Вопрос № 2 Законность и правопорядок. Конституционная законность

Законность: понятие, содержание

Законность как социальное явление возникла вместе с процессом происхождения государства и права. С принятием законов на самых первых стадиях образования государства выдвигается задача их обеспечения, т.е. становится актуальной проблема законности. К тому же, законность основана на праве, является существенным элементом правового регулирования и в этом смысле производна от права.

Законность – явление исторически развивающееся. О необходимости соблюдения закона писали в свое время известные греческие мыслители Платон и Аристотель. Философ-материалист Гераклит отмечал: «Наибольшая слава царя заключается в неуклонном соблюдении законов». Однако более полные представления о законности сформировались в период становления буржуазной демократии, когда право стало признаваться мерой свободы формально равных индивидов.

В советской юриспруденции в основном преобладал классовый подход в понимании законности. Считалось, что подлинная законность может быть только социалистической. При этом основное назначение законности сводилось к строжайшему, неукоснительному соблюдению, исполнению предписаний закона, его норм всеми субъектами права. Существенно то, что требования законности распространялись в основном на граждан и их объединения, а также органы, наделенные возможностью непосредственно реализовать права и обязанности в правоприменительной деятельности. Однако многие «элитные органы» в частности, осуществляющие законотворческую деятельность, находились в особом положении, по сути, вне требований законности.

Существенно то, что в настоящее время понятие «законность» освобождено от классово-идеологического содержания, рассматривается в соответствии с развитием социальной структуры общества, совершенствованием российской государственности. Это значимо и с практической точки зрения. Как видим, переход к обновленному пониманию законности и ее содержания связан, в частности, с приоритетным осуществлением государственной политики, направленной на «…создание эффективной правовой и политической системы, развитие личности и гражданского общества», на переориентацию в предмете правовой защиты личности.

Примечательно то, что в современной юридической литературе, по-прежнему, предлагаются определения законности близкие по смыслу тем, которые преобладали в советский период. Законность нередко трактуется «как строгое и неуклонное исполнение всеми субъектами права действующего законодательства». Или: законность – правовое явление, сопряженное с точным, строгим и неукоснительным соблюдением и исполнением всеми субъектами права всех действующих на территории государства юридических норм. Утверждается также, что «законность - это конституционный принцип, содержащий требования точного и неукоснительного соблюдения и исполнения предписаний юридических норм».

Такое традиционное (узкое) понимание законности ориентирует юридическую практику в сторону отслеживания неуклонного исполнения возложенных юридических обязанностей всеми субъектами права. Это так или иначе объясняет и то, что в настоящее время обеспечение законности сводится в основном к деятельности контрольно-надзорных, правоохранительных и иных органов, устанавливающих факты нарушенных правовых предписаний и реагирующих на них. Вместе с тем многие региональные и муниципальные органы не отнесены к этому процессу, несмотря на обязанность активно содействовать обеспечению правопорядка на соответствующей территории. Такая несогласованность позиций отчетливо проявилась в ситуациях пожаров в домах престарелых и пожаров в связи с засушливым летом 2010 г. в разных регионах России.

Представляется, что авторы, трактующие законность традиционно, существенно упрощают проблему, в полном объеме не раскрывают содержание феномена законности. По-видимому, «законность» и требование «общеобязательности юридических норм» - понятия не тождественны. Общеобязательность - объективное свойство права. В этом контексте отметим: общеобязательным является и приказ начальника, и приговор суда. Отсюда, официальный политико-правовой тезис официальной власти о необходимости утверждения «диктатуры закона» в стране должен, прежде всего, распространяться на высшие и иные эталоны самой государственной власти (борьба с коррупцией и др.).

Стало быть, содержательным элементом законности, наряду с иными, является требование общества к государству, в частности, относительно обеспечения прав и свобод граждан. Значимость этой грани законности подтверждается выступлением Президента РФ «Уважать и охранять права и свободы человека», обращенного к гражданам РФ в день инаугурации 8 мая 2008 г.

С этой точки зрения представляют интерес определения законности, связанные с попыткой раскрыть ее содержание с позиции несколько иного угла зрения. Существенно то, что соответствующая трактовка законности в юридической литературе сопровождается привлечением дополнительной аргументации. В частности, отмечается: «законность – это общественно-политический режим жизни, суть которого состоит в господстве права и закона в общественной жизни, неукоснительном осуществлении предписаний правовых норм всеми участниками общественных отношений, последовательной борьбе с правонарушениями и отсутствии произвола в деятельности должностных лиц».

Можно предположить, что «осуществление права» в такой трактовке - это не только строгое и точное соблюдение и исполнение норм права обязанными лицами, но и использование управомоченными субъектами предоставленных им правовых возможностей, содействующих гражданам в реализации прав и законных интересов.

В этой связи достойно внимания и следующее суждение: «законность – это режим государственной и общественной жизни, это – обеспечение прав граждан и юридических лиц, - это соблюдение законов и иных актов, это мера действия закона».

Стало быть, в содержание законности при таком (широком) подходе включает реализацию не только предписания права по отношению к обязанным лицам, но и реализацию предоставленных им возможностей (прав, свобод индивидов, их объединений) в сфере правового регулирования. Прежде всего, это – обеспечение и защита прав и свобод граждан со стороны государственных органов и должностных лиц. Действительно, есть ли основание говорить о правах молодых людей, призванных на действительную военную службу, при наличии имеющего место беспредела «дедовщины» в воинских подразделениях?

В предыдущие десятилетия нашей российской действительности было свойственно декларативное провозглашение многих прав и свобод, не обеспеченных юридическими гарантиями.

В этом аспекте представляет интерес также суждение о том, что законность – это «политико-правовой режим, характеризуемый верховенством закона, безусловным исполнением его требований гражданами и должностными лицами, наличием специальных механизмов, гарантирующих безопасность и защиту личности от произвола, беспрепятственное осуществление гражданами прав и свобод».

Можно сказать, что отождествление законности с строгим и неукоснительным соблюдением и исполнением правовых предписаний не раскрывает ее иные существенные стороны. Такой предельно узкий подход, к тому же, порождает иллюзию простого решения проблемы. Действительно, можно ли говорить о режиме законности в обществе и не учитывать существование многочисленных препятствий на пути развития мелкого и среднего бизнеса, соответствующих «наездах» налоговых и иных структур, посягающих на права предпринимателей.

Названные выше авторские позиции характеризуют различные грани законности могут быть приняты во внимание для обоснования широкого (не традиционного) ее определения.

В отечественной юридической литературе контуры содержания законности традиционно рассматриваются в единстве трех взаимосвязанных аспектов: принципа деятельности, метода деятельности и режима общественной жизни.

1. Законность как принцип государственно-правовой жизни, признается в качестве основополагающего начала жизни общества, ориентирующего индивидов и организации на надлежащее осуществление (соблюдение, исполнение, использование) юридических предписаний. Ценность этого принципа станет реально значимой при условии, что им будут руководствоваться в своем поведении все субъекты права - и государственные органы, и их должностные лица, и граждане, и их объединения. Вывод о возможности рассмотрения законности в качестве принципа, правового начала деятельности индивидов, организаций основывается на содержании ч.2 ст. 15 Конституции РФ.

В этом контексте следует отметить, что наиболее значимым в деле реализации этого принципа сегодня становится субъективный фактор. Очевидно, законность непосредственно зависит от уровня правосознания граждан и, в особенности, должностных лиц.

2. Законность — это и метод регулирования поведения участников отношений, состоящий в организации общественных отношений путем издания законов, иных нормативно правовых актов и обеспечения осуществления их предписаний. Главное здесь в том, что реализация многочисленной деятельности государства, его функций должна осуществляться правовыми средствами и в правовых формах. Эффективность законности как специфического метода демократического государства предопределяется в целом соответствующим «климатом» государственно-правовой жизни общества. Здесь существенно, наступает ли юридическая ответственность должностных лиц, нарушающих действующее законодательство, или имеет место их безответственность, наличествуют ли противоречия между действующими нормативными правовыми актами, предусмотрены ли санкции за неисполнение их предписаний и т.д.

3. Законность, как особый режим общественно-политической жизни, отражает господство (верховенство) закона во всех сферах общественной жизни, в отношениях между личностью и государственной властью, распространение его требований на область правотворчества, сферу реализации права, его применения. Понятие законности в этом аспекте означает ее нацеленность на обеспечение безопасности и защиты личности от произвола властных структур, беспрепятственное осуществлением прав и свобод человека и гражданина. Важность осуществления режима законности диктуется углублением демократических начал в государстве и обществе, реализации идеи формирования правового государства и гражданского общества в России. В этом контексте законность выступает как качественная характеристика политико-правовой жизни общества, функционирования правовой системы, реализации основных функций права.

Фактически и принцип, и метод, и режим законности находятся в органической связи, способствующей получению более полного, целостного представления об этом правовом явлении. Вместе с тем заслуживает внимания вывод о том, что наиболее завершенную форму, ценность законность «приобретает только тогда, когда она предстает в виде режима социально-правовой жизни».

Законность - одно из самых устойчивых политико-правовых явлений, способных сохранить свои основные качественные черты, несмотря на изменения, происходящие в обществе. Под этим углом зрения в содержании законности можно выделить следующие составляющие:

а) обязательное соблюдение, исполнение предписаний права всеми его субъектами;

б) обеспечение для всех субъектов возможности полного и реального осуществления субъективных прав;

в) строгая регламентация деятельности учреждений и организаций;

г) реализация предписаний Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных правовых актов на федеральном, региональном и местном уровнях;

д) независимое и эффективное правосудие;

е) результативная работа правоохранительных органов.

Особо в юридической литературе подчеркивается то, что законность в современной России должна быть развернута на личность, на ее правовые возможности, на утверждение субъективного права». По- видимому, этот вывод предопределен слабой согласованностью Конституционного положения о первичности ценности личности с реальной правоприменительной практикой, с нередкой зависимостью реализации предоставленных прав от государственных структур, органов местного самоуправления.

Субъекты законности. В юридической литературе представлены различные авторские подходы к вопросу определения субъектов законности. Согласно традиционному пониманию законности, ее субъекты все без исключения субъекты права. Соответственно, всякое поведение индивидов и организаций, отступившее от требований правовой нормы, есть нарушение законности. При этом очевидна различная социальная значимость подобных деликтов. Скажем, невыполнение требований договора, заключенного между гражданами, например, договора подряда, и коррумпированная деятельность влиятельного должностного лица отличаются в сфере правоохраны различным «удельным весом».

Возникает следующий существенный вопрос: можно ли рассматривать в одном измерении по социальной значимости нарушения правовых предписаний должностными лицами государства и гражданами? В этой связи высказано суждение о том, что законность, по сути, ограничивается сферой действия органов государства, обращена к должностным лицам государственного аппарата, но не относится к гражданам. Соответственно уточняется: нарушения правовых предписаний гражданами и иными лицами суть нарушения правопорядка.

Традиционный взгляд на состав субъектов законности и соответствующая аргументация представляются более убедительными. «Законность едина, - отмечает М.С. Строгович, - и она обязательна для всех – и для органов власти, и для граждан». Существенно и содержание ч. 2 ст. 15 Конституции РФ, подтверждающей, что законность обращена ко всем субъектам права без какого-либо исключения.

По-видимому, рациональное зерно есть и в суждении о том, что законность обращена, прежде всего, к органам государства, к должностным лицам государственного аппарата. Очевидно, нарушение Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных правовых актов органов власти, должностными лицами значительно опаснее, чем нарушение ее простым гражданином. К тому же, характер и показатель ответственной или безответственной деятельности должностных лиц в сфере права содействует или не способствует формированию правосознания граждан, того или иного их отношения к законности в обществе.

Нормативная основа законности. Конституция РФ, согласно ч. 2 ст. 15 предписывает соблюдать законы и не говорит о подзаконных нормативных правовых актах и актах правоприменительных. Следует ли из этого вывод о том, что требования законности не распространяются на нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ, министерств и т.д.

По-видимому, нет. Все акты правового регулирования, обладающие свойством общеобязательности, подлежат неукоснительному исполнению в деятельности субъектов права.

Законы и иные нормативные правовые акты – основа, нормативная база законности. «Первым условием законности является сам закон, - отмечал П.И. Стучка. – Чем совершеннее такие акты, чем полнее проводятся в жизнь их требования, тем выше уровень законности». Действительно, без законов не может быть и законности.

Важно видеть и то, что нет прямой зависимости между количеством принятых законов и иных нормативных правовых актов и состоянием законности. Иначе может сложиться следующее впечатление: достаточно принять закон, чтобы обеспечить режим законности; чем больше принято законов, тем прочнее режим законности. В государственно-правовой действительности существует система организационных и иных средств, приемов и условий, с помощью которых происходит осуществление предписаний законов и иных нормативных правовых актов в правовой действительности.

В числе проблемных остается оценка ведомственного нормотворчества в современной России с позиции его соответствия конституционным положениям, нормам иных законодательных актов, согласованность ведомственных правовых предписаний с неотъемлемыми правами и свободами человека и гражданина.

Законность и дисциплина. Законность как бы перекрещивается с понятием «дисциплина». Слово «дисциплина» означает: «определенный порядок поведения людей, обязательное для всех членов какого-либо коллектива подчинение установленному порядку, правилам». Общее между рассматриваемыми явлениями в том, что они непосредственно связаны с состоянием упорядоченности и организованности общественных отношений.

Вместе с тем понятия «законность» и «дисциплина» не совпадают по содержанию, что проявляется в следующем.

1. Законность – основа дисциплины. Скажем, все требования законности, обращенные к государственным служащим, составляют одновременно и содержание дисциплины. Однако дисциплина не исчерпывается требованием законности. Она предполагает инициативное, ответственное отношение к делу, проявление активности, предприимчивости, что влияет на общие показатели, результаты деятельности коллектива, государственной или общественной структуры.

2. Требования законности в масштабе страны, региона, муниципального образования едины. Дисциплине свойственна иная структура. В зависимости от сферы деятельности субъектов, она подразделяется на государственную, трудовую, воинскую, учебную и т.д.

3. Законность есть соблюдение, осуществление предписаний законов, иных нормативных правовых актов. Дисциплина означает соблюдение не только правил общего характера (сфера финансов, сфера технологии и др.), но и индивидуальных распоряжений, приказов различного служебного уровня.

4. Нормативное обеспечение дисциплины объемнее, шире соответствующего обеспечения законности. Дисциплина органически связана не только с нормами права, но и с нормами морали, нравственности. Она предполагает корректное, вежливое поведение служащих не только в сфере их взаимных отношений, но и относительно граждан, пришедших в государственные и иные учреждения с заявлениями, просьбами и т.д.

Законность и демократия. В юридической литературе признается, что законность – существенный компонент демократии, показатель развитости ее институтов. Согласно традиционному пониманию, демократия – это политический режим, характеризующийся значительной степенью участия граждан в управлении делами государства. Как социально-политический институт, демократия возможна при условии юридического оформления и обеспечения. Соответственно права и свободы личности, общественных формирований становятся реальными в условиях законности. Если имеет место нарушение избирательных законов, чинятся препятствия на пути проведения митингов и демонстраций, не действуют юридические гарантии, то это показатель и нарушения демократии, и отступления от принципов законности. Вместе с тем, институты демократии способствуют упрочению законности. Назовем в этой связи сформировавшееся общественное мнение по поводу фактов коррупции, злоупотреблений в воспитательных учреждениях, аналогичная информация, используемая СМИ, оппозиционными партиями и иными демократическими институтами. Такая активность, подкрепленная убедительными аргументами, вызывает ответную позитивную реакцию правоохранительных и иных государственных структур.

В юридической литературе последнего времени нередко используется словосочетание «конституционная законность». Что означает это понятие? По-видимому, прежде всего речь идет об установлении в стране действующей системы конституционализма, в круге ценностей которого такие приоритеты, как: человек, его права и свободы, народовластие; парламентаризм со всеми его составляющими, прежде всего верховенством закона и разделением властей; признание всех форм собственности; идеологическое и политическое многообразие, социальная справедливость. Правовое признание этих приоритетов осуществляется путем возведения их в ранг конституционных норм-принципов, которые тем самым наделяются высшей юридической силой. Соответственно, говорится об установлении в стране режима конституционной законности – понятия, производного от категории «конституционализм». Такой режим предполагает обеспечение реального верховенства Конституции РФ в правовой системе, прямое и непосредственное действие ее норм, положений. Конституция, с этой точки зрения, занимает особое место в системе законодательства, поскольку высшая юридическая сила заложена именно в ней. Этим предопределяется ее безусловный приоритет перед любым иным нормативным правовым актом.

Конституционная законность, с указанной точки зрения, - это складывающийся в общественной жизни режим исполнения (осуществления) конституции, всего конституционного законодательства как государством, его органами, так и гражданами, их объединениями, органами местного самоуправления. В этом контексте также признается, что «конституционная законность может быть истолкована как реально действующая система конституционализма, обеспечивающего полное действие конституции».

Конституционная законность означает:

- правовой характер самой конституции как основного закона государства;

- верховенство конституции в правовой системе;

- верховенство конституции и федеральных конституционных законов на территории государства.

Действующее в Российской Федерации конституционное правосудие призвано обеспечить верховенство Конституции РФ и ее непосредственное действие на всей территории государства, соответствие положений законодательства и практики их применения Основному закону страны.

Итак, в целом, значимость законности предопределяется тем, что право по своей природе действенно лишь в состоянии, когда образуемые его нормативные предписания реальны и фактически претворяются в жизнь.