Система подзаконных нормативно-правовых актов Российской Федерации

По сфере действия подзаконные нормативные правовые акты можно подразделить на общерегулятивные, отраслевые (ведомственные) и местные. Однако, для нашего исследования наибольшее значение будет иметь классификация подзаконных нормативных правовых актов по органам их издающим.

Особое положение в системе подзаконных нормативных правовых актов федерального уровня правовой системы занимают нормативные постановления палат Федерального Собрания Российской Федерации. Они могут быть приняты палатами только по строго определенным в Конституции Российской Федерации вопросам. Юридическая природа таких постановлений, их место в иерархии источников права на законодательном уровне остались неопределенными. Следует согласиться с А.С. Пиголкиным, который считает, что только небольшую часть всех постановлений палат Федерального Собрания можно признать в качестве источников права. Это постановления Совета Федерации об утверждении изменения границ между субъектами Федерации и регламенты палат, принимаемые в форме постановлений. Условно к этой группе можно отнести и постановления Государственной Думы об амнистии. Нормативность акта об амнистии носит действительно условный характер, поскольку этот вид актов сочетает в себе как признаки нормативного правового акта (неперсонифицированность адресата), так и признаки правоприменительного акта (однократное действие). А остальные постановления (о прохождении законопроектов следует отнести к актам ненормативного характера.

Таким образом, предмет регулирования нормативными постановлениями палат чрезвычайно мал, их принятие носит скорее исключительный, чем постоянный для палат характер.

Постановления палат отличаются от федеральных законов более простым порядком прохождения и принятия. Постановления принимаются не в нескольких чтениях как федеральные законы, а, как правило, в первом чтении и принимаются простым большинством голосов от общего числа депутатов (представителей) палат, если иное не предусмотрено Конституцией Российской Федерации. Для них не требуется одобрения со стороны другого органа, их подписывают председатели палат. Поэтому, к актам, имеющим силу федерального закона, постановления палат отнести нельзя, поскольку они не соответствуют одному из самых важных признаков закона - особому порядку принятия (см. выше второй признак закона) и носят, по нашему мнению, подзаконный характер. В иерархии нормативных правовых актов они, на наш взгляд, занимают промежуточное положение между федеральными законами и нормативными указами Президента Российской Федерации, поскольку это акты коллегиального представительного органа государственной власти, а не единоначального как указы Президента Российской Федерации.

Юридической формулы, закрепляющей напрямую соотношение постановлений палат с законом, нет. Это очевидный пробел в конституционном законодательстве. Исходя из ч.1 ст.15 Конституции РФ постановления палат Федерального Собрания Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации, а поскольку они представляют собой акты законодательного (представительного) органа государственной власти, принимаемого простым большинством без особой законодательной процедуры, то они не должны также противоречить и федеральным законам.

По юридической силе одним из важных видов подзаконных нормативных правовых актов являются нормативные указы Президента Российской Федерации. Конституция Российской Федерации наделяет Президента правом издания указов и распоряжений (ч.1 ст.90). В форме указов издаются и нормативные акты (ст.115) и ненормативные акты (назначения на должности, награждения и т.д.). Нас будут интересовать только нормативные указы Президента Российской Федерации.

В настоящее время по Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 года Президент Российской Федерации осуществляет государственную власть наряду с другими органами государственной власти (Федеральным Собранием, Правительством Российской Федерации, судами Российской Федерации - ст.11). Президент Российской Федерации избирается всенародно. Его статус закреплен в ст.80 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой он является главой государства, гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина, принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, а также определяет основные направления внутренней и внешней политики.

Нормативные указы Президента РФ следует отнести к такому виду подзаконных нормативных правовых актов, который по юридической силе уступает только Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и нормативным постановлениям палат Федерального Собрания Российской Федерации. Их высокое место и роль в правовой системе обусловлены конституционным статусом Президента России в обществе и государстве, важности возложенных на него полномочий, которые вместе с тем налагают на него и особую ответственность перед гражданами за состояние законности и правопорядка в стране, в особенности в сфере нормативного регулирования общественных отношений путем издания собственных нормативных указов.

Главенствующую роль среди нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти занимают постановления Правительства Российской Федерации. По Конституции Российской Федерации Правительство Российской Федерации осуществляет исполнительную власть в Российской Федерации (ст.110) и "является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти Российской Федерации" (ст.1 ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации"). В науке также утвердился термин, определяющий правительство страны как "орган общей компетенции".

Полномочия Правительства Российской Федерации определены статьями 112-114 Конституции Российской Федерации, а более четко и исчерпывающим образом они определены в гл.3 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации".

Правительство Российской Федерации "на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента: издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение" (ч.1 ст.115 Конституции РФ). В случае противоречия постановлений Правительства Российской Федерации Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации они могут быть отменены Президентом (ч.3 ст.115 Конституции Российской Федерации). Отсюда вытекает подчиненное положение правительственных нормативных актов по отношению к Конституции, федеральным законам и нормативным указам Президента, что говорит об их безусловно подзаконном характере.

Само по себе указание на то, что постановления Правительства Российской Федерации издаются на основании и во исполнение закона означает, что конкретизируя закон, они не могут ему противоречить и выходить за его рамки. Подзаконный характер постановлений Правительства России свидетельствует о вторичности нормативного регулирования, осуществляемого всеми органами единой системы исполнительной власти, основная деятельность которых должна быть направлена, в первую очередь, на организацию исполнения заложенных в законе установок.

Форма правительственных нормативных правовых актов однозначно определена в ст.23 ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации": "Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации". Помимо этого, в форме постановлений Правительство издает индивидуальные правоприменительные акты. В данном исследовании будут рассмотрены только нормативные постановления Правительства Российской Федерации.

Единую систему исполнительной власти в Российской Федерации образуют федеральные органы исполнительной власти и исполнительные органы власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения (ч.2 ст.77 Конституции РФ). Благодаря этому обеспечивается исполнение постановлений федерального Правительства.

Постановления Правительства Российской Федерации обладают наибольшей юридической силой по отношению к нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти, актам высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации) и всех остальных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В системной реализации законов с помощью подзаконных нормативных правовых актов особое значение имеют нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти. Эти акты издаются всеми полномочными органами, которые входят в структуру федеральных органов исполнительной власти, утверждаемой Президентом России на основании ч.1 ст.112 Конституции. К числу этих органов относятся в первую очередь федеральные министерства, государственные комитеты Российской Федерации, федеральные службы, российские агентства, федеральные надзоры, межведомственные комиссии и т.д.

Ведомственные акты могут издаваться только в случаях и пределах, предусмотренными федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации и положениями о соответствующих органах, определяющими компетенционные пределы деятельности указанных органов.

К сожалению, в Конституции Российской Федерации практически отсутствует упоминание о родовом понятии акта применительно к правотворческой компетенции федеральных органов исполнительной власти и, соответственно, о праве издания ими правовых актов. Хотя в предыдущей Конституции полномочия министерств и других ведомств на издание нормативных актов было закреплено. Этот пробел было бы целесообразно восполнить дополнением действующей Конституции Российской Федерации.

Для ведомственных актов РФ характерны следующие признаки:

1) это в первую очередь акты органов государственного управления, обладающих специальной компетенцией, в отличие от актов Правительства Российской Федерации, являющегося органом общей компетенции;

2) они принимаются на основе и во исполнение федеральных законов, актов Президента и Правительства России. В научной литературе подчеркивается не только подзаконный, но и предметно-специализированный характер ведомственных актов, с присущими им свойствами оперативной распорядительности и тематической методичности в целях обеспечения строгой реализации законов и иных нормативных правовых актов;

3) для данного вида актов характерна конкретность нормативных предписаний, адресованность их к строго определенному кругу лиц и организаций;

4) правовое воздействие данной группы актов направлено на регулирование внутриведомственных отношений или строго очерченной сферы, отрасли управления в пределах собственных полномочий соответствующих органов. Свое действие ведомственные акты распространяют на должностных лиц и работников данного ведомства, а в целом ряде случаев они обязательны для граждан и организаций, не подчиненных данному ведомству;

5) акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, должны проходить регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации и должны быть опубликованы в официальном печатном органе, после чего они вступают в силу;

6) ведомственные акты неоднородны по форме и содержанию. Это вызвано, во-первых, различием в характеристике самих органов (коллегиальные и единоначальные) и, во-вторых, спецификой компетенции и характером решаемых органом задач.

В настоящее время количество видов ведомственных нормативных актов ограничено, и среди них могут быть постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции, положения (первый и третий вид актов более характерны для коллегиальных органов, второй, в основном, для единоначальных, например, Министерства внутренних дел Российской Федерации).

Для нашей страны проблемы ведомственных нормативных актов традиционно являются актуальными. В советский период законодательная база была во многом недостаточна, и, поэтому, ведомственное правотворчество развивалось очень интенсивно, зачастую подменяя своим регулированием сферу регулирования закона. В современном массиве нормативных правовых актов удельный вес ведомственных актов продолжает оставаться достаточно большим на фоне укрепления роли закона в российской правовой системе.

По оценкам специалистов, в ведомственных актах все еще встречается вторжение в компетенцию других органов, в т.ч. и законодательного, слабо учитывается связь с федеральными законами, основной упор делается на указы Президента РФ и постановления Правительства РФ ("исполнительский акцент"). Это не оправдано в рамках существующих оснований для принятия ведомственных актов. В федеральных законах, во-первых, зачастую определяются сферы принятия ведомственных актов; во-вторых, могут содержаться поручения конкретному органу принять определенный акт; в-третьих, даются указания на издание повторяющихся ведомственных актов одного типа; в-четвертых, определяются пределы свободного усмотрения ведомств. На практике эти пределы ведомственного нормотворчества соблюдаются не всегда, зачастую нарушается "мера подзаконности". Принятие ведомственных актов, безусловно, должно по большей части опираться на закон, они должны издаваться "на основании и во исполнение закона", выступая средством его развития и конкретизации, а не "на пустом месте".

Таким образом, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти (ведомственные акты) занимают самостоятельную позицию среди остальных источников права Российской Федерации, в них содержится значительная часть всех правовых предписаний. Эти акты призваны развивать и конкретизировать положения федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства России. Они в большей степени, чем другие акты отражают сложность и динамику регулируемых общественных отношений.

Помимо Федерального Собрания, Президента Российской Федерации, Правительства России, федеральных органов исполнительной власти в Конституции упоминаются и другие органы - Центральный Банк Российской Федерации (Банк России), Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, Прокуратура Российской Федерации. В Конституции не закреплено, что данные органы осуществляют государственную власть в Российской Федерации (ст.11), однако они все имеют определенные признаки государственных органов, за каждым из них на основании соответствующих федеральных законов закреплена компетенция, они осуществляют властную деятельность на всей территории Российской Федерации.

Все эти органы также издают свои нормативные правовые акты, имеющие подзаконный характер. Для актов Центробанка, к примеру, помимо зависимости от федеральных законов закреплена возможность оказывать влияние на взаимоотношения федеральных законов с подзаконными актами федеральных органов государственной власти.

Акты Центральной избирательной комиссии занимают самостоятельную позицию, зависящую только от предметного соотношения с федеральным законом и относительно автономное положение от актов федеральных органов государственной власти. Нормативные акты Генеральной Прокуратуры Российской Федерации имеют межведомственный характер и издаются совместно с другими правоохранительными органами, главным образом с федеральными органами исполнительной власти.

Таким образом, соотношение федерального закона с различными видами подзаконных нормативных правовых актов федерального уровня правовой системы будет неполным, если не рассмотреть это соотношение с актами Центрального Банка, Центральной избирательной комиссии и Генеральной прокуратуры. К тому же, это соотношение демонстрирует образцы установления специфических вариантов взаимосвязей с федеральными законами, которые необходимо проанализировать отдельно.

Другие органы - Счетная палата Российской Федерации, Уполномоченный по правам человека Российской Федерации не издают обязательных для иных органов нормативных предписаний, но они могут оказывать влияние на правотворческую деятельность отдельных властных органов путем издания обязательных ненормативных предписаний этим органам (Счетная палата), либо путем принятия обращений, заявлений рекомендательного характера (Уполномоченный по правам человека).

В целом система подзаконных нормативных правовых актов Российской Федерации выполняет очень важную роль вторичного регулятора общественных отношений, а также осуществляет собственное регулирование по определенным в законе вопросам. Предстоит значительная работа по определению более четких параметров правотворческой компетенции всех органов государственной власти федерального уровня, порядка издания ими подзаконных нормативных правовых актов, нормативного закрепления этого понятия, определения мер по осуществлению законности в сфере издания подзаконных нормативных правовых актов, детальная разработка вопросов соотношения каждого вида подзаконных нормативных правовых актов федерального органа государственной власти с федеральным законом.

Заключение

Характеристика законов как правовых документов высшей юридической силы означают, что все другие нормативные акты, кроме законов, - акты иного юридического качества: все они находятся "под" законом, т.е. являются подзаконными.

Вместе с тем под законность нормативных юридических актов не означает их "меньшую" юридическую обязательность; они обладают необходимой юридической силой; дело лишь в том, что их юридическая сила не имеет такой же всеобщности и верховенства, как это характерно для законов.

Было бы неверным недооценивать социальное значение подзаконных нормативных юридических актов. Они призваны обеспечивать на основании законов конкретизированное нормативное регулирование всего комплекса общественных отношений, и поэтому они занимают важное место во всей системе нормативного регулирования.

Подзаконные нормативные акты многообразны, между собой они различаются по своей юридической силе, образуют довольно сложную иерархическую систему.

В результате проведенного анализа, я пришел к следующим выводам:

1) Во-первых, подзаконный нормативно правовой акт является одним из неотъемлемых источников права современного государства. Который играет огромную роль, в регулировании наиболее важных с точки зрения личности, ее интересов и потребностей общественных отношений;

2) Во-вторых, подзаконными нормативно-правовыми актами являются правотворческие акты компетентных органов. Подзаконные акты обладают меньшей юридической силой, чем законы. По содержанию подзаконные акты являются актами различных органов исполнительной власти;

3) В-третьих, что подзаконный нормативный правовой акт – это разновидность нормативного правового акта, издаваемого полномочным органом на основе и во исполнение закона, в соответствии с законом для его дальнейшей конкретизации и развития.

Система подзаконных нормативных правовых актов Российской Федерации выполняет очень важную роль вторичного регулятора общественных отношений, а также осуществляет собственное регулирование по определенным в законе вопросам. Предстоит значительная работа по определению более четких параметров правотворческой компетенции всех органов государственной власти федерального уровня, порядка издания ими подзаконных нормативных правовых актов, нормативного закрепления этого понятия, определения мер по осуществлению законности в сфере издания подзаконных нормативных правовых актов, детальная разработка вопросов соотношения каждого вида подзаконных нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти с федеральным законом.

Список используемой литературы:

1. "Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // URL: http://www.pravo.gov.ru.

2. Указ Президента РФ «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» № 763 от 23.05.1996 г (ред. от 14.10.2014) // СПС КонсультантПлюс

3. С. А., Малько А. В. Теория государства и права: Учебно-методическое пособие. Краткий учебник для вузов. - М.: Издательство НОРМА, 2001. - 448с.

4. В. П.Федоров - Современные идеи правового государства, В. И. Дымченко. О соотношении законности и правового государства, 2008г.

5. Основы государства и права: Учебн. пособие для поступающих в юридические вузы / Под ред. члена - корреспондента РАН О.Е. Кутафина. - 8-е изд., перераб. и доп. - М.: Юрист, 2003. - 447с.

6. Общая теория государства и права. Академический курс в 2-х томах. Под ред. проф. М.Н. Марченко. Том 1 Теория государства. - М.: Издательство «Зерцало», 2008. - 456с.

7. Общая теория государства и права. Академический курс в 2-х томах. Под ред. проф. М.Н. Марченко. Том 2 Теория права. - М.: Издательство «Зерцало», 2006. - с. 656.

8. Общая теория государства и права. Академический курс в 2-х томах. Под ред. проф. М.Н. Марченко. Том 2 Теория права. - М.: Издательство «Зерцало», 2008. - с. 656.

9. Общая теория права / Отв. ред. А.С. Пиголкин изд. Юристъ. 2008.

10. Общая теория государства и права / Под. ред. В.В. Лазарева. М.,2004.

11. Теория государства и права / отв. ред. М.Н. Марченко. М., 2007.

12. Теория государства и права. Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова. Саратов, 2005.