Структура концепции комплексного социально-экономического развития муниципального образования

Общие подходы к планированию социально-экономического развития муниципального образования.

Стратегическое планирование в муниципальном образовании.

Общие подходы к планированию социально-экономического развития муниципального образования

Система планирования комплексного социально-экономического развития муници­пального образования включает в себя три взаимосвязанных элемента: прогнозиро­вание, текущее планирование и перспективное (стратегическое) планирование.

Переход российской экономики к рыночным отношениям был одновременно переходом от директивных методов планирования к индикативным. Следствием этого перехода стало возрастание роли прогнозов в планировании. При действии на территории муниципального образования хозяйствующих субъектов различ­ных форм собственности и организационно-правовых форм единственным доку­ментом, характеризующим в сводном виде показатели дальнейшего развития му­ниципального образования, может быть только прогноз. Последний может быть краткосрочным (для обоснования текущих планов), среднесрочным и долгосроч­ным. Для муниципального хозяйства в целом и отдельных муниципальных пред­приятий и учреждений может быть разработан директивный план, обязательный для исполнения.

Основу прогноза составляют показатели социально-экономического развития Российской Федерации и соответствующего субъекта РФ, а также дефляторы, характеризующие изменение ценовых факторов по сравнению с предыдущим го­дом. Эти показатели доводятся до сведения муниципального образования орга­нами государственной власти.

Разработка прогноза комплексного социально-экономического развития осуще­ствляется по тем же группам показателей, которые использовались при анализе социально-экономического положения. В прогнозе важно сформулировать основные цели и задачи муниципального образования на планируемый период и пути их достижения. Далее эти цели конкретизируются по направлениям. Раз­работка прогноза развития и бюджета муниципального образования на очеред­ной год должны вестись совместно.

Для большинства муниципальных образований, особенно имеющих моно­структурный характер экономики, в основу прогноза должны быть положены прогнозы и планы развития градообразующих предприятий. Именно они опре­деляют налоговый контингент местного бюджета, занятость населения, участие предприятий в комплексном социально-экономическом развитии территории и содержании отдельных сфер муниципального хозяйства. Прогнозные показа­тели развития градообразующих предприятий и формы их участия в развитии территории должны быть предметом совместного детального рассмотрения и со­гласования между администрацией муниципального образования и руководите­лями предприятий. Сложнее прогнозировать показатели развития малых и сред­них предприятий, когда основой исследования служат данные предыдущих лет и экспертные оценки.

Текущее планирование и прогнозирование

Текущее планирование и прогнозирование в муниципальном образовании осу­ществляется на очередной год с разбивкой по кварталам. На основании прогноза социально-экономического развития территории и вытекающих из него бюджет­ных проектировок администрация разрабатывает комплексный годовой план со­циально-экономического развития территории. В нем устанавливаются конкретные задачи и показатели для всех сфер муниципальной деятельности: жилищно-ком­мунального хозяйства, транспорта, связи, охраны общественного порядка, здра­воохранения, социальной поддержки отдельных слоев населения, образования, культуры, спорта, молодежной политики и т. д. Поскольку сумма отраслевых заявок всегда превышает возможности бюджета, необходимо организовать компетент­ное рассмотрение всех предложений, обеспечить их отбор в соответствии с вы­бранными приоритетами. Решающая роль в этой работе принадлежит экономи­ческой службе администрации.

Существенной составной частью годового плана являются муниципальные це­левые программы по решению отдельных задач развития, которые также должны быть увязаны с прогнозируемыми объемами бюджетных ассигнований. И здесь необходим тщательный анализ и отбор заявок. Комплексный план социально-экономического развития территории и целевые программы к нему вносятся главой ад­министрации на рассмотрение представительного органа местного самоуправления вместе с бюджетом и должны утверждаться совместно, во взаимной увязке.

Стратегическое планирование в муниципальном образовании

Необходимость стратегического планирования на муниципальном уровне

Разделение планирования на текущее и стратегическое — одна из важнейших осо­бенностей современной теории управления. В отличие от текущего, стратегиче­ское планирование предполагает учет влияния внешней среды на современное и будущее состояние муниципального образования, его сильных и слабых сторон (недостатков и преимуществ) и активное использование этой информации для определения стратегии развития. Стратегическое пла­нирование является важнейшей составной частью общей системы стратегическо­го управления муниципальным образованием.

Необходимость стратегического планирования комплексного социально-эконо­мического развития муниципальных образований все больше осознается органами местного самоуправления. Однако недостаток опыта стратегического планирова­ния, комплексного подхода к определению целей и приоритетов перспективного развития муниципальных образований создает почву для неэффективных управ­ленческих решений. Вследствие слабой научной и организационно-методической обеспеченности стратегического планирования разработанные концепции и стра­тегические планы зачастую носят декларативный характер, отсутствуют механиз­мы их реализации.

Недоучет стратегических факторов может привести к серьезным последствиям для муниципального образования, особенно если требуется структурная пере­стройка экономики территории. Такая необходимость может возникнуть, напри­мер, в связи с исчерпанием запасов полезных ископаемых, снижением потребности в продукции градообразующего предприятия, утраты им конкурентоспособности в результате старения технологии и оборудования, сокращения государственно­го заказа на оборонную продукцию и т. п. Следствием таких событий являются массовая безработица в муниципальном образовании, снижение жизненного уров­ня населения, рост социальной напряженности. Поэтому одна из важнейших задач стратегического планирования — предвидение грядущих перемен и своевременное принятие необходимых упреждающих решений.

Обобщение результатов теоретических исследований и опыта практических разработок в сфере комплексного социально-экономического развития муници­пальных образований России позволяет рекомендовать два основных прогноз­ных документа, подлежащих разработке на муниципальном уровне. Это концепция социально-экономического развития и разрабатываемая на ее основе комплексная программа (стратегический план) социально-экономического развития муници­пального образования. Может быть разработан и один обобщающий документ. В зависимости от стоящих задач концепции и стратегические планы бывают сред­несрочные (3-4 года) и долгосрочные (до 10-15 лет). Чем глубже характер предстоящих перемен, тем на больший срок разрабатывается стратегический план, но и в долгосрочных программах важно выделять среднесрочную перспективу.

Структура концепции комплексного социально-экономического развития муниципального образования

Структура этой концепции обусловлена системой целей и задач социально-эко­номического развития муниципального образования и может включать следующие разделы (рис.1).

Рис.1. Структура концепции комплексного социально-экономического развития муниципального образования

Для этих разделов характерно следующее содержание.

1. Стартовые условия и оценка исходной социально-экономической ситуации.

Прежде всего анализируется имеющаяся информация о социально-экономи­ческой ситуации и концепции развития страны и региона, без чего разработка реального стратегического плана развития отдельного муниципального обра­зования невозможна. Затем рассматриваются роль и место данного муниципаль­ного образования в стране и регионе, особенности его социально-экономического положения, предпосылки и условия развития. Объем и задачи анализа были рассмотрены выше.

2. Стратегические цели и приоритеты социально-экономического развития.
Здесь рассматривается стратегический выбор муниципального образования.

Две крайних позиции в этом вопросе могут быть следующими:

- сохранение существующего направления развития (инерционная стратегия);

- полная смена приоритетов и структурная перестройка экономики муници­пального образования (инновационная стратегия).

В действительности, скорее всего, потребуется сочетание обеих этих страте­гий в разных пропорциях, в зависимости от конкретных условий данного муни­ципального образования. С учетом этого должны быть определены и основные цели и задачи перспективного развития. Они должны носить вариантный ха­рактер и учитывать возможные сценарии развития государства в целом, его эко­номической политики и политики субъекта РФ. Чаще всего рассматриваются три сценария: оптимистический, пессимистический и средний.

Стратегический выбор — самый ответственный момент в разработке концеп­ции и стратегического плана, поскольку он предопределяет все остальные ре­шения.

3. Раздел «Основные направления реализации стратегических целей» включа­ет следующие подразделы:

- развитие и структурная перестройка промышленного потенциала территории;
- формирование и развитие элементов инфраструктуры рыночной экономики;

- социальная политика;

- обустройство территории: градостроительство, благоустройство, развитие ин­женерной инфраструктуры и всех отраслей городского хозяйства;

-экологическая политика;

- развитие человеческого потенциала территории;

- совершенствование организации и деятельности муниципальной власти.

4. Подпрограммы.

В составе концепции или стратегического плана могут быть выделены подпро­граммы (целевые программы) по отдельным проблемам, например «Жилье», «Со­циальная защита», «Здравоохранение» и т. п. Вопросы разработки целевых про­грамм рассматриваются в следующем разделе настоящей главы.

На основе общей концепции развития органы местного самоуправления при­нимают ряд других программных документов: программы приватизации, концепции генеральных планов, планы планировки и застройки населенных пунктов и др.

5. Механизм реализации концепции социально-экономического развития.
Здесь должны быть рассмотрены:

- механизмы государственной и муниципальной поддержки выполнения на­меченной стратегии, в т. ч. нормативно-правовой;

- источники и финансовые механизмы реализации намеченной стратегии (оце­нить сводный баланс финансовых ресурсов территории, рассмотреть вари­анты финансирования предстоящих расходов, включая самофинансирова­ние, внутренние и внешние инвестиции, привлечение средств вышестоящих бюджетов, средств населения, займы, кредиты и т. д.);

- механизмы совершенствования системы муниципального управления (привле­чение граждан к принятию управленческих решений, развитие информацион­ных технологий управления, переподготовка муниципальных кадров и т. д.).

Порядок разработки концепции и стратегического плана социально-экономического развития муниципального образования

Разработка концепции и стратегического плана социально-экономического разви­тия муниципального образования — сложная задача, требующая привлечения вы­сококвалифицированных специалистов и продуманной технологии работы. Ос­новные этапы разработки концепции показаны на рис.2.

Рис. 2. Основные этапы разработки концепции комплексного социально-экономического развития муниципального образования

1.Организационно-подготовительный этап включает: разработку и утверждение структуры документа; подготовку необходимых методических материалов: определение состава исполнителей и распределение обязанностей по разработке проекта концепции, формирование соответствующей рабочей группы; проведение обучения работников (при необходимости); формирование информационной базы, необходимой для разработки концепции; выделение денежных ресурсов для привлечения специалистов к разработке и экспертизе проектных материалов; со­ставление графика разработки концепции, который должен содержать все этапы
формирования концепции, состав группы и его руководителей.

2.Этап формирования и анализа информационной базы включает сбор, систематизацию и анализ данных, составляющих информационную базу для формирования концепции: статистические данные; предложения населения; прогнозные и программные документы по развитию муниципального образования; наличие утвержденных и намеченных к реализации проектов, затрагивающих интересы города, и т. п.

3.Этап разработки проекта концепции предполагает собственно формирова­ние проекта концепции в соответствии с принятой структурой на основе име­ющейся методической и информационной базы с учетом выделенных приорите­тов социально-экономического развития.

4.Этап экспертизы обеспечивает высокое качество и научную обоснованность концепции. Основные задачи экспертизы: проверка обоснованности выбранных приоритетов и целей социально-экономического развития муниципального образования; анализ соответствия задач социально-экономического развития муниципального образования, определенных концепцией, роли муниципального образования в региональной системе разделения труда с учетом особенностей ее развития; оценка принятых направлений социально-экономической политики; уточнение потребности в ресурсах, необходимых для реализации намеченных целей, и источников их покрытия. Как правило, проводится юридическая, эконо­мическая, экологическая и социальная экспертиза концепции, а также ее обще­ственное обсуждение (общественная экспертиза).

5. Этап согласования и утверждения концепции. На этом этапе производятся доработка проекта концепции по результатам экспертизы и общественного об­суждения, увязка принимаемых решений с возможными объемами финансовых и других ресурсов, согласование концепции с органами государственной власти субъекта РФ, природоохранными органами, в отдельных случаях — с заинтересо­ванными министерствами и ведомствами РФ и утверждение концепции предста­вительным органом муниципального образования.

При принятии решения о разработке концепции перспективного развития му­ниципального образования необходимо обратить особое внимание на следующие моменты.

1.Формирование в составе администрации структурного подразделения (или временной рабочей группы), занятого разработкой концепции и непосредствен­но подчиненного главе администрации или (как минимум) его первому замести­телю. Возложение этой работы в качестве «дополнительной» на структурные под­разделения, занятые текущими задачами, как правило, ведет к ее провалу.

2.Создание, наряду с административной группой, общественного координационного органа по разработке и реализации стратегии развития муниципального образования. Одной из известных форм такого органа является «Агентство развития», учредителями которого, кроме местной администрации, могут быть предприятия города и их союзы, коммерческие структуры, банки, фонды экономического развития, профсоюзы, общественные организации, корпоративные организации ученых и экспертов, университеты и т. п. В составе агентства орга­низуются научные советы и группы по разработке отдельных разделов концеп­ции. Головной его структурой могут быть научный центр, высшее учебное заведе­ние, проектная организация и т. п.

Широкая и постоянная информированность населения о целях и задачах стра­тегического плана, необходимости и полезности его для каждого жителя, органи­зация сбора и обсуждения предложений, поступающих от населения и различных местных сообществ. Люди должны сознавать, что разработка стратегии развития муниципального образования — их общее дело и они — его участники.