Глава 3. Основные этапы систематизации законодательства

Систематизация законодательства — процесс многогранный, комплексный. Как всякий сложный процесс его можно рассматривать в широком и в узком аспектах. В широком аспекте данный процесс связан и с созданием схемы собрания, и с отбором (а соответственно, и анализом) актов действующего законодательства, подлежащих включению в собрание, и с организационными формами подготовительных работ по созданию собрания, и с изданием собрания, его поддержанием в действующем состоянии. В узком аспекте — это техника работы с уже отобранными для включения в собрание актами: их расположение внутри корпуса собрания, оформление помещаемых в собрание актов, составление справочных материалов, официальное «закрепление» итогов работы над систематическим собранием и т. д.

Выделяя этапы работы по систематизации законодательства, Д.А. Керимов ввел понятие " кодификационный процесс ", последовательно объединяющий все формы систематизации законодательства (Приложение №4): " кодификационный процесс – это деятельность соответствующих государственных органов по внешней и внутренней обработке и совершенствованию законодательства в целях приведения его в единую логическую систему и создание нового объединенного законодательного акта, заменяющего собой ранее принятые и применявшиеся правовые нормы".[36] При этом кодификация, как высшая форма систематизации законодательства включает в себя все остальные формы систематизации в качестве подготовительных этапов.

Процесс систематизации состоит из ряда этапов, каждый из которых использует соответствующие методы, приёмы и способы законодательной техники:

1. составление плана кодификационной работы, в котором указывается цель, определяются этапы работы, необходимые средства её обеспечения, проведение организационных мероприятий и устанавливаются сроки их осуществления, завершения работы. Такие планы – руководство для практической деятельности и рационального использования сил, средств, времени;

2. выбор формы систематизации;

3. определение объема законодательного материала, подлежащего обработке. Выбор критериев при отборе материала зависит от цели систематизации, характера и значения самого правового материала. Отбор должен производиться на строго научных основах, чрезвычайно тщательно, с использованием всего арсенала средств для определения нормативности анализируемых актов, их юридической силы и характера действия. От внимательного и основанного на правильных методических началах отбора актов во многом зависит успешность всех последующих работ по подготовке и изданию собраний (сводов). Правильно отмечается в юридической литературе, что ошибки при отборе актов в процессе систематизации законодательства затем чаще всего трудно исправить, поскольку для их устранения потребовалось бы повторное тщательное исследование всех материалов;

4. сбор воедино правового материала и его регистрация. Наиболее удобен карточный учет законодательства. Осуществление этих мероприятий способствует созданию полного хронологического собрания нормативно-правовых актов, данный материал может использоваться для последующих работ и для научных целей;

5. "расчистка" материала – освобождение от актов, официально отмененных соответствующими органами, от актов по отмене других актов, если они не установили новых норм. Результат данного этапа – уменьшение объема материала, подлежащего дальнейшей обработке.

5.1. кодификатор освобождается от актов с определенными в них сроками действия, уже истекшими и непродленными. Он может ставить вопрос о целесообразности продления срока действия данных актов или придания им характера актов длительного действия перед специальным органом;

5.2. исключает из законодательства акты, хотя формально пока не отмененных, но фактически утративших силу в связи с последующим законодательством. Этот вопрос решается совместно с государственными органами, их принявшими, при согласовании с ведомствами, которых они непосредственно касались;

6. составление списков всех актов, фактически не действующих и в силу этого подлежащих исключению из дальнейшей кодификационной работы. К списку кодификатор прилагает справки, раскрывающие мотивы исключения каждого из актов;

7. утверждение составленного списка с органами, которыми были приняты данные акты;

8. из текстов действующих актов исключаются: вводные части. Не содержащие принципиальных положений; в отдельных частях – статьи с перечнем отмененных актов, с временными правилами применения акта при введение его в действие; части фактически утратившие силу, а также статьи ненормативного характера. Все исключения сопровождаются мотивированными объяснениями в специальных справках, на основании которых законодатель при обсуждении проекта сборника сможет решить окончательный вопрос о целесообразности выдвинутых кодификатором предложений;

9. создание алфавитно-предметной картотеки, расположение в алфавитно-предметном порядке свободных листов с текстами законодательных актов. Это создает удобство для быстрого получения справки по действующему законодательству, является основой для системного толкования действующих правовых норм, облегчает дальнейшую кодификационную работу. В настоящее время данный вид работ выполняется с использованием электронных носителей информации;

10. разработка схемы сборника, в соответствии с которой весь материал располагается по определённым разделам. Если тот или иной документ относится сразу к нескольким разделам, то данный акт следует помещать в тот раздел, к которому он по предмету своего регулирования относится в наибольшей степени, а в других разделах давать извлечения из него в виде отдельных статей, пунктов, приложений, заголовков с указанием раздела, в котором находится полный текст данного акта;

11. кодификатор устраняет имеющиеся противоречия в законодательстве. При наличии противоречий в различных актах по одному и тому же вопросу действующим признается тот акт, который был издан позже. Однако предпочтение (при одинаковой юридической силе актов) может отдаваться тому из них, который в наибольшей степени будет соответствовать действительности и регулируемым общественным отношениям. Одновременно устраняются повторения. Сохраняют ту статью в том именно акте, предмет регулирования которого в наибольшей степени обусловливает её наличие и сохраняет логическую стройность и целостность тех актов, из которых подобная статья будет исключена. Такая работа (консолидация) уменьшает объем материала, делает его более четким, лаконичным, цельным и облегчает дальнейшую кодификационную работу. В целях укрупнения законодательных актов используют отсылки и дополнения. Отсылки применяются для указания на содержащуюся в данном сборнике статью, которая развивает или конкретизируется другими статьями этого же сборника. Дополнения – указания на то, что содержащаяся в данном сборнике статья развивается и конкретизируется другими статьями законодательных актов, не вошедших в данный сборник. При этом статья, к которой отсылаются или которая дополняет то или иное положение сборника, сама не должна содержать отсылки или дополнения. При устранении противоречий и повторений в действующем законодательстве обнаруживаются пробелы, о которых ставится в известность законодатель. Может возникнуть и обратный вопрос – о целесообразности отмены ряда действующих правовых норм, о чем также ставится в известность законодатель.

Систематические собрания, как результат процесса систематизации, отражая свойство системности законодательства, способствуют его правильному пониманию и применению. И все же особая роль отводится Своду законов как наиболее совершенному (по удобству пользования, механизму обновления и т. п.) виду систематического собрания. Специфика свода законов соотносится с целями его издания — укрепить стабильность правопорядка, сделать законодательство более открытым и доступным, обеспечить (особенно гражданам) реальную возможность знакомиться с текстами действующих законов.

В настоящее время в соответствии с Указами Президента Российской Федерации от 6 февраля 1995 г. № 94 «О подготовке и издании Свода законов Российской Федерации» (с изм. и доп. от 14 февраля 1998 г.)[37] и от 14 февраля 1998 г. № 170 «О мерах по повышению эффективности работы, связанной с формированием Свода законов Российской Федерации» (с изм. и доп. от 19 ноября 2003 г.)[38], ведутся работы по созданию федерального Свода законов. Разработан и проект Федерального закона «О Своде законов Российской Федерации» [39]. Началась работа по систематизации законодательства и в российских регионах. В ряде субъектов Федерации приняты нормативные правовые акты о сводах и собраниях законодательства.

Работа по систематизации законодательства и подготовке Свода законов, проводящаяся в настоящее время в РФ, организационно обеспечена специальным органом – Комиссией, которая действует при Президенте РФ и подотчетна ему. Полномочия и обязанности Комиссии определены соответствующим Положением.

В подготовке сводов должны принимать активное участие аппараты Государственной Думы, Администрации Президента, Правительства РФ, Министерство Юстиции, так как создание сводов очень сложный и трудоёмкий процесс[40] в силу состояния современного российского законодательства (огромный массив нормативно-правовых актов). Научное обеспечение по подготовке и проведению работ по созданию федерального Свода законов в нормативном порядке возложено на ряд НИИ: Институт государства и права АН РФ, МГУ им. М.В. Ломоносова, Московская Юридическая Академия и др. Основные направления работы: фундаментальные научно-теоретические разработки, оказание методической помощи, выработка научно обоснованных рекомендаций по схеме свода, этапам работы над ним, непосредственное участие в разработке нормативного материала (рецензирование, проведение экспертизы старых актов на предмет выявления тех из них, которые действуют в новых условиях).

Другая проблема обновление и пополнение свода, поддержание его в действующем состоянии. В некоторых зарубежных странах действуют специальные правила, позволяющие поддерживать законодательство в кодифицированном состоянии. Так, в США разработаны правила технического оформления нормативных актов, предписывающие придавать актам текущего правотворчества такую форму, которая позволяла бы включать их без дополнительной обработки в Свод. Во Франции запрещается издавать нормативные акты, редакция которых не согласуется с текстом и структурой соответствующего кодекса. Учитывая бурное развитие компьютеризации и правовой информатики, логично предположить, что будущее — за автоматизированной моделью свода. И здесь открываются широчайшие возможности. Например, весьма эффективны различные автоматизированные способы, приемы обновления материалов свода, поддержание текста свода в контрольном (а в дальнейшем и в кодифицированном) состоянии.

В условиях достаточной стабилизации нормативного материала главная цель — превращение Свода законов в полностью кодифицированное издание.

Заключение

В данной работе были рассмотрены основные признаки и основные направления такого вида юридической деятельности как систематизация законодательства. Главной особенностью систематизации, по нашему мнению, является сочетание упорядочения законодательства с его обновлением, совершенствованием. Конечная цель систематизации – создание стройной и эффективно работающей системы законодательства. Основные черты такой системы рассмотрены в первой главе работы.

Также дана характеристика основных форм систематизации: учет, консолидация, инкорпорация и кодификация. Высшей формой систематизации всеми авторами признается кодификация, все другие формы преимущественно рассматриваются как этапы кодификационной работы, приемы систематизации законодательства.

Однако, по нашему мнению, это не так. В зависимости от конечной цели систематизации законодательства учет, консолидация и инкорпорация могут рассматриваться как самостоятельные формы систематизации. Так как конечный результат этих форм используется в повседневной жизни в процессе правотворческой и правоприменительной деятельности. Каждая из этих форм постоянно совершенствуется. Например, при систематизации законодательства применяются информационные технологии, что позволяет постоянно поддерживать законодательство в контрольном состоянии, осуществлять оперативный поиск необходимой информации. Применение электронных носителей способствует более широкому распространению правовой информации, делает её более доступной и как результат повышает правовую культуру населения. В то же время формы систематизации более низкого уровня служат основой для применения форм систематизации более высокого уровня. Таким образом, можно выстроить следующую логическую цепочку: учет – инкорпорация – консолидация – кодификация.

Были выделены основные этапы кодификационной работы и рассмотрено их значение для развития всей системы законодательства.

Систематизация законодательства, таким образом, необходима во-первых, для дальнейшего развития законодательства. Анализ и обработка действующих нормативных актов, группировка правовых предписаний по определенной схеме, создание внутренне единой системы актов являются необходимыми условиями эффективности правотворческой деятельности, способствуют ликвидации пробелов, устарелостей и противоречий в действующем законодательстве. Во-вторых, систематизация законодательства нужна как эффективное средство расчистки накопившихся массивов нормативных актов, ревизии действующей правовой системы. В-третьих, она обеспечивает возможность хорошо ориентироваться в законодательстве, оперативно находить и правильно толковать все нужные нормы. Наконец, в-четвертых, систематизация является необходимой предпосылкой целенаправленного и эффективного правового просвещения и воспитания, научных исследований, обучения студентов.

Систематизация законодательства должна быть непрерывной деятельностью. В разные периоды развития государства потребность в систематизации законодательства бывает различна. Когда накапливается в течение многих лет большой объем нормативно-правового материала, когда существует значительное число нормативных актов, принятых в разное время и к тому же перекрывающих друг друга, действующих в усеченном объеме или попросту устаревших, фактически утративших силу, систематизация законодательства особенно необходима. В условиях же модификации, революционного преобразования правовой системы, когда отменяются целые нормативные блоки, регулирующие отживающие, подлежащие существенному реформированию отношения, когда по сути дела создается качественно новая общественно-экономическая система, объективно требующая обновленных законов, систематизация законодательства как бы уходит на второй план. В настоящее время в России нормативно-правовая база стабилизировалась, поэтому проблема систематизации законодательства становиться актуальной.

Список литературы

I. Законодательные и другие официальные материалы:

1. СЗ РФ. 1998. №7. Ст. 509.

2. СЗ РФ. 2002. №12. Ст. 1260.

3. СЗ РФ. 2003. №7. Ст. 829.

II. Литература:

1. Венгеров А. Б. Теория государства и права. М., 1998. – с. 456.

2. Керимов Д.А. Законодательная техника. М.: Норма-Инфра, 1998. – с.

3. Керимов Д.А. Кодификация и законодательная техника. – М.: Государственное изд-во юридической литературы, 1962. – с.

4. Керимов Д.А. Методология права. Предмет, функции, проблемы философии права. – М.: НОРМА, 2000. – с. 568.

5. Краткий философский словарь. / Под ред. Алексеева А.П. – М.: Наука, 2000. – с. 388.

6. Марченко М.Н. Источники права. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2005. – с. 664.

7. Мухаев Р.Т. Теория государства и права. – М.: "Издательство ПРИОР", 2002. – с. 464.

8. Новицкий И.Б. Римское право. – М.: "ТЕИС", 1997. – с. 286.

9. Общая теория государства и права. Академический курс. / Под ред. М. Н. Марченко. М., 1998. – с. 498.

10. Общая теория права и государства. / Под ред. Лазарева В.В. – М.: Юристъ, 2002. – с. 526.

11. Общая теория права. / Под ред. Пиголкина А.С. – М.: Изд-во МГТУ им. Н.Э. Баумана, 1998. – с. 512.

12. Пиголкин А. С. Общая теория государства и права. Академический курс. М.: Изд-во МГТУ им. Н.Э. Баумана 1998. – Т. 2. – с. 468.

13. Синельников Б.М., Горчиков В.А., Свечников В.П. Системный подход в научном познании. – М.: Пресс, 1999. – с. 246.

14. Систематизация законодательства в Российской Федерации. / Под ред. Пиголкина А.С. – Спб.: "Юридический центр Пресс", 2003. – с. 458.

15. Теория государства и права. / Под ред. Перевалова В.Д. – М.: Норма, 2005. – с. 412.

16. Теория государства и права. / Под ред. Рассолова М.М. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2004. – с. 476.

17. Теория государства и права: Курс лекций. / Под ред. Матузова Н.И., Малко А.В. – М.: Юристъ, 2000. – с. 542.

18. Теория права и государства. / Под ред. Сальникова В.П., Ромашов В.А. – Спб.: "Университет", 2002. – с. 148.

19. Шапкин М.А., Дмитриев Ю,А. Правоохранительные органы. – М.: Изд-во Эксмо, 2004. – с. 452.

III. Статьи:

1. Абрамова А.И., Рахманина Т.Н. Классификатор правовых актов и вопросы упорядочения законодательства. – Журнал российского права. – 2003. – №7. – с. 62-71.

2. Колдаева Н.П. Современное состояние российского законодательства и его систематизация. – Государство и право. – 1999. – №3. – с. 24-25.

3.

4. Литягин Н. Н. О подготовке Свода законов Российской Федерации. – Журнал российского права. – 1999. – № 11. – с. 35-53.

5. Мицкевич А.В. Систематизация законов Российской империи М.М. Сперанским. – Журнал российского права. – 2001. - №5. – с. 154-160.

6. Сидорчук М.В. О систематизации законодательства в России (1826-1832 гг.). – Известия ВУЗов: Правоведение. – 1990. - №6. – с. 26-32.

7. Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В. О кодификации и кодексах. – Журнал российского права. – 2003. - №3. – с. 27-32.

[1] Мухаев Р.Т. Теория государства и права. – М.: "Издательство ПРИОР", 2002. – с. 330.

[2] Теория права и государства. / Под ред. Сальникова В.П., Ромашов В.А. – Спб.: "Университет", 2002. – с. 55.

[3] Систематизация законодательства в Российской Федерации. / Под ред. Пиголкина А.С. – Спб.: "Юридический центр Пресс", 2003. – с. 241, 255.

[4] Мицкевич А.В. Систематизация законов Российской империи М.М. Сперанским. – Журнал российского права. – 2001. - №5. – с. 154-160.

[5] Сидорчук М.В. О систематизации законодательства в России (1826-1832 гг.). – Известия ВУЗов: Правоведение. – 1990. - №6. – с. 26-32.

[6] Общая теория права и государства. / Под ред. Лазарева В.В. – М.: Юристъ, 2002. – с. 197.

[7] Марченко М.Н. Источники права. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2005. – с. 98.

[8] См. там же с. 99.

[9] Краткий философский словарь. / Под ред. Алексеева А.П. – М., 2000. – с. 279

[10] Теория государства и права. / Под ред. Перевалова В.Д. – М.: Норма, 2005. – с. 177.

[11] Теория государства и права: Курс лекций. / Под ред. Матузова Н.И., Малко А.В. – М.: Юристъ, 2000. – с. 419.

[12] См.: Марченко М.Н., Матузов Н.И., Малко А.В., Керимов Д.А. и др.

[13] Синельников Б.М., Горчиков В.А., Свечников В.П. Системный подход в научном познании. – М.: Пресс, 1999. – с. 67.

[14] Мухаев Р.Т. Теория государства и права. – М.: "Издательство ПРИОР", 2002. – с. 330.

[15] Теория государства и права. / Под ред. Рассолова М.М. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2004. – с. 395.

[16] Систематизация законодательства в Российской Федерации. / Под ред. Пиголкина А.С. – Спб.: "Юридический центр Пресс", 2003. – с. 20-21.

[17] Общая теория права. / Под ред. Пиголкина А.С. – М.: Изд-во МГТУ им. Н.Э. Баумана, 1998. – с. 219.

[18] Керимов Д.А. Законодательная техника. – М.: Норма-Инфра, 1998. – с. 91.

[19]Абрамова А.И., Рахманина Т.Н. Классификатор правовых актов и вопросы упорядочения законодательства. – Журнал российского права. – 2003. – №7. – с. 62-71.

[20] СЗ РФ. 2002. №12. Ст. 1260

[21] Теория права и государства. / Под ред. Сальникова В.П., Ромашов В.А. – Спб.: "Университет", 2002. – с.55, 57.

[22] Шапкин М.А., Дмитриев Ю,А. Правоохранительные органы. – М.: Изд-во Эксмо, 2004. – с. 257.

[23] Общая теория права. / Под ред. Пиголкина А.С. – М.: Изд-во МГТУ им. Н.Э. Баумана, 1998. – с. 222-223.

[24] См: Пиголкин А.С., Сальников В.П., Ромашов В.А.

[25] Общая теория права. / Под ред. Пиголкина А.С. – М.: Изд-во МГТУ им. Н.Э. Баумана, 1998. – с. 228.

[26] Керимов Д.А. Законодательная техника. М.: Норма-Инфра, 1998. – с. 90.

[27] Мухаев Р.Т. Теория государства и права. – М.: "Издательство ПРИОР", 2002. – с. 330.

[28] Общая теория права. / Под ред. Пиголкина А.С. – М.: Изд-во МГТУ им. Н.Э. Баумана, 1998. – с. 229.

[29] Керимов Д.А. Законодательная техника. М.: Норма-Инфра, 1998. – с. 84.

[30] Новицкий И.Б. Римское право. – М.: "ТЕИС", 1997. – с. 28-32.

[31] См: Керимов Д. А., Марченко М. Н., Венгеров А. Б. и др

[32] Пиголкин А. С. // Общая теория государства и права. Академический курс. М.: Изд-во МГТУ им. Н.Э. Баумана 1998. – Т. 2. – с. 211-212.

[33] Керимов Д.А. Законодательная техника. М.: Норма-Инфра, 1998. – с. 84.

[34] См: Мухаев Р.Т., Рассолов М.М., Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В. и др.

[35] См: Пиголкин А.С., Рассолов М. М., Матузов Н. И., Малко А. В. и др.

[36] Керимов Д. А. Кодификация и законодательная техника. М.: Государственное изд-во юридической литературы, 1962. – с. 84.

[37] СЗ РФ. 1998. №7. Ст. 509

[38] СЗ РФ. 2003. №7. Ст. 829.

[39] Литягин Н. Н. О подготовке Свода законов Российской Федерации. – Журнал российского права. – 1999. – № 11. – с. 35-53.

[40] Колдаева Н.П. Современное состояние российского законодательства и его систематизация. – Государство и право. – 1999. – №3. – с. 24-25.