Какие конституционные нормы относятся к основам внешней политики Российской Федерации?

Внешняя политика ‒ это деятельность государственной власти в области международных отношений. Она охватывает политические отношения между государствами, зарубежными партиями и иными общественными организациями, отношения хозяйственные, технические, научные, культурные, военные, экологические, отношения в области защиты прав и свобод человека и иные.

Внешнеполитическая деятельность государства тесно связана и зависит от внутренних факторов общественного развития. В свою очередь эффективная внешнеполитическая деятельность государства обеспечивает успешное решение социально-экономических и политических задач внутри страны.

Этим определяется закономерное стремление объединить вокруг единого конституционного стержня внешнюю и внутреннюю политику государства, конституционно закрепить их общую направленность.

Фиксируя основы внешней политики России, Конституция одновременно закрепляет их программное значение.

Конкретные задачи, которые решает внешняя политика Российской Федерации, различны по характеру и масштабу, меняются в зависимости от времени, международной обстановки, того или иного географического региона. Вместе с тем они отчётливо группируются вокруг задач по обеспечению благоприятных международных условий для успешного реформирования политических и экономических отношений в России, вокруг задач сохранения международного мира.

Важнейшие основы внешнеполитической деятельности Российской Федерации, являющейся функцией государства, закреплены Конституцией в силу ряда причин:

• внешняя политика России имеет всеобъемлющий, глобальный характер и поэтому оказывает влияние на развитие всех мировых процессов;
• существования тесной взаимосвязи и взаимодействия внутренних и внешних факторов общественного развития;
• эффективное проведение внешней политики определяет характер и темпы социально-экономического развития страны, успешное решение задач по её реформированию. В свою очередь успешная реализация этих задач определяет положение России на международной арене;
• фиксируя принципы и основные направления внешней политики, Конституция одновременно определяет программу внешнеполитической деятельности государства, цели и задачи Российской Федерации, как одного из субъектов международно-правовых отношений.

Конституция РФ устанавливает ‒ какие принципы и нормы международного права признает Российская Федерация и какие обязательства берет на себя в условиях международно-правового общения. В конституционных нормах показано соотношение принципов и норм внешней политики России с общепризнанными принципами и нормами международного права. Закреплённые в Конституции РФ основы внешней политики Российской Федерации полностью соответствуют общепризнанным принципам международного права.

1. Многонациональный российский народ и российское государство сознают себя частью мирового сообщества. (Конституция РФ, Преамбула). Это означает, что Российская Федерация принимает на себя обязательства соблюдать общепризнанные принципы и нормы международного права, налаживать сотрудничество с другими государствами как условие демократического и мирного развития не только России и её народа, но и народов и государств всего мира.

В России созданы конституционные гарантии осуществления норм международного права. Этому положению соответствует важное указание Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации», в котором говорится о том, что «Российская Федерация выступает за неукоснительное соблюдение договорных и обычных норм, подтверждает свою приверженность основополагающему принципу международного
права – принципу добросовестного выполнения международных обязательств».

Часть 4 ст. 15 Конституции РФ воспроизводит правило: международное право ‒ есть часть права страны, становится элементом её правовой системы и уже в этом качестве обретает способность регулировать отношения с участием физических и юридических лиц в соответствии с целями и принципами системы и в установленном его процессуальном порядке.

Став частью права страны, соответствующая норма международного права подлежит непосредственному применению. Именно об этом идёт речь в ч. 3 ст. 5 Закона о международных договорах РФ.

Будучи частью права страны, правила международных договоров регулируют и деятельность государственных органов. В Постановлении конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. сказано: «В соответствии с принципами правового государства, закреплёнными Конституцией РФ, органы власти в своей деятельности связаны как внутренним, так и международным правом» (Российская газета. 1995. 11 августа).

Таким образом, Конституция РФ включила общепризнанные принципы и нормы международного права и договоры России в правовую систему страны. Это называется инкорпорацией международного права. Однако Конституция не даёт ответа на вопрос о месте этих норм в правовой системе.

Что касается понятия «общепризнанные принципы и нормы международного права», то в международной практике к ним относятся такие, которые признаны достаточно представительным большинством государств.

Так одним из общепризнанных принципов является принцип добросовестного выполнения международных обязательств. Государство не может ссылаться на своё внутренне право как на основании для отказа выполнять международные обязательства. Это даёт право делать вывод о том, что общепризнанные принципы и нормы международного права обладать приоритетом перед нормами внутреннего законодательства. Статья 15 Конституции РФ устанавливает, что «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью её правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотрены законом, применяются правила международного договора».

Российская Федерация является членом Организации Объединённых Наций (ООН), входит в ряд институтов ООН, - организацию Объединённых наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО) Европейского союза (ЕС) и др. Россия член содружества Независимых Государств (СНГ), ряда финансовых и торговых организаций. Соблюдение Российской Федерацией договорённостей, вытекающих из факта вхождения в эти международные сообщества важное требование внешнеполитической деятельности России.

Важнейшей задачей внешнеполитической деятельности Российского государства является обеспечение суверенитета России, целостности и неприкосновенности её территории (Конституция, ст. 4).

Суверенитет ‒ это такое свойство государства, которое обеспечивает ему возможность свободно и самостоятельно осуществлять свою внешнюю и внутреннюю политику. Суверенитет предполагает независимость государства во внешнеполитической сфере (в области международных отношений). Целостность и неприкосновенность территории государства - один из основных факторов его без опасности, а их защита и обеспечение одна из важнейших его функций. Активизация деятельности России в области международного сотрудничества и партнёрства, важные шаги, предпринятые Россией для ядерного разоружения и сокращения обычных вооружений, другие активные действия на пользу мира и безопасности свидетельствуют об эффективности внешнеполитической деятельности России, направленной на обеспечение её безопасности.

Одним из принципов внешней политики Российской Федерации является её участие в межгосударственных объединениях, возможность при необходимости передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечёт ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя России. (Конституция РФ, ст. 79). Российская Федерация самостоятельно решает вопрос о её участии в межгосударственных организациях, исходя из своих интересов и реально участвует как в глобальных, так и региональных организациях - политических, экономических, экологических и др. Включив в свою Конституцию право вступать в межгосударственные объединения и передавать им часть своих полномочий, Российская Федерация исходит из того, что она, как и другие государства, является полноправным членом международного сообщества, в котором установилось и становится всё более тесным сотрудничество в области безопасности, экономики, науки, техники, окружающей среды, гуманитарной и ряде других.

В Преамбуле Конституции РФ провозглашена приверженность России общепризнанным принципам равноправия и самоопределения народов. Россия уважает суверенитет и территориальную целостность и независимость других государств, включая естественно соседей. Такая позиция России соответствует Хельсинкскому акту Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (1975 год).

Российская Федерация признает как высшую ценность человека его права и свободы согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и гарантирует их реальность на государственном уровне. (Конституция РФ, ст. ст. 2, 17, п. 3 ст. 46). В уставе ООН чётко выражен межгосударственный характер института защиты прав человека. Осуществляя международное сотрудничество в области защиты прав человека государства создают международные механизмы такой защиты. (Например, Международный Суд по правам человека в Страсбурге ‒ Франция).

В этой связи является весьма актуальной проблема защиты прав и интересов российских граждан за рубежом. В Послании Президента РФ Федеральному Собранию (ноябрь 2009 г.) перед нашими дипломатами поставлена задача «… становиться в таких случаях не просто активными, но наступательными и профессионально жёсткими, эффективными».

Принципиальное значение для Росси как федеративного государства имеет участие во внешнеполитической деятельности Федерации и её субъектов. Конституция России относит внешнюю политику, международные отношения, международные договоры к ведению Федерации (п. «к» ст. 71). Что касается субъектов Федерации, то возможность осуществления ими международных и внешнеэкономических связей вытекает из статьи, в которой говориться о координации таких связей, отнесённой к совестному ведению Федерации и её субъектов (п. «о» ч. 1 ст. 72). Субъекты поддерживают «связи», а Федерация – «отношения». Такое различие терминов выражает намерение не ставить на один уровень межгосударственные отношения Федерации и международные связи субъектов. К совместному ведению Федерации и субъектов отнесено также выполнение международных договоров России. Установлено, что если договор Федерации затрагивает вопросы, отнесённые к ведению субъекта, то требуется согласование с государственными органами субъекта. Субъекты вправе представлять Федерации рекомендации о заключении договоров.

Решения о ратификации и прекращении договоров подлежит рассмотрению Советом Федерального Собрания, являющимся органом представительства субъектов в Российской Федерации. Представители субъектов в Совете Федерации в пределах своих полномочий обеспечивают, таким образом, выполнение договоров Российской Федерации. Споры о компетенции между органами власти Федерации и субъектов разрешаются Конституционным Судом Российской Федерации. Таким образом, субъекты РФ обладают возможностями влиять на договорные отношения Российской Федерации.

Из сказанного видно, что Российская Федерация обладает реальным исключительным правом на внешнеполитическую деятельность, что закреплено в Конституции РФ.

Реализация внешнеполитической функции Российского государства осуществляется через систему государственных органов, полномочия которых определены Конституцией РФ. Такими органами являются Президент Российской Федерации, Федеральное собрание и Правительство Российской Федерации, внешнеполитические и внешнеэкономические ведомства (Министерства) с их представительскими учреждениями за границей.

Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства и как глава государства представляет Российскую Федерацию в международных отношениях (Конституция РФ, ст. 80).

Одной из важнейших форм коммуникации между главой государства и общенациональным представительным органом является ежегодное официальное послание, в котором анализируется положение в стране и определяются основные направления внутренней и внешней политики государства (Конституция РФ, п «е» ст. 84).

Президент формирует и возглавляет Совет Безопасности, в компетенции которого находятся вопросы внешней безопасности, утверждает военную доктрину, назначает и отзывает после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях (Конституция РФ, ст. 83).

Статья 86 Конституции РФ предписывает Президенту Российской Федерации осуществлять руководство внешней политикой Российской Федерации, вести переговоры и подписывать международные договоры Российской Федерации, подписывать ратификационные грамоты, принимать верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей других стран.

Таким образом, Президент России выступает ключевой фигурой в решении внешнеполитических вопросов Российской Федерации.

Федеральное Собрание Российской Федерации, как законодательный орган, прежде всего и главным образом закрепляет основы внешней политики Российской Федерации в принимаемых им федеральных законах. Кроме того, Совет Федерации Федерального Собрания решает вопрос о возможности использовать Вооружённые Силы России за пределами её территории (Конституция РФ, ст. 102).

Образованные из числа депутатов постоянно действующие комитеты обеих палат Федерального собрания ‒ по международным делам Совета Федерации, по делам Содружества независимых Государств, по безопасности и внешнеполитическим вопросам Государственной Думы осуществляют предварительное рассмотрение, изучение и подготовку вопросов внешнеполитической и внешнеэкономической деятельности Российской Федерации для рассмотрения и решения их на заседаниях соответствующих палат Федерального Собрания (Конституция РФ, ст. 101).

Правительство Российской Федерации в соответствии с Конституцией (ст. 114) «Осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации». При решении внешнеполитических задач Правительство проводит переговоры и заключает международные договоры по вопросам, относящимся к его компетенции, принимает меры к исполнению международных договоров Российской Федерации.

Непосредственная реализация задач внешнеполитической деятельности Российского государства возложена на Федеральное Министерство иностранных дел и его представительства за границей ‒ посольские и консульские учреждения. МИД находится в двойном подчинении ‒ Президента и Правительства Российской Федерации и это позволяет ему осуществлять функции, как Президента, так и Правительства в области внешних сношений Российской Федерации.

Изложенное выше позволяет сделать вывод, что на Конституционном уровне закреплены, как основы внешнеполитической деятельности Российской Федерации, так и механизм реализации задач внешней политики государства.