повышения уровня профессионализма муниципальных служащих, эффективного решения проблем развития муниципальных образований при таком подходе представляется невозможным.