Государственный и муниципальный кредит

Специфическим элементом системы государственных и муниципальных (публичных) финансов выступает государственный и муниципальный кредит.

Государственный и муниципальный кредит представляет собой отношения, при которых РФ, субъект РФ или муниципальное образование являются кредиторами или заемщиками. Государственные и муниципальные кредиты могут быть получены или предоставлены Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями юридическим и физическим лицам, другим бюджетам, иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям в пределах полномочий соответствующего уровня бюджета.

К основным целям государственного и муниципального кредитования относятся:

• решение проблем финансирования бюджетного дефицита;

• проведение региональной финансово-кредитной политики, направленной на выравнивание социально-экономических условий жизни населения и функционирования региональных экономик;

• поддержка муниципальных образований в решении неотложных социально-экономических задач;

• поддержка приоритетных для экономики секторов и видов деятельности.

Содержание государственного и муниципального кредита находит выражение в его функциях:

-перераспределительной;

-регулирующей;

- контрольной.

Важнейшей функцией государственного и муниципального кредита является перераспределение денежных ресурсов в соответствии с потребностями экономики в целом и целесообразностью поддержки того или иного направления социально-экономической деятельности.

Государственный и муниципальный кредит выполняет также регулирующую функцию. В условиях ограниченности бюджетных ресурсов их выделение на безвозмездной основе не всегда оправдано. Кроме того, эффективность использования выделенных средств на возвратной и платной основе выше, чем на безвозвратной и бесплатной. У государства также появляется дополнительная возможность для стимулирования развития отдельных отраслей и предприятий путем выделения им кредитных ресурсов.

Одной из функций государственного и муниципального кредита является контроль за целевым и рациональным использованием кредита, выделяемого государством. Эту функцию осуществляют соответствующие институты на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Необходимость контроля вытекает как из самой природы кредита, так и из функций государства.

В условиях сравнительно высокой доли ВВП, перераспределяемой посредством государственного бюджета, одной из важных задач государственной экономической политики стало стимулирование экономического роста, решение проблемы сбалансированности бюджетов различных уровней и поиск эффективных способов покрытия их возможных дефицитов.

Сущность государственного и муниципального кредита заключается в перераспределении капитала от частного сектора к государству (муниципалитетам) на условиях срочности, платности и возвратности. Вся сумма обязательств государства (муниципальных образований) представляет собой величину государственного (муниципального) долга.

Государственный и муниципальный кредит реализуется в трех основных формах, при которых государство (муниципалитет):

· является кредитором;

· является заемщиком;

· выступает в качестве гаранта или поручителя по обеспечению выполнения долговых обязательств третьих лиц.

Вторая и третья формы представляют собой государственный (муниципальный) долг.

Под государственным и муниципальным кредитом понимаются экономические (денежные) отношения по получению или предоставлению заемных средств, одной из сторон которых выступает государство или муниципалитет.

Государственные и муниципальные кредиты могут быть получены или предоставлены Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями юридическим и физическим лицам, другим бюджетам, иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям в пределах полномочий соответствующего уровня бюджета.

Основными формами государственного и муниципального кредитов являются соответственно государственные и муниципальные займы.

Государственный или муниципальный заем (заимствование) - это передача в собственность Российской Федерации, субъекта Федерации или муниципального образования денежных средств, которые Российская Федерация, субъект Федерации или муниципальное образование обязуется возвратить в той же сумме с уплатой процента (платы) на сумму займа.

Участниками финансовых правоотношений, возникающих при государственных и муниципальных заимствованиях, выступают, с одной стороны, Российская Федерация, субъекты Федерации, муниципальные образования, а с другой - иностранные государства, международные финансовые организации, физические и юридические лица.

Займы могут быть классифицированы по ряду признаков:

1. По месту размещения займы могут быть подразделены на внешние и внутренние. Внешние займы – это обязательства государства перед нерезидентами, а внутренние – перед резидентами.

2. По способу обращения займы могут быть подразделены на:

· рыночные займы – это займы, оформленные в виде ценных бумаг, которые свободно обращаются и перепродаются после их первичного размещения на рынке;

· нерыночные государственные займы – это займы, оформленные в фондовые инструменты, не имеющие вторичного фондового рынка, т.е. они покупаются инвестором у правительства, и могут проданы только ему. Такие бумаги не котируются на фондовой бирже.

3. По сроку заимствования средств займы могут быть подразделены на:

- краткосрочные (со сроком обращения бумаг продолжительностью до одного года);

- среднесрочные (со сроком обращения бумаг от одного года до пяти лет);

- долгосрочные (со сроком обращения бумаг свыше пяти лет).

4. По уровню эмитента в трехуровневой финансовой системе России займы могут быть подразделены по уровню размещающего заем государственного органа на федеральные, региональные и местные.

5. По форме выплаты дохода займы могут быть следующих видов:

· процентные – доход по ним устанавливается в виде фиксированного процента от номинала. Этот тип займа является основным, именно в процентных бумагах размещена основная часть государственного долга в промышленно развитых странах;

· дисконтные – доход по ним инвестор получает за счет приобретения долговых обязательств с дисконтом и последующим их погашением по номинальной стоимости по окончании срока, на который средства были предоставлены заемщику.

6. По способу определения предлагаемого инвестору дохода эмитент может предложить займы с постоянным фиксированным и переменным уровнем дохода.

Заключение сделок по займам с постоянным фиксированным доходом предоставляет инвестору гарантированный доход, а эмитенту заранее известную стоимость обслуживания долга, однако при необходимости размещения долгосрочных займов и низких возможностей прогнозирования ситуации на рынке ссудного капитала государство может испытывать трудности в финансировании дефицита бюджета посредством размещения займов среди инвесторов.

7. По направлениям использования заемных средств займы могут быть подразделены на целевые и нецелевые.

Средства, привлеченные по целевым займам, должны быть использованы только для финансирования отдельных конкретных программ, для реализации которых они и размещаются.

Средства, полученные от размещения нецелевых займов, могут быть направлены на покрытие текущих бюджетных расходов, рефинансирование текущей бюджетной задолженности или же на другие нужды согласно решению уполномоченных органов власти и управления.

Современная финансовая политика признает использование несбалансированных бюджетов для целей стабилизации экономики, а следствием разрыва между объемом текущих расходов и плановых перспективных доходов является дефицит бюджета, который обусловливает возникновение и впоследствии рост государственного и муниципального долга.

Под управлением государственным и муниципальным долгом в широком смысле понимается формирование одного из направлений экономической политики государства (муниципалитета), связанной с его деятельностью в качестве заемщика. Управление долгом заключается:

- в формировании политики в отношении государственного (муниципального) долга;

- в установлении границ задолженности (в том числе в определении общего объема бюджетного дефицита и, следовательно, объемов заимствований, необходимых для его финансирования);

- в определении основных направлений и целей воздействия на микро- и макроэкономические показатели;

- в установлении возможности и целесообразности финансирования за счет государственного (муниципального) долга общегосударственных (региональных, муниципальных) программ.

Под управлением долгом в узком смысле понимается совокупность мероприятий, связанных с выпуском и размещением долговых обязательств, обслуживанию, погашению и рефинансированию государственного (муниципального) долга.

Осуществление мероприятий по управлению государственным долгом требует от государства системного подхода и определяет многоплановый характер регулирования существующей задолженности.

Система управления государственным (муниципальным) долгом – это взаимосвязь бюджетных, финансовых, учетных, организационных и других процедур, направленных на эффективное регулирование размера, стоимости и структуры государственного (муниципального) долга.

Система управления государственным долгом Российской Федерации представляет собой следующую совокупность основных мероприятий:

1. разработка программы заимствований Российской Федерации на следующий год, которая является выражением экономической политики государства в отношении сложившихся государственных долговых обязательств;

2. процедура принятия основных параметров управления государственным долгом Российской Федерации на очередной год;

3. исполнение принятой программы управления государственным долгом в течение планового года.

Ключевой целью долгового управления является баланс между минимизацией бюджетного риска и минимизацией стоимости обслуживания долгов.

Несмотря на то, что управление государственным долгом фактически направлено на регулирование двух ключевых параметров, характерных для любых финансовых инструментов, – риска и доходности (то есть в случае долга – издержек обслуживания), конкретные его цели достаточно сложно четко разграничить. С одной стороны, если поставить в качестве целевой установки минимизацию стоимости обслуживания, очень велик риск того, что в погоне за этой целью власти начнут выпускать не те обязательства, которые действительно необходимы, а те, которые в данный момент лучше воспринимаются рынком. Издержки такой стратегии Россия в полной мере испытала в 1998 году, когда на внутреннем рынке размещались преимущественно «короткие» бумаги, наиболее востребованные инвесторами, но характеризовавшиеся максимальными рисками для экономики. Краткосрочная экономия бюджета на процентных выплатах обернулась серьезным потрясением для всей финансовой системы.

Однако если в качестве другой крайности установить минимизацию рисков со стороны государственного долга, то в пределе это будет означать полный отказ от использования заимствований. Вопреки достаточно распространенному мнению, полное отсутствие государственного долга – это не самое лучшее положение вещей в государственных финансах, особенно если речь идет о развивающейся стране.

На практике в качестве ключевой цели долгового управления чаще всего называют баланс между минимизацией бюджетного риска и минимизацией стоимости обслуживания долгов.

Управление государственным долгом Российской Федерации осуществляется Правительством РФ либо уполномоченным им Министерством финансов РФ. Управление государственным долгом субъекта РФ осуществляется высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ либо финансовым органом субъекта РФ в соответствии с законом субъекта РФ. Управление муниципальным долгом осуществляется исполнительно-распорядительным органом муниципального образования (местной администрацией) в соответствии с уставом муниципального образования.

В основу управления долгом положены следующие принципы:

· безусловности – обеспечение точного и своевременного выполнения обязательств государства перед инвесторами и кредиторами без выставления дополнительных условий;

· единства учета – учет в процессе управления государственным долгом всех видов ценных бумаг, эмитированных федеральными органами власти, органами власти субъектов РФ и органами местного самоуправления;

· единства долговой политики – обеспечение единого подхода в политике управления государственным долгом со стороны федерального центра по отношению к субъектам федерации и муниципальным образованиям;

· согласованности – создание максимально возможной гармонизации интересов кредиторов и государства – заемщика;

· снижения рисков – выполнение всех необходимых действий, позволяющих уменьшить как риски кредитора, так и риски инвестора;

· оптимальности – создание такой структуры государственных займов, при которой выполнение обязательств по ним было бы сопряжено с минимальными затратами и минимальным риском, а также оказывало бы наименьшее отрицательное влияние на экономику страны;

· гласности – предоставление достоверной и своевременной информации о параметрах займов всем заинтересованным в ней пользователям.

В процессе управления государственным долгом можно выделить три стадии: привлечение, размещение и погашение. При этом управление долгом может базироваться как на прямом государственном управлении, так и на косвенных методах, включающих выдачу государственных гарантий и нормативно-административное регулирование привлечения негарантированных кредитов частными фирмами. Прямое государственное управление долгом осуществляется в контексте бюджетного процесса, который определяет предельные размеры государственных заимствований и государственных гарантий на текущий бюджетный год.

Система управления государственным долгом непосредственно связана с бюджетным процессом, поскольку долговая политика и система управления государственным долгом непосредственно влияют на формирование бюджетной политики. Политика в области управления государственным долгом и система управления долгом являются необходимыми условиями для формирования обоснованной бюджетной политики и нормального функционирования бюджетного процесса.

Основная цель управления государственным долгом заключается в обеспечении удовлетворения потребностей правительства в финансировании и выполнении его обязательств по платежам при наименьших затратах в средне- и долгосрочной перспективе при разумной степени риска. Осмотрительное управление риском во избежание рискованных долговых структур и стратегий (в том числе монетарного финансирования государственного долга) чрезвычайно важно ввиду серьезнейших макроэкономических последствий дефолта по государственному долгу и масштаба сопутствующих производственных потерь и издержек.

Управление государственным долгом включает в себя проведение ряда организационных, экономических, финансово-правовых мероприятий, направленных на оптимальное обслуживание и погашение государственных долговых обязательств.

Выделяют следующие методы управления государственным долгом:

1. Реструктуризация- составление нового, более приемлемого для должника, графика выплаты долга, продлевается льготный период выплат процентов, а также увеличивается период выплат основного долга.

Реструктуризация долга имеет положительные стороны и негативные последствия. Так, реструктуризация дает некоторую передышку для экономического оздоровления и поддержания экономического роста, она призвана укрепить будущую способность страны обслуживать долг. Уменьшение бремени долга высвобождает финансовые ресурсы для проведения структурных реформ, восстановления способности страны обслуживать свои долги. Однако, реструктуризация сужает доступность других источников финансирования, что может привести к уменьшению прямых иностранных инвестиций, бегству капиталов и ограничению масштабов выпуска облигаций как следствие падающего доверия и кредитоспособности.

2. Рефинансирование долга означает привлечение новых кредитов с целью ликвидации задолженности по старым. Рефинансирование задолженности, если оно не сопровождается существенным смягчением условий кредитования, вовлекает заемщика в бесконечную спираль наращивания долга и платежей по нему без каких-либо перспектив на окончательное решение проблемы, поскольку сумма предоставляемых кредитов должна превышать сумму средств по обслуживанию долга. К недостаткам этого метода можно отнести быстрый рост долга и сокращение возможностей для финансирования развития экономики.

3.Аннулирование. Оно может проводится по двум причинам: в случае отказа от выплаты долга по разным мотивам и в случае финансовой несостоятельности государства. Аннулирование задолженности может явиться следствием прихода к власти новых политических сил, которые по определенным причинам отказываются признать финансовые обязательства предыдущих властей.

4. Списание долговых обязательств. Каждый уровень власти вправе при наличии оснований списывать долговые обязательства. Бюджетным кодексом РФ (ст. 98.1) предусмотрено прекращение долговых обязательств Российской Федерации, выраженных в валюте РФ, и их списание с государственного долга. Для кредитора выгода списания долга состоит в увеличении вероятности того, что оставшаяся часть долга буде погашена. Выгоды метода списания для страны заемщика – ограничение потери дохода или утечки финансового капитала из страны заемщика.

К основным инструментам управления долгом относятся: выкуп или досрочное погашение долга; конверсия (своп) долга в недолговые инструменты (акции, инвестиционные проекты); секьюритизация.

Технически указанные операции не приводят к получению новых ссуд, однако изменяют структуру существующих обязательств.

Конверсия долга в собственность – это процесс, посредством которого любой долговой инструмент, выпущенный от имени или непосредственно заемщиком развивающейся страны, преобразуется в инвестиции или собственность. Конверсионные механизмы, как правило, обеспечивают перевод долговых обязательств в новые обязательства, выраженные в местной валюте. По функциональному содержанию конверсия бывает трех типов: перевод долга в местную валюту; прямой обмен долга на активы; прямой обмен долга на товары. Возможна конверсия долга в инвестиции, погашение долга поставками товаров, обмен на долговые обязательства третьих стран, взаимозачет, обмен долга на собственность, долг в обмен на развитии и другие.

Секьюритизация считается инструментом управления долгом, при использовании которого проводится эмиссия новых долговых обязательств в виде облигаций, обмениваемых на старый долг или подлежащих продаже на открытом рынке. Эта схема реструктуризации внешнего долга уместна в условиях соглашения между кредиторами и заемщиками о признании приоритета новых долговых обязательств по отношению к старым долгам. Секьюритизация обязательств должников производится по отношению к частным банкам. Новые инструменты выступают как обеспеченные активами ценные бумаги. Секьюритизация как источник долгового финансирования включает: сокращение общего объема внешней задолженности; уменьшение процентных платежей; увеличение срока выплаты долга.

Выкуп (обратная покупка) является еще одним методом управления задолженностью. Страны-должники прибегают к конверсии долговых обязательств, поскольку стоимость долга на вторичном рынке значительно ниже его номинальной стоимости. В такой ситуации приемлемо разрешить заемщику самостоятельно выкупить собственные долги на открытом рынке. Это позволяет на рыночных условиях сократить общий объем государственного долга без принятия кредиторами каких-либо согласованных решений.

Сложность проблемы заключается в том, что государственный долг разнороден, составляющие его элементы нуждаются в специфических механизмах регулирования с использованием различных финансовых инструментов. Многие составляющие имеют высокую степень неопределенности и нуждаются в специальном анализе для наиболее эффективных методов решения.

Российский рынок характеризуется недостаточной информационной эффективностью, и, следовательно, для эффективного управления государственным долгом требуется управление как объемом долга, так и стоимостью заимствований.

В целом долговая политика при умелом использовании представляет собой достаточно мощный инструмент макроэкономической политики. Для эффективного применения этого инструмента необходимо создать стройную систему долгового управления, важными элементами которой являются надлежащий учет и оценка собственных обязательств.

Результатом проводимой в последние годы бюджетной политики в стране стало значительное снижение величины государственного долга. Если в 2000 году его величина была близка к 100% ВВП, то к концу 2007 года размеры государственного долга упали до 7,3% ВВП, в т.ч. внешний долг – до 3,3% ВВП. По данному показателю наша страна имеет один из лучших показателей среди всех стран. Низкая величина государственного долга позволила значительно снизить процентные расходы: они сократились с 3,9% ВВП в 2000 г. до 0,5% ВВП в 2007 году. Это позволило направить сэкономленные ресурсы на развитие экономики, решение социальных задач, реализацию национальных проектов.

Так, средства, освободившиеся благодаря досрочному погашению внешнего долга перед Парижским клубом официальных кредиторов, были направлены в Инвестиционный фонд для финансирования приоритетных проектов по развитию общественной инфраструктуры. Снижение государственного долга снизило макроэкономические риски и, таким образом, стало важным фактором повышения инвестиционной привлекательности российской экономики.

В 2012 – 2015 годах наблюдается устойчивая тенденция роста государственного долга субъектов Российской Федерации. Так, в 2012 году темп роста долговых обязательств субъектов Российской Федерации составил 115,3 %, в 2013 году – 128,6 %, в 2014 году – 120,3 %, на 1 октября 2015 года – 104 %.

Анализ динамики изменения объема государственного долга в 2013 – 2014 годах показал, что в конце года субъекты Российской Федерации существенно наращивали свои долговые обязательства.

Государственный долг субъектов Российской Федерации по состоянию на 1 октября 2015 года составил 2 172,9 млрд. рублей и увеличился по сравнению с началом года на 83,4 млрд. рублей, или на 4 %.

Объем долга муниципальных образований, входящих в состав субъектов Российской Федерации, на 1 октября 2015 года составил 321,7 млрд. рублей и увеличился по сравнению с началом года на 8,4 млрд. рублей, или на 2,7 %.

Вместе с тем, расходы на обслуживание государственного долга консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации по итогам января – сентября 2015 года возросли на 25,5 млрд. рублей (на 32,2 %) по сравнению с соответствующим периодом 2014 года и составили 104,6 млрд. рублей.

Несмотря на наращивание государственных заимствований, долговая нагрузка на федеральный бюджет будет оставаться в пределах, позволяющих своевременно и в полном объеме выполнять обязательства по государственному долгу Российской Федерации, его объем сохранится на безопасном уровне и не превысит 15-20% ВВП.

Реализация долговой политики в 2016 - 2018 годах будет осуществляться в рамках решения ключевых задач по поддержанию умеренной долговой нагрузки (отношение государственного долга Российской Федерации к ВВП, не превышающее 15-20%) и недопущению роста расходов на обслуживание государственного долга (доля в общем объеме расходов федерального бюджета, не превышающая 10%), а также по развитию внутреннего рынка капитала.

В 2016 - 2018 годах планируется возврат к практике ежегодного привлечения средств на международном рынке капитала в ограниченных объемах с учетом имеющегося спроса и текущей рыночной конъюнктуры для сохранения присутствия России как суверенного заемщика и поддержания постоянного доступа к ресурсам данных рынков. Целями выхода на международный долговой рынок являются формирование в интересах корпоративных заемщиков репрезентативной кривой доходности по заимствованиям Российской Федерации в различных валютах и создание дальнейших предпосылок для привлечения долгосрочных инвесторов, диверсифицированных по типам и географическому признаку.