Правовой статус высшего должностного лица субъекта РФ

Основы правового статуса высшего должностного лица устанавливаются, помимо конституционных основ, Федерального Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (далее – Закон «Об общих принципах»), а также конституциями и уставами субъектов Федерации, закрепляющими его наименование, требования к кандидату, порядок вступления в должность, ограничения, связанные с ее замещением, гарантии деятельности, основные полномочия, порядок исполнения полномочий в случае временного отсутствия, условия, основания и процедуру прекращения исполнения полномочий, процедуры применения к нему мер конституционной ответственности и основы взаимодействия с иными органами государственной власти.

Наибольшие сложности при характеристике правового положения высшего должностного лица возникают с таким признаком, как «высший» – в какой системе государственных органов субъекта РФ, по отношению к каким видам органов? Исходя из общеправовых и государственно-управленческих принципов, наличие признака высшего в статусе государственного органа (должностного лица) всегда означает определенный стандартный набор функций и полномочий – кадровых, организационных, регулятивных, юрисдикционных. Наиболее значимые из них реализуются высшим должностным лицом в системе исполнительной власти (при формировании органов, координации и контроле за их деятельностью, применении мер ответственности), но федеральный закон не случайно говорит о высшем должностном лице субъекта РФ, а не системы исполнительной власти, возлагая на него тем самым значительные представительские, арбитражные и координационные функции и полномочия, выводя его на «высший уровень» в межсистемных отношениях с законодательной и судебной властью, органами местного самоуправления, федеральными органами государственной власти

высшее должностное лицо не может рассматриваться, как государственное установление, находящееся вне системы исполнительной власти, по аналогии с правовым статусом Президента РФ. Во‑первых, обращает на себя внимание необязательность наличия в системе региональной государственной власти высшего должностного лица – согласно статье 2 Закона «Об общих принципах» конституцией (уставом) субъекта РФ может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта РФ (этот редкий пример диспозитивности демонстрирует попытку федерального законодателя обеспечить хотя бы минимальный уровень реализации принципа федерализма применительно к ч. 1 ст. 77 Конституции РФ). Во‑вторых, федеральный законодатель исходит из единства правового положения высшего должностного лица и руководителя высшего исполнительного органа, которого, в свою очередь, никак нельзя представить вне системы исполнительной власти. В‑третьих, необоснованно не учитывать место расположения правовых норм, определяющих статус высшегодолжностного лица – глава III Закона «Об общих принципах…» называется «Органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации».

Есть и другие аргументы, например, согласно федеральному закону о порядке формирования Совета Федерации высшее должностное лицо назначает представителя от органов исполнительной власти субъекта РФ. Вряд ли стоит сбрасывать со счетов и правовую характеристику высшего должностного лица, которая сложилась с начала формирования систем государственной власти субъектов РФ после принятия новой Конституции РФ. Высшее должностное лицо в большинстве конституций и уставов конституируется как элемент системы исполнительной власти, стоящий во главе этой ветви власти. Именно как представителя исполнительной власти высшее должностное лицо рассматривал Конституционный Суд РФ в многочисленных своих решениях, касающихся проверки конституционности отдельных положений федеральных и региональных законов – полномочия, которыми наделяется высшее должностное лицо, всегда оценивались им с точки зрения баланса исполнительной и законодательной власти.

высшее должностное лицо субъекта РФ безусловно является элементом региональной системы исполнительной власти, формально, т. е. юридически, входящим в эту систему в качестве органа государственной власти, возглавляющего высший исполнительный орган государственной власти. Этим его статус отличается от статуса Президента РФ, который не является органом государственной власти РФ, возглавляющим Правительство РФ, а значит, не является и субъектом системы федеральных органов исполнительной власти. Вместе с тем, высшее должностное лицо субъекта РФ не может быть признано исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, одним из видов исполнительных органов. Два высших исполнительных органа в одной подсистеме единой системы государственной власти существовать не могут – единственным высшим является высший исполнительный орган государственной власти, который, в отличие от высшего должностного лица, является обязательным элементом системы исполнительной власти субъекта РФ.

Определением Верховного Суда РФ от 12 апреля 2001 г. № 45‑Г01–14 указано, что Высшее должностное лицо субъекта РФ, получает свои полномочия от народа на основе свободных выборов, осуществляет государственную власть, то есть является органом государственной власти, образуемым субъектом РФ. Такой же вывод вытекает из анализа статей 2, 17, 18, исходя из их содержания и места в системе норм Федерального закона. Статьи 17 и 18включены в главу 111 «Органы исполнительной власти субъекта РФ». Статьи 2 и 17, определяющие, как следует из их наименования, систему органов государственной власти субъекта РФ, допускают возможность устанавливать в рамках этой системы должность высшего должностного лица субъекта РФ. Статья 18 предусматривает избрание высшего должностного лица на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права, определяет его полномочия по осуществлению государственной власти.

Высшее должностное лицо, безусловно, обладает самостоятельной компетенцией в системе органов государственной власти субъекта РФ, реализует свои полномочия независимо от других государственных органов, в таких правовых и организационно-правовых формах, которые принадлежат только данному виду государственного установления. Его взаимодействие с иными системами государственной и муниципальной власти и их отдельными представителями свидетельствует о том, что выполняемая высшим должностным лицом функциональная, организационная, регулятивная нагрузка не может быть сведена к деятельности одной государственной должности. Думается, также, что признанию высшего должностного лица органом государственной власти не мешает тот факт, что высшее должностное лицо замещает государственную должность субъекта РФ. Замещение государственной должности следует рассматривать как организационные особенности наделения полномочиями данного вида государственного установления и порядка их исполнения одним физическим лицом.