Какие органы местного самоуправления создаются в муниципальных образованиях?

Федеральный закон 2003 г. устанавливает, что органы местного самоуправления ‒ это избираемые непосредственно населением и (или) формируемые представительным органом муниципального образования органы, наделённые собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Все муниципальные органы классифицируются по нескольким видам в зависимости от положенного в основу критерия.

1. В зависимости от способа формирования органы местного самоуправления делятся на выборные и назначаемые (создаваемые в другом (невыборном) порядке).

Выборные органы образуются в результате муниципальных выборов, проводимых на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Избрание в таком порядке присуще местным представительным органам, главам муниципальных образований, контрольным органам местного самоуправления (законодательство предусматривает возможность избрания последних населением непосредственно).

Другие органы местного самоуправления образуются представительными органами посредством: назначения (глава местной администрации) или избрания (контрольный орган муниципального образования).

2. Способы функционирования и принятия решений обусловливают дифференциацию органов местного самоуправления на коллегиальные и единоличные.

Коллегиальные органы (представительные, администрации, контрольные) осуществляют деятельность в коллективном порядке. Коллегиальность как форма организации управления выражается в том, что названные органы местного самоуправления представляют собой коллегию (представительные) либо имеют в своём составе коллегию (местная администрация). По сути, представительный орган, объединяющий группу депутатов, есть коллегия лиц, совместно обсуждающих и решающих вопросы местного значения; коллегия, которая правомочна принимать решения, имеющие обязательную юридическую силу; местная администрация – напротив, орган управления, в структуре которого есть коллегия. В состав коллегии входят, как правило, руководители администраций высшего и среднего звена. Решения коллегии проводятся в жизнь актами главы муниципального образования (если он руководит администрацией) либо главы местной администрации). Сложившаяся практика свидетельствует о наращивании коллегиальных начал в работе местных администраций.

К единоличным органам местного самоуправления в теории конституционного права относится глава муниципального образования и глава местной администрации. Вопрос о правомерности наделения главы муниципального образования положением органа местного самоуправления рассматривался Конституционным Судом Российской Федерации. По мнению Суда, понятия «органы местного самоуправления» и «должностные лица местного самоуправления» не являются взаимоисключающими. Должностное лицо, отмечает Конституционный Суд, в зависимости от круга его полномочий может выступать и в качестве муниципального органа.

3. Степень необходимости определяет существование обязательных и факультативных органов местного самоуправления.

Закон 2003 г. называет обязательными представительный орган, местную администрацию и главу муниципального образования. Независимо от вида самоуправляющейся единицы, её размеров, плотности и численности проживающего в ней населения, прочих показателей наличие местной думы, администрации и главы муниципального образования является обязательным требованием (в отличие от Закона 1995 г., который называл обязательным только представительный орган). Возрастание числа обязательных органов местного самоуправления, по мнению многих учёных, – справедливая мера. Возведение главы муниципального образования в ранг необходимого для самоуправляющейся территории органа соответствует его статусу высшего должностного лица местного самоуправления. Обязательное наличие местной администрации уравновешивает баланс представительной и исполнительной власти в границах муниципального образования.

Прочие органы местного самоуправления следует воспринимать как факультативные. В разряд таких органов попадают глава местной администрации, контрольный орган и избирательная комиссия муниципального образования. Статус последней во многом остаётся неопределённым. Требование Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» о том, что положение избирательной комиссии муниципального образования в системе органов местного самоуправления определяется законами субъектов федерации и муниципальными уставами, нуждается в дополнительном толковании. Строго говоря, законодательная формулировка предполагает место избирательных комиссий в системе муниципальных органов исключительно на правах такого же органа местного самоуправления. Однако органы местного самоуправления формируются для выполнения вопросов местного значения. Ни один из официальных перечней таких вопросов не содержит организацию и проведение муниципальных выборов и референдумов – то, чем, собственно, и должна заниматься избирательная комиссия муниципального образования. Не имея определённости, мы можем предположить, что субъекты федерации переложат решение вопроса о статусе избирательных комиссий такого типа на уставы муниципальных образований. Собственно, это уже и произошло в некоторых регионах.

На уровне местного самоуправления принцип разделения властей, по мнению большинства учёных, не нашёл своего проявления. Более того, в некоторых случаях даже допускается совмещение функций главы муниципального образования, главы местной администрации и председателя представительного органа.

Конституция России не содержит положений, регламентирующих структуру органов местного самоуправления.

Согласно Конституции России структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно в уставах муниципальных образований. Обсуждению не подлежит лишь «судьба» обязательных органов местного самоуправления: представительных, исполнительных и главы муниципального образования. Перспектива создания всех иных муниципальных органов определяется в конкретной самоуправляющейся единице.

Конституционный Суд Российской Федерации подчеркнул, что любые положения региональных законов, устанавливающие структуру органов местного самоуправления в рамках конкретного муниципального образования, в том числе формы их взаимодействия, а также общую схему муниципальных органов или обязательность создания каких-либо органов местной власти, недопустимы и расцениваются как не соответствующие Конституции России. Надо отдавать себе отчёт, что это прерогатива только федеральной власти. Определение в Законе 2003 г. обязательных органов самоуправления предполагает установление той самой общей схемы местных органов, о которой идёт речь в постановлении Конституционного Суда от 15 января 1998 г. Возможен и другой вариант. Региональные органы вправе влиять на выбор схемы муниципальных органов, но с разрешения федерального законодательства.

Федеральный закон унифицировал структуру органов местного самоуправления. Согласно статье 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. структуру органов местного самоуправления составляют:

• представительный орган муниципального образования,
• глава муниципального образования,
• местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования),
• контрольный орган муниципального образования,
• иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Основы правового положения органов местного самоуправления.

1. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (статья 11 Конституции России). Согласно положениям статьи 34 Закона 2003 года участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления допускается только в случаях, установленных нормами Федерального закона 2003 года.

2. Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом. Согласно изменениям законодательства (федеральный закон от 21 июля 2005 года) уставом муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа.

3. Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта Российской Федерации с учётом исторических и иных местных традиций. Некоторые учёные полагают, что такое предписание закона не соответствует учёту местных традиций. По их мнению, было бы целесообразным определять наименование органов местного самоуправления в уставах муниципальных образований. Ряд субъектов уже приняли законы о наименовании органов местного самоуправления. Так, в Свердловской области действует Закон от 22 ноября 2004 года «О наименовании представительного органа муниципального образования, высшего должностного лица местного самоуправления». Согласно закону представительный орган именуется «дума».

4. Закон 2003 г, впервые подробным образом фиксирует процедуру определения структуры местных органов при образовании на межселенных территориях нового муниципального образования или в случаях его преобразования. Структура определяется населением на местном референдуме, сходе граждан (на территориях с численностью жителей менее 100 чел.) либо представительным органом местного самоуправления. Тот или иной вариант решения такого вопроса отражается в муниципальном уставе.

Назначение и обеспечение проведения местного референдума или схода граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования осуществляются органами государственной власти субъекта Российской Федерации при наличии соответствующей инициативы жителей вновь образованного муниципального образования.

Закон 1995 г. поощрял многовариантность моделей организации местной власти. Так, одна из моделей организации местной власти предполагала избранного населением главу муниципального образования, который одновременно руководил представительным и исполнительным органами. Вторая схема предусматривала, что глава избирался из состава представительного органа. Третья модель, имевшая распространение в ограниченном числе муниципальных образований, включала избранного населением главу, представительный орган и руководителя местной администрации, который назначался представительным органом по представлению главы муниципального образования

Закон 2003 г., сохранив множественность вариантов организации муниципальной власти, внес в уже известные модели коррективы. Существует три модели построения муниципальной власти:

1. Избранный населением глава муниципального образования, возглавляющий деятельность местной администрации, – модель, которая, думается, сохранит за собой первенство. Представительный орган в этой схеме функционирует под руководством председателя, избранного из числа депутатов.

2. Другой вариант предполагает, что избранный населением глава муниципального образования входит в состав представительного органа и является его председателем. Местной администрацией руководит глава, назначенный на должность по контракту, заключенному по результатам конкурса на замещение должности главы местной администрации. Очевидно, что в рамках такой схемы в руках руководителя муниципального образования сосредоточивается представительская власть, политические функции. Хозяйственная деятельность при этом является прерогативой главы местной администрации.

3. Третья модель подразумевает избранного представительным органом из своего состава главу муниципального образования. Он же руководит деятельностью местной думы (совета и т.п.). Администрацией руководит глава, назначаемый на должность по контракту.

Принципиально новым является запрет на одновременное совмещение главой муниципального образования должностей главы местной администрации и председателя представительного органа.

В муниципальном образовании Сосновая поляна г. Санкт-Петербурга структуру органов местного самоуправления составляют: муниципальный совет, глава муниципального образования, местная администрация, финансово-ревизионная комиссия. Муниципальный совет избирает Главу муниципального образования, который является председателем муниципального совета. глава местной администрации осуществляет свою деятельность по контракту, заключаемому по результата конкурса на замещение должности.