Соотношение государственной власти, права и закона

Взаимодействие государственной власти и государственного управления через право, закон, нормативную юридическую систему

Во взаимодействии государственной власти и государствен­ного управления право, закон и нормативная юридическая си­стема играют свою особую роль.
Традиционное рассмотрение проблемы соотношения госу­дарственной власти, права и государственного управления ос­новано на отождествлении права и закона. Суть его выражается в определении права как системы юридических норм, рассмат­риваемых в качестве государственного регулятора обществен­ных отношений. В этом случае государственная власть создает право по своему усмотрению, использует его как одно из средстввоздействия на поведение людей. Право превращается в свое­образный инструмент который его обладатель может использо­вать как во благо, так и во вред. Этим объясняется возможный произвол государственной власти, отрицается значение право­вого критерия оценки эффективности государственной власти и государственного управления.
Такое соотношение права, закона, государственной власти и государственного управления характерно для неразвитых сос­тояний названных явлений. В развитой системе государствен­ной власти и государственного управления права и свободы че­ловека определяют смысл и содержание деятельности органов государственной власти, государственного управления. Эти по­ложения закрепляются в конституции государства. Это означа­ет, что само внутреннее устройство, организация деятельности всех органов власти и управления должны быть подчинены ре­шению задачи закрепления и всемерного содействия и осущес­твления прав и свобод человека. Право выступает в качестве са­мостоятельной ценности, не отождествляемой с законом, представляющим собой одну из форм внешнего выражения юридических норм, нормотворческой деятельности государ­ства.
Сам закон, положенный в основу деятельности государст­венной власти и управления, подлежит оценке с точки зрения его соответствия праву, а следовательно, такой же оценке долж­на быть подвергнута деятельность органов государственной власти и государственного управления. До сих пор государст­венная власть и государственное управление сводились к раз­личным управленческим технологиям, важным для осуществ­ления управления, но абсолютизированным компонентам уп­равления. Деятельностный подход к их пониманию позволяет снять ограниченность такой позиции.
Прежде всего, государственная власть и государственное уп­равление с этой точки зрения выступают как специфические системы деятельности субъектов, различающиеся способами, процедурами и результатами деятельности.
Народ является источником, носителем, субъектом государ­ственной власти (в законодательных актах чаще он характери­зуется как источник и носитель государственной власти), но он не может непосредственно осуществлять государственное уп­равление. Как социальная общность он обладает правом учре­дительной власти и реализует ее в форме референдума, выбо­ров. Результатом осуществления им государственной власти может быть, например, принятие конституции, в которой за­крепляются основные принципы организации данного общест­ва и устройство создаваемой власти. Народ сам устанавливает власть, реализуя свои естественные права. Его власть является органической.
Такие способы, процедуры и результаты деятельности необ­ходимы, но недостаточны для государственного управления. Необходимо конкретное организованное взаимодействие зако­нодательной, исполнительной, судебной, контрольной влас­тей, приводящее в движение закрепленное устройство власти, осуществляемое через принятие и исполнение различных уп­равленческих решений в форме законов, указов, приказов, рас­поряжений во исполнение законов.
С этой точки зрения государственное управление представ­ляет собой как бы посредствующее звено между государствен­ной властью и конкретными сферами жизни общества. Через государственное управление государственная власть, вбираю­щая в себя социальные качества, возвращается к обществу и индивиду со своей продукцией, своими услугами в виде меха­низмов обеспечения прав и свобод человека, исполнения им своих обязанностей. Государственное управление не только обеспечивает связь государственной власти с обществом и ин­дивидом, но и служит важным каналом обратной связи — от об­щества и индивида к органам государственной власти.
Таким образом, во взаимосвязи государственной власти и госу­дарственного управления соблюдение права является исходной ос­новой и конечной целью организации и функционирования государ­ственной власти и государственного управления.
Закон является основным, главным способом внешней пуб­личной фиксации, нормативного закрепления права, создающим возможность четкого определения его конкретного содержания, а следовательно, и дальнейшей защиты. Одновременно он выступает результатом нормотворческой деятельности государствен­ной власти, нормативной основой государственного управления.
Наряду с законом существуют и другие внешние формы за­крепления юридических норм, подчиненные закону, обладаю­щему верховенством в системе нормативно-правовых актов го­сударства, а также другие правовые средства, объединяемые по­нятием «нормативная юридическая система». С точки зрения ее связи с правом она представляет собой систему способов и средств закрепления и обеспечения права, отражающих много­образие, богатство человеческих отношений, содействующих внедрению в эти отношения рациональности и нравственного содержания и вместе с тем направленных на обеспечение един­ства интересов индивидов и общества, всех социальных субъек­тов. Сущность нормативной юридической системы, выражаю­щая ее социальное назначение, состоит в закреплении государ­ством прав и обязанностей социальных субъектов, процессов их осуществления и исполнения как основы стабильного раз­вития общества, утверждения в нем юридического порядка.
Это определение отражает соответствующий аспект сущест­вования нормативной юридической системы, когда она скла­дывается как адекватная сущности права.
Однако не менее важным представляется анализ этой систе­мы, когда она под воздействием деформированного государст­ва перестает выражать право полностью или частично, склады­ваясь как подчиненный государству, или воле отдельных лиц, или органов неправовой, но нормативный институт общества.
В этих случаях нормативная юридическая система может полностью или частично выступать как система способов за­крепления и обеспечения произвола отдельных лиц, присвоив­ших себе государство, отождествивших с собой государство.
Нормативная юридическая система используется государственной властью как инструмент для относительно четкой орга­низации управленческих воздействий на общественные отно­шения и может играть как позитивную, так и негативную роль в жизни общества. Поэтому крайне важно, чтобы в ней закреп­лялось и обеспечивалось право. В этом случае и государственное управление обретает правовой характер.
Эффективность взаимосвязи государственной власти и госу­дарственного управления во многом зависит от соответствия закона праву, от воплощенности права во всей нормативной юридической системе данного государства

23. Государственное управление подразумевает не только управляющее воздействие, но и организационное сотрудничество государства и его субъектов с местным самоуправлением, обеспечивающее целенаправленное и эффективное функционирование муниципальных образований. В прямых связях основными являются управляющие воздействия. В обратных связях на первое место выдвигаются моменты сотрудничества и взаимодействия, инициативы снизу, восприятия и результативность прямых связей. В системе государственного управления, важное значение имеет оптимальное сочетание прямых и обратных связей.

Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления подразумевает, что они как партнеры, по крайней мере, равны в отношении главного объекта управления, и оно осуществляется ради достижения общей цели – повышения уровня и качества жизни населения каждого муниципального образования и региона в целом.

Проблема взаимодействия местного самоуправления с органами госу­дарственной власти имела и имеет место практически на всех этапах развития ме­стного самоуправления как в России, так в других странах.

Конституция России закрепила организационную обособленность местного самоуправления от органов государственной власти, но на практике эффективное управление во всех сферах жизни общества невозможно без четко отлаженного механизма их взаимодействия. Большинство наших неудач в экономике, социальной сфере связано именно с тем, что этот механизм дает сбои.

Очевидным является тот факт, что вопро­сы местного значения неотделимы от государственного ин­тереса, не остаются и не могут остаться без влияния госу­дарства.

На федеральном уровне в отношении местного самоуправления решаются две задачи - обеспече­ние гарантий местного самоуправления и выработка единой государственной политики в сфере местного самоуправле­ния. Они решаются следующими способами:

во-первых, на федеральном уровне законодательно устанавливается общие принципы организации местного самоуправления;

во-вторых, федеральные органы государственной власти принимает программы государственной поддержки местного самоуправления;

в-третьих, для обеспечения федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации" принимаются ряд федеральных законов.

В становлении и развитии местного самоуправления большую роль играют органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Взаимодействие последних с органами местного самоуправления в зна­чительной степени определяет эффективность осуществления регио­нальной политики — решения экономических, политичес­ких и социальных проблем развития муниципального образования и субъекта в целом. С другой стороны, такое взаимодействие обеспечивает ре­зультативность муниципальной политики, способствуя через решение вопросов местного значения реализации государственных задач: укреп­ление основ народовластия, создание условий для обеспечения жизнен­ных интересов населения, проведение мероприятий по социальной за­щите населения, стабилизация политической системы, подготовка кадров для муниципальных органов.

Признание местного самоуправления означает, что государство видит в нем некий социальный институт, не обладающий свойствами государственной структуры. Децентрализация управления - это способ не просто сохранения целостности России, но и эффективной защиты общества и граждан, гармоничного развития духовных, культурных, экономических связей между всеми частями Российского государства.

Взаимодействие самоуправления с верховной властью прослежива­ется с самого начала зарождения государства на Руси. Действовавшее на Руси общинное самоуправление, земство всегда находились в тесном контакте с городским вече и княжеской властью. Они как бы поддерживали и уравновешивали друг друга.

Крупный специалист в области местного управления князь А.И. Васильчиков, учитывая опыт самоуправления других стран, сделал следующий вывод: “Самоуправление не может быть предоставлено свое­му собственному произволу. Твердая и полная организация законода­тельной власти и податной (налоговой) системы должны предшествовать во всякой стране введению местного самоуправления”.

Безобразов В. П. в своей книге “Государство и общество. Управле­ние и самоуправление и судебная власть” делает вывод о том, что “го­сударство и самоуправление неразделимы и что попытки разъединения могут привести к разрушению или самоуправления, или государства, так как первое не может же сделаться во втором, - государством в го­сударстве”. По его мнению, “самоуправление не может быть иначе рас­сматриваемо, как в совокупности с общим организмом всего государст­венного механизма управления, в состав которого оно входит, как органическая часть единого целого”.

Исторически это взаимоотно­шение проявлялось по следующим направлениям:

во-первых, в участии местных органов, собраний граждан в обсуж­дении проектов законов, которые выставлялись на общее обозрение;

во-вторых, в проведении выборов в центральные органы и террито­риальные органы власти в формировании исполнительных местных ор­ганов;

в-третьих, в организации работы по исполнению законов;

в-четвертых, в реализации предметов совместного ведения.

Специфическим являлось взаимодействие советских органов – это была строгая иерархия властных структур, в том числе и представительных органов. Такая система организации власти была связана с необходимостью жесткого централизованного управления всеми экономическими и социальными процессами в стране.

Местные Советы вместе в формально подчиненными им исполкомами призваны были выполнять в основном те же функции, что и центральные органы власти именно так обеспечивалось единство государственной власти, государственного управления. Такая модель взаимоотношения исходит из принципа “демократического централизма ”, в соответствии, с которым местные Советы были просто подножием пирамиды единой государственной власти.

Сегодня взаимодействие региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления строится на основе других принципов:

· законности,

· сочетания интересов населения субъекта и соответствующего муни­ципального образования, учета исторических и местных традиций,

· самостоятельности органов местного самоуправления в пределах их полномочий,

· взаимного согласия органов государственной власти и органов местного самоуправления при выработке совмес­тного решения;

· обеспеченности финансовыми и материальными ресурсами при реализации вопросов, требующих совместного решения,

· добровольности заключения договоров и соглашений;

· взаимной ответственности,

· гласности.

Содержание и характер полномочий региональной власти позволяет на их основе определить основные направления взаимо­действия органов государственной власти субъектов Российской Феде­рации и органов местного самоуправления:

1) правовое регулирование организации и деятельности местного самоуправления и контроль исполнения соответствующего законодательства;

2) разработка и при­нятие региональных программ развития местного самоуправления,

3) совершенствование разграничения компетенции госу­дарственных органов и органов местного самоуправления,

4) обеспече­ние финансово-экономической основы местного самоуправления,

5) содействие сохранению и развитию исторических и иных местных традиций,

6) защита прав граждан на осуществление местного самоуп­равления.

Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления субъекта осуществляется в следующих основных организацион­ных формах:

во-первых, главными взаимодействующими структу­рами являются сами органы государственной власти и местного самоуправления;

во-вторых, для решения разовых совместных вопросов создаются совместные временные группы и комиссии;

в-третьих, для решения вопросов требующих по­стоянного взаимодействия создаются постоянные рабочие группы и комиссии;

в-четвертых, по вопросам, касающимся всех муниципальных образований данного региона, возможна совместная работа через ассоциации муниципальных обра­зований, для чего им придается необходимый ста­тус.

На некоторых территориях субъектов во взаимоотношениях органов государственной власти и местного самоуправления имеются две крайности, либо они существуют как бы параллельно, автономно, доводя эту автономность до абсурда, либо местное самоуправление подменяют государственным местным управлением, а это не лучшим образом влияет на существующую социально-экономическую ситуацию в регионе.

Решение существующих проблем взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, а также многих иных, требует четкого разграничения компетенции между органами субъектов Федерации и местным самоуправлением, определения вопросов совместного ведения и перечень полномочий, передаваемых друг другу на основе добровольно заключенного соглашения.

В законах ряда субъектов Российской Федерации о порядке передачи отдельных государственных полномочий муниципальным образованиям существуют прямые расхождения с Конституцией РФ и Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В частности, предусматривается возможность передачи полномочий по договору, хотя в Конституции РФ не установлен такой порядок. В ней говорится, что переда­ча может происходить только по закону.

Надо полагать, что после принятия федерального зако­на об общих принципах наделения органов местного само­управления отдельными государственными полномочиями в законы субъектов Российской Федерации будут внесены поправки, уточнения и добавления.

С целью гармонизации взаимоотношений регионам необходим комплексный нормативный правовой акт, например—Закон “О взаимодействии органов го­сударственной власти и органов местного самоуправления субъекта Федерации. Он устанавливал бы общие прин­ципы данного взаимодействия для эффективного решения вопросов государственного и местного значения, управления процессами экономического и социального развития субъекта и муни­ципальных образований в интересах населения.

Данный закон должен закрепить основные принципы взаимодействия государственных и муниципальных органов субъекта, формы их взаимодействия. В нем особо должны регламентироваться межбюджет­ные отношения между органами власти, организационное и информацион­ное взаимодействия. В Законе должны быть определены предметы ведения органов государственной власти и местного самоуправления субъекта, вопросы, требующие их совместного решения, порядок наде­ления органов местного самоуправления государственными пол­номочиями. Здесь обязательно должен предусматривается принцип передачи материальных и финансовых средств для осуществления отдель­ных государственных полномочий органами местного самоуправ­ления и процесс осуществления ими этих полномочий, основания и порядок их прекращения.

Уточнение полномочий региональных государственных органов и органов местного самоуправления по вопросам, требу­ющим совместного решения с учетом экономических, социальных и иных особенностей муниципальных образований, в соответствии с этим законодательным актом может быть осуществлено специ­альным договором (соглашением). Его сторонами выступают орга­ны государственной власти и местного самоуправления в преде­лах закрепленных за ними полномочий, предметом договора могут быть конкретизация вопросов, требующих совместного решения, условия и порядок их осуществления, формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении договора, а также иные связанные с ним вопросы.