Предпринимателей в Российской Федерации

§ 1. История формирования института бизнес-омбудсмена в Российской Федерации

С целью защиты прав предпринимателей и инвесторов в 2010 году первый заместитель председателя Правительства России Игорь Шувалов был назначен ответственным за координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти по рассмотрению обращений российских и иностранных инвесторов, а также подготовку проектов соответствующих решений Правительства России. После весьма эффективной деятельности Игоря Шувалова в 2011 году в федеральных округах были назначены заместители уполномоченных представителей Президента, ответственных за оказание содействия бизнесу в реализации инвестиционных проектов. В декабре 2011 года на личной встрече главы «ОПОРЫ России» Сергея Борисова с председателем Правительства РФ Владимиром Путиным была высказана идея создания института омбудсмена для бизнеса. Идею введения бизнес-омбудсмена Владимир Путин поддержал, представляя программу ста шагов, способствующих повышению с 120-го на 20 место в рейтинге Doing Business от Всемирного банка^[12]. Некоторые субъекты РФ, стремясь улучшить свой инвестиционный климат, пошли на опережение, и ещё до подписания Указа Президента РФ № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике» институт бизнес-омбудсменов был утверждён в Ульяновской области^[13], Челябинской области^[14], в Республике Башкортостан^[15] и Республики Калмыкия^[16].

7 мая 2012 года вступил в силу Указ Президента РФ № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике». В нём указывалось, что для улучшения условий ведения предпринимательской деятельности до 1 декабря 2012 года следует создать институт уполномоченного по правам предпринимателей, осуществляющих деятельность на федеральном и региональном уровне. Должность уполномоченного по защите прав предпринимателей была введена в реестр должностей федеральной государственной службы 22 июня 2012 года Указом Президента № 879^[17]. Им стал успешный российский предприниматель, известный своей активной позицией и эффективной общественно-политической деятельностью, Борис Юрьевич Титов. А 7 мая 2013 года принят Федеральный закон № 78-ФЗ «Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации» (далее Федеральный закон № 78-ФЗ). По мнению Президента страны, «смысл конституционной нормы о социальном государстве - именно во взаимной ответственности государства, общества, бизнеса, каждого гражданина. Мы должны поддержать растущее стремление граждан, представителей общественных и профессиональных объединений, политических партий, предпринимательского класса участвовать в жизни страны»^[18].

§ 2. Характеристика института бизнес-омбудсмена на федеральном и региональном уровне

Деятельность уполномоченного по правам предпринимателей базируется на основных принципах, закреплённых в Венецианской комиссии. Должность уполномоченного причислена к Администрации Президента Российской Федерации и независима от других органов государственной власти. Деятельность Уполномоченного финансируется за счёт средств федерального бюджета, а должность регионального института финансируется в рамках регионального бюджета. Как федеральный бизнес-омбудсмен, так и региональный бизнес-омбудсмен назначаются с учётом мнения предпринимательского сообщества сроком на 5 лет с правом повторного назначения. В структуру совета при уполномоченном входят региональные уполномоченные, общественные представители уполномоченного.

Для наиболее эффективной деятельности уполномоченный взаимодействует с юридическими и бизнес-ассоциациями посредством вступления последних в общественный и экспертный совет при уполномоченном.

Общественный совет при уполномоченном образован для корреляции представителей власти и гражданского общества в целях повышения эффективной защиты прав предпринимателей.

Экспертный совет при уполномоченном осуществляет экспертное и консультативное сопровождение деятельности института. В состав совета входят наиболее выдающиеся представители юридического и экспертного сообщества, а также представители крупнейших объединений предпринимателей (Торгово-промышленная палата Российской Федерации, Российский Союз промышленников и предпринимателей, «Деловая Россия», «Опора России»).

Координационный совет при уполномоченном образуется для координации деятельности представителей уполномоченного по направлениям. В его состав входят общественный омбудсмен и председатель экспертного совета при уполномоченном. Часто члены предпринимательских ассоциаций являются общественными омбудсменами и входят в состав Координационного совета.

Региональный институт бизнес-омбудсмена строит свою деятельность на тех же принципах и целях, что и федеральный уполномоченный. Закон не обязывает регионы учреждать должность уполномоченного. Данное положение аналогично Федеральному Конституционному закону «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», где предусматривается только право, а не обязанность регионов учреждать данный институт^[19]. Но процесс избрания уполномоченного федеральный законодатель оставил на усмотрения субъектам РФ. В связи с этим процесс выбора уполномоченного в субъектах довольно разнообразен (пример: Ярославская область и Ханты-Мансийский автономный округ). На сегодняшний день в каждом субъекте образован региональный уполномоченный по правам предпринимателей, исключение составляет Республика Тыва, где на данный момент ведётся согласование кандидатуры на должность регионального уполномоченного. В связи с вхождением в состав Российской Федерации республики Крым были учреждены два региональных уполномоченных: Светлана Анатольевна Лужецкая назначена уполномоченным по правам предпринимателей в республике Крым, а Денис Михайлович Молотков является уполномоченным в городе Севастополь, как в отдельной административно-территориальной единице со статусом города федерального значения. Вся деятельность регионального уполномоченного финансируется за счёт регионального бюджета. В конце календарного года региональный уполномоченный отправляет отчёт о своей деятельности с оценкой условий осуществления предпринимательской деятельности в регионах и предложениями по совершенствованию правового положения субъектов предпринимательской деятельности федеральному уполномоченному по защите прав предпринимателей. В то же время взаимодействие федерального и региональных уполномоченных в должной мере не урегулировано, что выявляет необходимость полного и более взвешенного урегулирования данных отношений, от решения этой проблемы будет зависеть эффективность работу института на местах^[20]. В процессе реализации программы «импорта замещения» на регионального омбудсмена ложится задача по обеспечению наиболее благоприятного входа на рынок региональных производителей, способных участвовать в реализации программы, установленной Правительством Российской Федерации. С учётом сложившегося финансового положения у отечественных производителей появился реальный шанс освоить новые территории сбыта, не прибегая к политике демпинга.

Общественные представители уполномоченного работают на общественных началах по определённым направлениям и являются помощниками уполномоченного по рассмотрению поступающих в его адрес обращений предпринимателей в различных сферах регулирования предпринимательской деятельности. Общественные уполномоченные назначаются из числа авторитетных и признанных в соответствующей сфере экспертов. Общественные омбудсмены подписывают Меморандум и принимают на себя обязательство готовить экспертные заключения по поступающим в адрес уполномоченного обращениям. Также общественные омбудсмены организуют и проводят общественные обсуждения по проблемным вопросам и активно выступают в качестве медиатора в споре. Так, в структуре уполномоченного имеется общественный омбудсмен по защите иностранных инвесторов в России (кстати, есть и общественный омбудсмен по защите прав российских инвесторов за рубежом). Это президент "Деловой России", член Общественной палаты Алексей Репик.

Общественные приемные уполномоченного создаются на территории Российской Федерации на основе Приказа Минэкономразвития России № 220 от 24.04. 2013^[21]. Являясь экспертно-аналитическим и консультативным центром, оказывают субъектам предпринимательской деятельности консультативную и информационную помощь по вопросам, относящимся к компетенции уполномоченного. Общественная приемная может наделяться статусом юридического лица, входить в состав аппарата регионального уполномоченного или осуществлять свою деятельность на общественных началах под руководством регионального уполномоченного. Обеспечение деятельности общественных приёмных осуществляет аппарат регионального уполномоченного при взаимодействии с аппаратом федерального уполномоченного.

Центр общественных процедур «Бизнес против коррупции» (далее - ЦОП) - некоммерческая организация, объединяющая представителей российского делового сообщества, государственных структур, общественных организаций для борьбы с коррупционным давлением на бизнес. ЦОП занимается общественной экспертизой обращений предпринимателей к уполномоченному, связанных с уголовными делами и коррупцией, и привлекает к работе по экспертизе поступающих обращений юристов на принципах «pro bono» (профессиональная помощь проводится на безвозмездной основе для благотворительных и общественных некоммерческих организаций, а также для частных лиц, которые не могут оплатить данные услуги). Методическую поддержку юристов-экспертов «pro bone» осуществляет аппарат федерального уполномоченного.

В целях повышения результативности органов государственной власти по обеспечению защиты прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности, а также в целях улучшения делового климата институтом уполномоченного по правам предпринимателей подписаны ряд соглашений о взаимодействии со следующими органами государственной власти: Генеральной прокуратурой Российской Федерации (создано Управление по надзору за соблюдением прав предпринимателей), Счётной палатой России, Министерством внутренних дел Российской Федерации, Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральной службой судебных приставов и Следственным Комитетом Российской Федерации. Уполномоченный участвует в деятельности общественных советов соответствующих министерств и ведомств, также создаются совместные рабочие группы по отраслевым вопросам. На региональном уровне институты бизнес-омбудсмена могут расширить круг взаимодействия, заключив дополнительные соглашения с органами исполнительной власти субъекта.

В соответствии со статьёй 2 Закона № 78-ФЗ институт уполномоченного преследует следующие задачи. Во-первых, защиту прав и законных интересов российских и иностранных субъектов предпринимательской деятельности на территории Российской Федерации и российских субъектов предпринимательской деятельности на территориях иностранных государств. Во-вторых, контроль за соблюдением прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности федеральными, региональными органами власти и органами местного самоуправления. В-третьих, содействие развитию общественных институтов, ориентированных на защиту прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности. В-четвёртых, взаимодействие с предпринимательским сообществом. В-пятых, участие в формировании и реализации государственной политики в области развития предпринимательской деятельности, защиты прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности.

Региональный законодатель по собственному усмотрению может дополнить задачи бизнес-омбудсмена, определив тем самым ключевые направления деятельности. Данной возможностью воспользовался законодатель Архангельской области, определив круг задач достаточно шире^[22].

Помимо перечисленных признаков деятельности уполномоченного по правам предпринимателей, ключевым элементом остаются полномочия данного института, которые и отражаются на эффективности деятельности. Полноценными процессуальными полномочиями по масштабному расследованию дел бизнес-омбудсмены не наделены, однако закреплённая группа полномочий позволяет получить необходимую информацию для урегулирования конфликта. В процессе рассмотрения жалоб уполномоченный проводит анализ обращений, проверку информации, содержащейся в обращениях, осуществляет запрос документов от спорящих сторон, а также лично общается со сторонами.

В отличие от зарубежных коллег институт уполномоченного по правам предпринимателей осуществляет наибольшую поддержку МСП в процессе рассмотрения жалоб. Так, уполномоченный, участвующий в арбитражном процессе в соответствии со ст. 53.1 АПК РФ, может выступать как на стороне истца, так и на стороне ответчика, наделяясь всеми процессуальными правами и обязанностями. Предоставленное право бизнес-омбудсмен активно использует. Примером может являться судебная тяжба уполномоченного по защите прав предпринимателей в Псковской области с государственным комитетом Псковской области по имущественным отношениям по поводу нарушения прав ООО «Леонардо Керамиче» на предоставление земельного участка под застройку^[23]. Данная тяжба прошла все судебные инстанции. Это является подтверждением того, что институт уполномоченного не только de jure, но и de facto активно использует механизмы защиты МСП. КоАП РФ в ст.25.5.1. в отношении производства по делу об административном правонарушении в области предпринимательской деятельности закрепил возможность участия бизнес-омбудсмена в деле в качестве защитника по ходатайству привлекаемого лица.

Изучая суть дела, бизнес-омбудсмен опирается на полномочия, делегированные ему Федеральным законом, в том числе на право беспрепятственно посещать органы государственной власти, органы местного самоуправления, а также места содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых при предъявлении служебного удостоверения. С письменного согласия заявителя принимать участие в выездной проверке, проводимой в отношении заявителя в рамках государственного и муниципального контроля, получать в течение 15 дней необходимые сведения, документы и материалы от государственной власти, органов местного самоуправления и иных должностных лиц. В случае же выявления ненормативного правового акта органов местного самоуправления, нарушающих права и законные интересы субъектов предпринимательской деятельности, одновременно с судебным обжалованием выносит предписание о приостановлении действия данного акта, которое подлежит немедленному исполнению. Региональный представительный орган также может закрепить ряд дополнительных полномочий регионального уполномоченного. Закон Ярославской области от 29 мая 2013 года № 25-З «Об Уполномоченном по защите прав предпринимателей в Ярославской области»^[24] определил, что бизнес-омбудсмен вправе:

- информировать правоохранительные органы о фактах нарушения прав и законных интересов предпринимателей на территории Ярославской области; -

- направлять в органы государственной власти, органы местного самоуправления, их должностным лицам мотивированные предложения о совершенствовании деятельности по осуществлению защиты прав и законных интересов предпринимателей;

- участвовать в обсуждении концепций и разработке проектов законов и иных нормативных правовых актов Ярославской области, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской деятельности на территории Ярославской области, давать заключения на них;

- участвовать в заседаниях Ярославской областной думы, ее комитетов и иных рабочих органов, в депутатских слушаниях и иных мероприятиях, организуемых Ярославской областной думой, заседаниях правительства Ярославской области, коллегиальных органов, создаваемых органами исполнительной власти Ярославской области, заседаниях общественной палаты Ярославской области и ее рабочих органов по вопросам защиты прав и законных интересов предпринимателей;

- выступать с докладами на заседаниях Ярославской областной думы, правительства Ярославской области, общественной палаты Ярославской области по вопросам защиты прав и законных интересов предпринимателей;

- организовывать совещания по вопросам защиты прав и законных интересов предпринимателей с участием представителей органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций;

- поддерживать гражданские инициативы в области защиты прав и законных интересов предпринимателей.

Некоторые авторы полагают, что круг полномочий бизнес-омбудсмена стоит сократить. Так, Валентина Викторовна Эмих говорила: «Сфера компетенции уполномоченного чрезмерно расширена, поскольку институт омбудсмена сориентирован, прежде всего, на содействие защите «слабой» стороны в отношениях с государственной властью. Как профессиональные участники рынка большинство субъектов предпринимательско̆ деятельности имеют возможность получить квалифицированную юридическую помощь за счет собственных средств»^[25].

Стоит отметить, что благодаря расширенной компетенции последнее время уровень доверия МСП к институту бизнес-омбудсмена стремительно увеличивается. Подтверждением этого является статистика обращений, взятая с отчётов бизнес-омбудсменов Архангельской, Вологодской и Ярославской области 2012-2014 г.

Поддержку бизнес-омбудсмена в этот непростой для страны период на себе уже ощутили предприниматели Кирилловского муниципального района Вологодской области. Так, представительным собранием Кирилловского муниципального района Вологодской области 27.12.2013 г. было принято решение № 53 «Об утверждении ставок арендной платы и коэффициента за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена на территории Кирилловского муниципального района Вологодской области». Не поднимая процент от кадастровой стоимости участка в 1,5%, законодательный орган увеличил регулирующий коэффициент до 30,6, в связи с этим размер арендной платы по земельным участкам, предназначенным для размещения объектов торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения, вырос в 15 раз! В муниципальном районе сложилась такая ситуация, что размер регулирующего коэффициента для объектов коммерческого использования отличался в 17 раз. Безусловно, регулирующий коэффициент такого уровня не только негативно сказывался на инвестиционной привлекательности муниципального образования, но и существенным образом ухудшал положение действующих предпринимателей, осуществляющих торговую деятельность, деятельность в сфере общественного питания и бытового обслуживания населения. Региональный уполномоченный по защите прав предпринимателей Степан Ткачук на основании п.10 ст. 10 Закона «Об уполномоченном по защите прав предпринимателей в Вологодской области» от 30.05.2013г. № 3053-ОЗ заключил, что установление регулирующих коэффициентов представительным собранием Кирилловского муниципального района Вологодской области не является экономически обоснованным и произведено произвольно, что нарушает права предпринимателей. Главе муниципального района было предложено внести в представительное собрание Кирилловского муниципального района Вологодской области предложение об изменении решения в части уменьшения регулирующего коэффициента за использование земельных участков, предназначенных для размещения объектов торговли общественного питания и бытового обслуживания. Итогом работы бизнес-омбудсмена стало решение представительного собрания района 16 декабря 2014 № 163, согласно которому ставки арендной платы и коэффициенты за использования земельных участков в Кирилловском муниципальном районе были снижены. Если проанализировать статистику обращений, то пальму первенства стабильно занимают жалобы по вопросам незаконного уголовного преследования. Так, в 2011 году было возбуждено 151 тысяча уголовных дел по экономическим статьям, из них лишь 21 тысяча стала предметом судебного рассмотрения. Ярким примером является возбуждение уголовного дела по ч. 1т.180 УК РФ в отношении предпринимателей А.О. Федорова и Н.А. Федоровой. Только после вмешательства архангельского бизнес-омбудсмена уголовное дело было прекращено в связи с отсутствием состава преступления^[26].

Проблемным по сей день является процесс мониторинга обращений субъектов предпринимательства к региональным уполномоченным. Следует создать единую базу и систему мониторинга заявлений для всех субъектов Российской Федерации. Ещё одна процедура, реализация которой не нашла должного отражения в законе - процесс обжалования отказа в рассмотрении жалобы уполномоченным по защите прав предпринимателей. Несмотря на отсутствие такого права в федеральном законе, не стоит исключать возможность и необходимость её проведения, так как показатель отказов по жалобам может сыграть решающую роль при оценке эффективности деятельности указанного института.

Законодатель ставит задачи перед уполномоченным не только защитить права и законные интересы субъектов МСП, но сделать это как можно быстрее и эффективней. Для реализации данной цели используется институт медиации, являющийся приоритетным инструментом в руках бизнес-омбудсмена. В настоящее время применение процедуры медиации в России регламентируется Федеральным законом № 193 «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)», вступившем в силу с 1 января 2011 года^[27]. Если обратиться к европейскому опыту, то там сторона предпринимательских споров активно прибегает к альтернативным методам урегулирования споров, в том числе медиации. Обусловлено это тем, что примирительные процедуры гораздо эффективнее, быстрее и дешевле, помимо этого вся информация, полученная в процессе спора, не будет предана огласке, как было бы при рассмотрении спора в судебном процессе. Суд, будучи властным субъектом, разрешает сам спор властным велением, не устраняя сам конфликт, что не способствует поддержанию деловых отношений. В Российской Федерации есть как самостоятельная организация медиации, так и службы медиации двух крупнейших бизнес–ассоциаций: это объединенная служба медиации (посредничества) при РСПП и Коллегия посредников по проведению примирительных процедур при Торгово-промышленной палате.