Органы дознания

Органами дознания являются правоохранительные органы государства, на которые возлагаются следующие процессуальные задачи:

- производство дознания по уголовным делам, по которым производство предварительного следствия необязательно;

- выполнение неотложных следственных действий по уголовным делам, по которым производство предварительного следствия обязательно.

Согласно п. 1 ч. 1 ст. 40 УПК РФ к органам дознания относятся: органы внутренних дел Российской Федерации, "...а также иные органы исполнительной власти, наделенные полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности", взятая в кавычки формулировка заключает в себе проблему. Во-первых, наличие в УПК РФ норм, которые отсылают к другим нормативным правовым актам (отсылочные нормы), нельзя признать положительным явлением. По смыслу ст. 1 УПК РФ этот Кодекс является единственным основанным на Конституции РФ источником уголовно-процессуального права, значит, в ней обязательны исчерпывающие ответы на все вопросы и о субъектах уголовно-процессуальных правоотношений, и об их содержании. Во-вторых, в числе органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, перечень которых установлен ст. 13 Федерального закона от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности"*(5), имеются и такие, которые к органам дознания отнести никак нельзя, потому что полномочиями возбудить уголовное дело и расследовать его они не наделены и собственной подследственности не имеют. Это оперативные подразделения федеральных органов государственной охраны и Службы внешней разведки Российской Федерации.

Проблемно и общее указание закона на то, что органами дознания являются органы внутренних дел. Эти органы представляют собой звенья единой огромной, подчиненной Министерству внутренних дел РФ системы органов исполнительной власти, осуществляющих свою юрисдикцию на определенной территории (территориальные органы внутренних дел) или же на определенном участке железнодорожного, водного, воздушного путей (органы внутренних дел на транспорте), а также на режимных объектах (три вертикали системы). Почти в каждое звено входят как милицейские, так и немилицейские службы. Оперативно-розыскную деятельность в органах внутренних дел осуществляют милицейские подразделения уголовного розыска, борьбы с экономическими и налоговыми преступлениями и др. Поэтому уголовно-процессуальное понятие органа дознания прежде всего, и не без основания, ассоциируется с милицией, которая подразделяется на территориальную и транспортную, на криминальную и милицию общественной безопасности. Каждое милицейское звено осуществляет свою юрисдикцию на определенной территории (район, город, их части, область, край, республика) или на объектах и территории железнодорожного, водного и воздушного транспорта. Эта юрисдикция определяется Законом РСФСР от 18 апреля 1991 г. "О милиции" и Положением о милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации и детализируется в ведомственных нормативных актах (инструкциях, приказах, наставлениях, уставах), регламентирующих деятельность различных милицейских подразделений.

Причем "в чистом виде" органы милиции функционируют лишь в крупных мегаполисах в виде, как правило, отделений милиции. За этим исключением милиция входит в состав районных и городских отделов внутренних дел, краевых, областных и городских управлений и главных управлений внутренних дел, министерств внутренних дел республик в составе Российской Федерации, отделов и управлений внутренних дел на транспорте. Эти органы внутренних дел, каждый на своей территории, и являются органом дознания, а Министерство внутренних дел Российской Федерации - орган дознания, чья компетенция распространяется на всю Россию.

Служба в органах внутренних дел вообще и в милиции в частности строится на принципе единоначалия, а требования, предъявляемые к дисциплине, приближены к воинским. Поэтому вся законная власть в органах внутренних дел сосредоточена в руках их начальников - от начальника отделения милиции до министра внутренних дел России. Сказанное относится и к осуществлению функции дознания. Начальник органа внутренних дел полновластен в деле организации как оперативно-розыскной, так и процессуальной деятельности в возглавляемом им государственном учреждении и в первую очередь ответствен за состояние дел в этой сфере и перед гражданами и организациями, и в порядке подчиненности ("по начальству"), и перед прокурором, осуществляющим надзор за исполнением законов. Но при нынешнем объеме деятельности, о которой идет речь, начальник органа внутренних дел, тем более крупного, не в состоянии ежечасно контролировать ее и поэтому делегирует свои полномочия заместителям соответственно их функциональным обязанностям, прежде всего руководителям криминальной милиции и милиции общественной безопасности, т.е. основных милицейских служб, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность. Вышеизложенное позволяет предложить следующее определение: орган внутренних дел как орган дознания - это самостоятельное звено в системе территориальных и транспортных органов государства, входящих в систему МВД России, в лице его руководства, т.е. в лице начальника данного органа (от начальника отделения милиции и райотдела внутренних дел до министра внутренних дел России), а также первых заместителей и заместителей, возглавляющих криминальную милицию и милицию общественной безопасности*(6). Именно в таком контексте следует понимать определение, содержащееся в п. 17 ст. 5 УПК РФ: начальник органа дознания - должностное лицо органа дознания, в том числе заместитель начальника органа дознания, уполномоченное давать поручения о производстве дознания и неотложных следственных действий, предусмотренных УПК РФ.

Подследственность милиции уголовных дел "по линии" дознания законом четко не определена. Но ее несложно установить методом вычитания: милиция вправе возбудить уголовное дело и произвести дознание о любом преступлении, за исключением тех, которые относятся к компетенции других органов дознания, перечисленных в ст. 40 УПК РФ. Таким образом, на долю криминальной милиции и милиции общественной безопасности приходится подавляющий объем работы по дознанию, отчего данный орган дознания принято называть основным.

К органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, и в силу этого признака к органам дознания относятся также:

1. Органы федеральной службы безопасности, компетенция которых определяется Федеральным законом от 3 апреля 1995 г. "О федеральной службе безопасности"*(7). Статья 8 этого Закона выделяет следующие направления деятельности: а) контрразведывательная; б) борьба с терроризмом; в) борьба с преступностью; г) пограничная деятельность; д) обеспечение информационной безопасности. Исчерпывающим образом компетенция органов федеральной службы безопасности в уголовно-процессуальной сфере определена п. 2 ч. 2 ст. 157 и п. 2 ч. 2 ст. 151 УПК РФ. Прежде всего это дела о преступлениях против государственной безопасности, выявленных в ходе контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности данного органа.

2. Пограничные органы Федеральной службы безопасности как органы дознания - это оперативные органы и органы морской охраны, входящие в систему Федеральной пограничной службы РФ. Те и другие осуществляют свою уголовно-процессуальную юрисдикцию по делам о преступлениях, с которыми они сталкиваются в своей повседневной оперативно-розыскной и административной деятельности. Эти органы вправе возбудить уголовное дело и произвести дознание по делам о нарушении режима Государственной границы Российской Федерации, пограничного режима в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации, по делам о преступлениях, совершенных на континентальном шельфе Российской Федерации, наиболее распространенными из которых являются незаконное пересечение Государственной границы Российской Федерации (ст. 322 УК РФ), нарушение законодательства Российской Федерации о континентальном шельфе (ст. 253 УК РФ), а также о контрабанде (ч. 1 ст. 188 УК РФ), задержанной в отсутствие таможенных органов.

3. Таможенные органы - федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные в области таможенного дела, которое представляет собой совокупность методов и средств обеспечения соблюдения мер таможенно-тарифного регулирования, а также запретов и ограничений, установленных законодательством о внешнеторговой деятельности, связанных с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу (ч. 2 ст. 1 и п. 11 ч. 1 ст. 11 Таможенного кодекса). Эти органы управомочены производить дознание по уголовным делам о контрабанде (ч. 1 ст. 188 УК РФ) и об уклонении от уплаты таможенных платежей (ст. 194 УК РФ).

4. Согласно п. 8 ст. 13 Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности" право осуществления такой деятельности предоставлено оперативным подразделениям Федеральной службы исполнения наказаний. В силу этого обстоятельства по буквальному смыслу отсылочного п. 1 ч. 1 ст. 40 УПК РФ эти подразделения относятся к органам дознания. В других нормах УПК РФ, имеющих характер "непосредственно работающих" (а не просто определяющих понятия), эта идея конкретизируется следующим образом: функцией дознания в системе Минюста России наделены начальники учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, входящих в данную систему (п. 4 ч. 1 ст. 157 УПК РФ). Прежде всего здесь имеются в виду начальники исправительных учреждений: колоний-поселений, исправительных колоний общего, строгого и особого режима; воспитательных колоний, тюремных и лечебных исправительных учреждений (ст. 74 УИК РФ).

5. Согласно п. 9 ч. 1 ст. 13 Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности" к числу осуществляющих такую деятельность относятся органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, которые соответственно своей основной задаче - противодействовать незаконному обороту названных средств и веществ - наделены правом производства дознания по уголовным делам о преступлениях, совершаемых в данной области.

6. Согласно ч. 3 ст. 40 УПК РФ возбуждение уголовного дела и выполнение неотложных следственных действий возлагаются также:

- на капитанов морских и речных судов, находящихся в дальнем плавании, - по уголовным делам о преступлениях, совершенных на данных судах;

- руководителей геолого-разведочных партий и зимовок, удаленных от мест расположения органов дознания, указанных в ч. 1 настоящей статьи, - по уголовным делам о преступлениях, совершенных по месту нахождения данных партий и зимовок

- глав дипломатических представительств и консульских учреждений Российской Федерации - по уголовным делам о преступлениях, совершенных в пределах территорий данных представительств и учреждений.

Существование такого уголовно-процессуального правила обусловлено необходимостью производства неотложных следственных действий в обстановке полного временного отсутствия физической возможности у правоохранительных органов осуществлять свою юрисдикцию в данном месте и в данное время.

7. Согласно п. 2 ч. 1 ст. 40 УПК РФ к органам дознания относятся: органы Федеральной службы судебных приставов, сотрудники которой осуществляют свою компетенцию на основании Федерального закона от 21 июля 1997 г. "О судебных приставах"*(8). В качестве органов дознания они вправе и обязаны возбуждать уголовные дела и производить дознание по делам об относительно немногочисленной группе преступлений против правосудия, исчерпывающий перечень которых приводится в п. 4 ч. 3 ст. 151 УПК РФ.

8. Согласно п. 3 ч. 1 ст. 40 УПК РФ органами дознания являются:

- командиры воинских частей, т.е. организационно самостоятельных боевых, административных или хозяйственных единиц (полк, отдельный батальон и т.д.), имеющих собственное цифровое наименование (например, войсковая часть 55555);

- командиры соединений воинских частей;

- руководители военных учреждений (например, военного учебного заведения);

- начальники гарнизонов, т.е. воинских частей, военно-учебных заведений и учреждений, расположенных постоянно или временно в определенном населенном пункте или районе с установленными границами.

Вышеперечисленные военачальники как органы дознания вправе возбудить уголовное дело и произвести по нему неотложные следственные действия, если преступление совершено подчиненными им военнослужащими, а также лицами гражданского персонала в связи с исполнением ими своих служебных обязанностей или в расположении данной воинской части, соединении, военно-учебном заведении или гарнизоне (п. 3 ч. 2 ст. 157 УПК РФ).

9. Согласно п. 4 ч. 1 ст. 40 УПК РФ к органам дознания относятся органы Государственной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России), которые вправе возбуждать уголовные дела о преступлениях, непосредственно связанных с их повседневной служебной деятельностью, подчиненной общей задаче защиты жизни и здоровья людей, имущества от пожаров, осуществления государственного пожарного надзора в Российской Федерации за соблюдением требований пожарной безопасности и пресечения их нарушений.

Из содержащегося в ст. 40 УПК РФ перечня органов дознания явствует, что функциями и правомочиями такого органа наделены, во-первых, руководящие должностные лица (командиры воинских частей, соединений и военных учреждений, начальники пенитенциарных учреждений, капитаны морских судов и начальники зимовок), а во-вторых, государственные органы внутренних дел, федеральной службы безопасности, органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, таможенные органы, которые с преступлениями определенной категории, как правило, соприкасаются раньше других по роду своей повседневной деятельности. В первом случае эти правомочия персонифицированы. Осуществлять их может только конкретный государственный служащий, который в настоящее время занимает соответствующую должность, проще говоря, тот, кто может предъявить служебное удостоверение личности, подтверждающее эту должность. В тех случаях, когда функциями дознания наделен орган, а не должностное лицо, такой персонификации нет.

В этой связи УПК РФ ввел в оборот понятие дознавателя, определив его в п. 7 ст. 5 следующим образом: дознаватель - это должностное лицо органа дознания, правомочное либо уполномоченное начальником органа дознания осуществлять предварительное расследование в форме дознания, а также осуществлять иные полномочия, предусмотренные данным Кодексом, прежде всего производить неотложные следственные действия по делам, по которым обязательно производство предварительного следствия (ст. 157 УПК РФ). Правомочными (по должности) производить дознание являются руководители органов дознания (начальники и их заместители) и штатные дознаватели. Кроме того, начальник органа дознания может в разовом порядке, делегируя подчиненному свои правомочия, поручить ему производство дознания. В органах внутренних дел это наиболее подготовленные, юридически грамотные лица начальствующего состава (офицеры милиции) - сотрудники уголовного розыска, подразделений по борьбе с налоговыми и экономическими преступлениями, ГИБДД, участковые уполномоченные и другие, для которых такое поручение (по характеру преступления) непосредственно связано с их повседневными служебными обязанностями.

Согласно ст. 41 УПК РФ на дознавателя начальником органа дознания возлагаются полномочия органа дознания. При этом возложение полномочий по производству дознания на то лицо, которое проводило или проводит по данному уголовному делу оперативно-розыскные мероприятия, не допускается.

Дознаватель уполномочен:

- самостоятельно производить следственные и иные процессуальные действия и принимать процессуальные решения, за исключением случаев, когда в соответствии с УПК РФ на это требуются согласие начальника органа дознания, санкция прокурора и (или) судебное решение;

- осуществлять иные полномочия, предусмотренные УПК РФ.

При отсутствии в УПК РФ прямого указания на то, что дознаватель имеет такое-то право и (или) несет такую-то обязанность, и возникновении такого вопроса в работе по уголовному делу следует руководствоваться ст. 223 УПК РФ, согласно которой дознание производится по правилам предварительного следствия с изъятиями, установленными положениями гл. 32 (ст. 233-226 УПК РФ). Если изъятия не предусмотрено, дознаватель может смело пользоваться полномочиями следователя. Например, несмотря на то, что в ст. 217 УПК РФ говорится только о следователе, а дознаватель не упоминается, при производстве по уголовному делу, подсудному областному суду, дознаватель, завершая расследование, вправе и обязан (подобно следователю) разъяснить обвиняемому его право на рассмотрение его дела с участием присяжных заседателей, а материалы дознания направить в соответствующий суд через областного и приравненного к нему прокурора*(9).

Указания прокурора и начальника органа дознания, данные в соответствии с УПК РФ, обязательны для дознавателя. При этом дознаватель вправе обжаловать указания начальника органа дознания прокурору, а указания прокурора - вышестоящему прокурору. Обжалование данных указаний не приостанавливает их исполнения.

Содержание этой статьи заслуживает пояснений. Заложенные в ней правила, согласно которым полномочия органа дознания возлагаются на дознавателя и последний не имеет правомочий на проведение оперативно-розыскных мероприятий, а занимается чисто следственной ("кабинетной") работой, принципиально новы, причем не только по сравнению с институтом дознания по УПК РСФСР 1960 г. Они конструируют существенно иной институт дознания, вкладывая в это понятие совсем другое содержание, нежели то, которое сформировалось исторически и признаками которого являются следующие положения:

1) дознание есть "малобумажное" полицейское расследование преступлений "по горячим следам", сильной стороной которого является сосредоточение в одних руках оперативно-розыскных, административно-правовых и уголовно-процессуальных средств и возможностей;

2) субъектом правоотношений с гражданами и организациями в сфере дознания, ответственным за все просчеты, ошибки и злоупотребления в этой сфере и за причиненный вред является орган дознания как таковой (Н-ский отдел внутренних дел, Н-ская таможня и т.д.) в лице его руководителя (начальника), а конкретное должностное лицо, производящее дознание, - лишь исполнитель поручений последнего. Теперь же в силу законоположения ч. 1 ст. 41 УПК РФ, согласно которому полномочия органа дознания возлагаются на дознавателя, означает наличие органа дознания внутри органа дознания, причем с чисто следственным характером деятельности (еще один ведомственный следственный аппарат, только "второго сорта").

Вместе с тем руководитель органа дознания несет персональную ответственность за эффективность противодействия преступности в рамках юрисдикции данного органа. Он вправе в любой момент лично скорректировать направленность и содержание дознания, усилить его оперативно-розыскное обеспечение, изъять уголовное дело у дознавателя и принять его к своему производству или поручить другому дознавателю либо группе дознавателей, а также предписать производство любого дополнительного процессуального действия или принятие мер процессуального принуждения и т.д. Для дознавателя эти предписания обязательны. Ответственность за результативность дознания, а равно за ошибки, допущенные при этом, вплоть до трагических, тоже несет в первую очередь руководитель органа дознания и лишь во вторую, в порядке регресса, - дознаватель.

С этих же позиций следует рассматривать и фигуру начальника подразделения дознания, который фактически существовал и раньше в специализированных подразделениях дознания в органах внутренних дел и некоторых других органах, выполняя организационно-распорядительные функции, делегированные ему как подчиненному офицеру руководством военизированного государственного учреждения. Наделение его процессуальными полномочиями в отношениях с дознавателем (по аналогии с руководителем следственного органа) находится в русле все той же тенденции перерождения дознания. Оно несостоятельно с теоретической точки зрения и иллюзорно в практическом плане, потому что ничего не меняет в главном: вся полнота процессуальных полномочий по-прежнему сосредоточена в руках руководства учреждения, которое назначает на должности как дознавателей, так и руководителей подразделений дознания, поручает этому подразделению работу по конкретным делам, контролирует ее и отвечает за ее результаты.