Законотворчество в Российской Федерации: сущность и основные этапы

В юридической литературе термин «законотворчество» встречается сравнительно редко, гораздо чаще применяется термин «законодательная деятельность». При этом большинство авторов, что будет показано далее, дают определение не законодательной деятельности, а законодательного процесса, в ходе которого она осуществляется. Здесь сразу же следует обратить внимание на то, что началом законодательного процесса всеми авторами признается момент внесения законопроекта в законодательный орган.

Однако, в юридической литературе не получил достаточного внимания этап законотворчества, который происходит до начала законодательного процесса (до начала законодательной деятельности). А ведь вносимый в законодательный орган законопроект может быть результатом творчества не только законодателей, но и других лиц, например, ученых какого-нибудь неправительственного института.

По справедливому определению В.Е. Чиркина, законодательный процесс – это «установленный порядок принятия закона, начиная от внесения законопроекта в парламент и заканчивая опубликованием принятого закона и его вступлением в силу»[1].

Парламентскими рамками ограничивает законодательный процесс и С.А. Авакьян: «Законодательный процесс – процесс принятия парламентом законопроекта к рассмотрению, его обсуждения, принятия и обнародования закона»[2].

Примерно так же, но уже как «строго регламентированная» процедура, определен законодательный процесс в Юридическом энциклопедическом словаре под редакцией О.Е. Кутафина: «Законодательный процесс – строго регламентированная процедура принятия закона, начиная от внесения законопроекта и кончая опубликованием принятого закона и его вступлением в силу»[3].

Регламентацию законодательного процесса отмечает и А.А. Мишин: «законодательный процесс самым тщательным образом регламентирован и строго формализован». В то же время он говорит о существовании процесса, который шире законодательного: «процесс принятия законов не ограничен стенами парламента … на долю парламента приходится в основном лишь юридическое оформление законопроектов, в то время как их разработка осуществляется за пределами общенационального представительного учреждения»[4].

Представляется, что более полно и точно характеризует законодательный процесс А.Б. Барихин, который отмечает также наличие и процесса предзаконодательного: «Законодательный процесс – наиболее общий порядок деятельности органа законодательной власти по созданию законов, обычно закрепляемый в Конституции и в регламенте соответствующего представительного органа. Для законодательного процесса характерна четкая юридическая регламентация. Законодательный процесс в Российской Федерации включает чаще всего пять стадий. Первой стадии предшествует так называемый предзаконодательный процесс, охватывающий этап от появления идеи, предложения необходимости разработки нового закона до поступления этого предложения на рассмотрение соответствующего органа и подготовки законопроекта … Первую стадию законодательного процесса составляет внесение законопроекта в Государственную Думу»[5].

Из двух последних характеристик законодательного процесса видно, что работа над законопроектом осуществляется и до внесения его в законодательный орган, то есть, до начала законодательного процесса. Действительно, в ходе «предзаконодательного процесса», о котором пишет А.Б. Барихин, осуществляется, безусловно, творческая работа над законопроектом, которая в совокупности с законодательной деятельностью составляет законотворчество. То есть, законодательная деятельность является частью законотворческой деятельности.

Иного мнения придерживается А.П. Любимов, считающий, что не законодательство является частью законотворчества, а законотворчество – частью законодательства: «Законотворческая деятельность – это основная составная часть законодательной деятельности, часть общей системы законодательного процесса, соответствующих ей этапов и процедур по подготовке (разработке) законопроекта»[6]. В то же время в законодательную деятельность он включает также и «подготовку закона» до внесения его в законодательный орган, которая (подготовка законопроекта), по его мнению, тоже регламентируется: «Законодательная деятельность – это работа по подготовке, внесению в законодательный орган, принятию и одобрению, подписанию и введению в действие федеральных законов, с соблюдением требований, правил и процедур, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, регламентами Государственной Думы и Совета Федерации»[7]. Впрочем, здесь же он сам себе противоречит, давая определение «подготовки законопроекта», в которую включает и внесение законопроекта в законодательный орган: «Подготовка законопроекта включает в себя ряд последовательно связанных между собой действий, соответствующих этапам создания, разработки, внесения в законодательный орган законопроекта, а также принятия федерального закона…»[8]. Из приведенных его цитат не ясно, то ли подготовка законопроекта осуществляется до внесения его в законодательный орган, то ли она включает в себя указанную процедуру внесения.

Однако Ю.А. Тихомиров, определяя законотворчество, отождествляет его с законодательным процессом: «Законотворчество есть законодательный процесс, посвященный стадиям и действиям по подготовке, обсуждению и принятию законов»[9].

Приведенные определения понятия «законотворчество» свидетельствуют о том, что в научной литературе существует смешение понятий «законотворческая деятельность» и «законодательная деятельность». Однако, от ясного понимания сущности законотворческого процесса зависит эффективность его организации.

По мнению автора настоящей работы, при логическом анализе терминов «законодательство» и «законотворчество», понятно, что законодательную деятельность осуществляет законодатель (уполномоченный законом государственный орган), а законотворческую – осуществляет лицо, в том числе и законодатель, в той или иной мере участвующее в работе над законопроектом (в его создании или творении).

Законодательный орган, принимая законы, может и самостоятельно осуществлять законотворчество в полном объеме (работать над законопроектами без привлечения других лиц), но главная его функция – принятие законопроектов в качестве законов.

Подготовленный, кем бы то ни было, законопроект может быть внесен в законодательный орган любым субъектом, наделенным законом правом законодательной инициативы. Более того, в установленных законом случаях законопроект может быть вынесен инициативной группой граждан на референдум, где законодателем является народ, который лишь голосует за готовый законопроект, но никак не разрабатывает его и даже, в отличие от парламента, не дорабатывает.

То есть, законотворчество, помимо принятия закона законодательным органом (законодательной деятельности), включает в себя работу над законопроектом до его внесения в законодательный орган. Эта работа представляет собой, главным образом, разработку концепции будущего закона, а также написание первичного текста его проекта. Что подтверждается и установленным порядком принятия федеральных законов в Российской Федерации. Государственная Дума, в соответствии со своим Регламентом, в части законотворчества осуществляет: в первом чтении – обсуждение концепции законопроекта (статья 118); во втором чтении – принятие поправок к его тексту (статья 123); в третьем чтении – принятие его в качестве закона (статьи 125)[10]. То есть, этот орган не разрабатывает концепцию и текст законопроекта, а лишь осуществляет их доработку. Таким образом, в Регламенте Государственной Думы предусмотрено, что сугубо творческая деятельность над законопроектом – разработка его концепции и написание его первичного текста – осуществляется до внесения законопроекта в Государственную Думу.

О внепарламентских элементах законотворчества свидетельствует, в частности, И.И. Шувалов: «Правительство России становится одним из основных участников законотворческой деятельности». При этом он отмечает, что Правительство Российской Федерации участвует в законотворчестве в двух формах: реализует свое право законодательной инициативы, наряду с другими субъектами этого права, и дает заключения по законопроектам, вносимым Государственную Думу другими субъектами права законодательной инициативы[11]. К этому следует добавить, что если начало законодательного процесса начинается с момента внесения законопроекта в Государственную Думу, то такой элемент законотворчества, как заключение Правительства Российской Федерации (если оно необходимо), в соответствии с частью 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации 1993 г. должно быть дано до этого момента[12].

Выведение законотворчества за рамки парламентской деятельности признается во многих странах, например, в Аргентине[13] и Канаде[14]. В Швеции «законотворческий процесс» включает в себя «законодательную деятельность министерств и Совета по законодательству» (последний состоит из членов Верховного суда и Верховного административного суда), а также «парламентскую стадию законодательства»[15]. Из последнего цитирования видно, что не все авторы разделяют понятия законотворчества и законодательства. Однако здесь, возможно, имеет место неточный перевод.

Следует иметь в виду также и то, что если в законодательном органе имеется «проправительственное большинство», то законотворческая работа парламента над правительственными законопроектами, которые значительно превалируют над всеми остальными, сводится к минимуму. Таким образом, в силу разного рода причин, основная часть законотворчества может осуществляться не в законодательном органе, а, например, в органах исполнительной власти.

Здесь целесообразно сказать, что Верховный Совет РСФСР в большей мере самостоятельно занимался законотворческой деятельностью, потому что в соответствии со статьей 62 его Регламента право законодательной инициативы осуществлялось не только в форме внесения проектов законов, но также и в форме «законодательных предложений»[16]. Депутат, который не имел опыта законотворческой деятельности и возможности привлечь к разработке задуманного им законопроекта квалифицированных специалистов, мог внести в законодательный орган лишь предложение о принятии закона, например, о повышении минимального размера оплаты труда или о социальной защите какой-то категории граждан. Это предложение должно было поступить в соответствующий комитет Верховного Совета РСФСР, который, имея в своем аппарате необходимых специалистов, должен был разработать нужный проект закона для внесения на рассмотрение Верховного Совета. В сегодняшнем Регламенте Государственной Думы право депутатов вносить в Государственную Думу законодательные предложения неоправданно отсутствует. Ведь не каждый субъект права законодательной инициативы имеет достаточные возможности для подготовки полноценного законопроекта. Но такая работа вполне под силу законодательному органу на основе внесенного ему законодательного предложения.

Результатом законотворчества могут быть разные законы Российской Федерации. По классификации А.П.Любимова они подразделяются на следующие виды:

Конституция Российской Федерации;

закон Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации;

федеральный конституционный закон;

федеральный закон (тематический);

федеральный закон о введении в действие федерального закона;

федеральный закон о внесении изменений и дополнений в федеральный закон;

федеральный закон о ратификации договора (соглашения, конвенции) Российской Федерации[17]:

Как и любая другая, данная классификация может вызывать дискуссионные вопросы, например: является ли законом такой специфический правовой акт, как Конституция Российской Федерации; как точнее сказать, «о введении в действие федерального закона» или «о вступлении в силу федерального закона»[18]; нужно ли дополнить указанный перечень такими видами законов, как «федеральный конституционный закон (тематический)» и «федеральный конституционный закон о внесении изменений и дополнений в федеральный конституционный закон».

Но гораздо важнее сказать то, что в данной диссертационной работе рассматривается законотворчество только в части создания федеральных законов (в том числе конституционных), как «тематических», так и «о внесении изменений в тематические». Правила разработки концепций таких законов не имеют принципиальных отличий. Однако законом иного рода следует признать Конституцию Российской Федерации, которая содержит не одну, а несколько разноплановых концепций: правового статуса личности, государственного правления, территориально-государственного устройства, системы правосудия и т.д. Напротив, федеральные законы о ратификации международных договоров (в отличие от ратифицируемых международных договоров) не имеют самостоятельных концепций, так как в соответствии со статьей 2 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» ратификация означает «форму выражения согласия Российской Федерации на обязательность для нее международного договора»[19].

Поскольку целью законотворчества является принятие необходимых обществу качественных законов, постольку законотворчество, как профессиональный вид деятельности, должно осуществляться в соответствии с научно обоснованными и проверенными на практике правилами. Такие правила должны существовать применительно ко всем основным стадиям законотворческого процесса, а именно: к разработке концепции будущего закона, к написанию текста его проекта и к принятию его в ходе законодательного процесса.

Законодательный процесс, в ходе которого реализуется важнейшая государственная функция (законодательная), регулируется, как правило, основным законом страны (конституцией), где, например, определено: какой орган государства является законодательным, то есть, принимает законы; кто обладает правом законодательной инициативы, то есть, имеет право вносить законопроекты в законодательный орган власти, обязательные к его рассмотрению; какой, в основном, порядок принятия законов; кто подписывает принятые законы; каков порядок вступления в силу принятых законов.

Кроме Конституции страны правила законодательного процесса могут содержаться и в специальном законе. Например, в Швеции таковым является Акт «О Риксдаге», в Израиле – Закон «О Кнессете», в Финляндии – Сеймовый устав. Целесообразность установления законодательных правил именно в законе, а не в подзаконных актах, может быть обоснована, в частности, тем, что законодатели, как и другие граждане государства, должны осуществлять свою деятельность в соответствии с законом и не должны иметь возможность изменять правила законодательного процесса без участия других его субъектов, причем, в ходе самого этого процесса.

Подробные правила законодательного процесса содержатся, чаще всего, во внутренних регламентах законодательных органов власти, принимаемых ими самостоятельно.

В Российской Федерации законодательный процесс регулируют:

Конституция Российской Федерации 1993 г. (статьи 71-73, 83-85, 102-105, 108, 134-137);

Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»[20];

Федеральный закон «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания»[21];

Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Собрание законодательства Российской Федерации[22];

Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Собрание законодательства Российской Федерации[23].

Принятие законов в особенном порядке или принятие отдельных специальных законов регулируют также:

Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации»[24];

Федеральный закон «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации»[25];

Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации»[26];

Бюджетный кодекс Российской Федерации[27].

Особая роль в регулировании законодательного процесса принадлежит постановлениям Конституционного Суда Российской Федерации о толковании положений Конституции Российской Федерации 1993 г., касающихся законодательных процедур. Например, на основании обнаружившейся неопределенности в понимании положений статьи 107 Конституции Российской Федерации 1993 г., связанных с понятием «принятый федеральный закон» Конституционный Суд Российской Федерации рассмотрел дело о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации 1993 г. и постановил:

«1. Под «принятым федеральным законом» по смыслу части 1 статьи 107 Конституции Российской Федерации понимаются:

законы, принятые Государственной Думой и одобренные Советом Федерации в соответствии с частями 1, 2, 3 и 4 статьи 105 Конституции Российской Федерации;

законы, повторно принятые Государственной Думой в соответствии с частью 5 статьи 105 Конституции Российской Федерации;

законы, одобренные Государственной Думой и Советом Федерации в соответствии с частью 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации.»[28].

В Конституции Российской Федерации содержатся лишь самые общие правила законодательного процесса. В частности, относительно принятия законов Государственной Думой, в ней указаны: перечень субъектов, обладающих правом вносить законопроекты в Государственную Думу; условия, при которых законопроекты могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации; количество голосов депутатов Государственной Думы, необходимое для принятия (одобрения) закона; условие для принятия федерального конституционного закона; срок передачи принятого (одобренного) закона в Совет Федерации (Президенту Российской Федерации).

Отдельного закона о парламенте или о законодательном процессе в Российской Федерации пока нет, хотя так называемый «закон о принятии законов» рассматривался еще в Верховном Совете СССР. В январе 1997 года Президент Российской Федерации также внес в Государственную Думу проект федерального закона № 97700183-2 «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов», который 22 октября 1997 года был принят пока в первом чтении[29].

Поэтому большинство правил принятия законов содержатся в Регламенте Государственной Думы, что позволяет законодателю постоянно самостоятельно их менять. Впервые Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации был принят в начале 1994 года[30]. В течение последующих четырех лет в него вносились изменения (нередко многочисленные) примерно 1 раз в квартал. В 1997 году Государственная Дума признает необходимость полной замены своего Регламента, для чего создает комиссию по подготовке нового Регламента Государственной Думы, который принимается в начале 1998 года. Однако с 1998 года по 2005 год изменения в Регламент Государственной Думы стали вноситься примерно в 2 раза чаще. Это свидетельствует об отсутствии в Российской Федерации устоявшихся, научно обоснованных правил принятия законов.

Правила законотворческой техники в части написания текста закона содержатся в Методических рекомендациях, рекомендованных Советом Государственной Думы для использования при осуществлении законопроектной деятельности. Как сказано в этом документе, «к сожалению, в настоящее время отсутствует необходимая нормативная база по данным вопросам»[31]. Более того, указанные Методические рекомендации касаются лишь правил оформления законопроектов, но не содержат правил формулирования их текстов.

Отдельные правила законотворческой техники в части создания концепции будущего закона содержатся в «Методических правилах по организации законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти»[32] в незначительном количестве, что свидетельствует о том, что данные правила разработаны пока недостаточно.

Из сказанного можно сделать следующие выводы.

1. В российской научной литературе существует смешение понятий «законодательная деятельность» и «законотворческая деятельность». В то же время логический анализ этих понятий показывает, что законодательную деятельность осуществляет законодатель (уполномоченный законом государственный орган), а законотворческую – осуществляет лицо, в том числе и законодатель, в той или иной мере участвующее в работе над законопроектом (в его создании или творении).

Соотношение законотворческой деятельности и законодательной деятельности показано ниже:

Рис. Соотношение законотворческого и законодательного видов деятельности:

А – законотворческая деятельность;

Б – законодательная деятельность.

2. Основными этапами законотворчества, как деятельности по созданию новых законов, являются:

1) разработка концепции будущего закона;

2) написание текста проекта закона;

3) принятие закона законодательным органом (в ходе которого может осуществляться доработка, как концепции, так и текста будущего закона).

При этом только принятие закона является исключительной прерогативой законодателя и осуществляется только в рамках регламентированного законодательного процесса. Что касается разработки концепции закона и написания текста его проекта, то эти этапы законотворчества могут осуществляться как в законодательном органе, так и за его пределами.

3. Сугубо творческая часть законотворческой деятельности (разработка концепции закона и написание текста его проекта), в отличие от принятия закона, не урегулирована, да и не может быть строго урегулирована законом. Однако и разработка концепции закона, и написание текста его проекта не должны осуществляться беспорядочно и поэтому нуждаются, по меньшей мере, в методических рекомендациях, направленных на обеспечение качества принимаемых законов.