Глобальный диалог о миграции

В середине 2000-х гг. дискуссия о миграции как важном ресурсе развития была поднята на самый высокий международный уровень – на уровень Организации Объединенных Наций. В 2006 г. состоялся так называемый Диалог высокого уровня по миграции и развитию в рамках Генеральной Ассамблеи ООН, которому предшествовали большая исследовательская работа в данной области в рамках Глобальной комиссии «Миграция и развитие», проведение ряда региональных конференций и т. д. (GCIM 2005). Прозвучал доклад Генерального секретаря ООН Пан Ги Муна «Международная миграция и развитие», основная идея которого заключалась в том, что международная миграция является идеальным средством содействия взаимному развитию, то есть скоординированному последовательному улучшению экономических условий как в районах, «отдающих» мигрантов, так и в районах, их «принимающих», на основе их взаимодополняемости и сбалансированности (ООН 2006).

Начиная с 2007 г. глобальный диалог о возможностях и последствиях, которые несет с собой миграция населения, происходит в формате Глобального форума по миграции и развитию (ГФМР) – неформального консультативного органа, где все страны мира имеют возможность обсуждать все проблемы, связанные с международной миграцией, и обмениваться наилучшими идеями и практическим опытом по вопросам миграции и развития, включая тенденции миграции, воздействие миграции на страны назначения и страны происхождения, права мигрантов, гендерную проблематику, интеграцию и т. д. Формально ГФМР проходит вне рамок деятельности ООН, но, тем не менее, для осуществления «кураторства» над процессом создана должность Специального представителя Генерального секретаря ООН по миграции и развитию. В настоящее время ее занимает Питер Сазерленд (Peter Sutherland)[1].

Основной формой деятельности ГФМР являются ежегодные конференции, каждая из которых собирает представителей примерно 160 стран мира, что демонстрирует высокий интерес к проблеме.

Цель ГФМР – найти пути использования потенциала международной миграции для развития всех участвующих в ней сторон: стран происхождения мигрантов, стран, принимающих мигрантов, и самих мигрантов. Достижение этой цели возможно на пути более глубокого понимания сути современных миграционных процессов, многообразия их проявления и на этой основе – принятия более взвешенных и взаимоприемлемых решений в области управления миграцией.

За прошедшие годы ежегодные конференции Глобального форума по миграции и развитию состоялись в Брюсселе в 2007 г., в Маниле в 2008 г., в Афинах в 2009 г. и в Пуэрто-Вальярта (Мексика) в 2010 г. Каждая ежегодная встреча имеет центральную тему. В 2008 г. такой темой были международная миграция и права человека. В 2009 г. в центре обсуждения были последствия глобального экономического кризиса для международных мигрантов. В 2010 г. центральной темой форума стало выстраивание партнерства между заинтересованными в миграции сторонами – государством, частным сектором, неправительственными организациями, профсоюзами, мигрантскими организациями – для оптимизации позитивного воздействия миграции на развитие.

Структурно конференции Глобального форума по миграции и развитию состоят из двух частей.

Первые два дня работы Форума собирают представителей неправительственных организаций, мигрантских ассоциаций, правозащитных институтов, профсоюзов, ученых, международных и региональных организаций в формате Дней гражданского общества (Civil Society Days). Цель этой части Форума – обсудить проведенные исследования, имеющиеся практики взаимодействия между государственными и негосударственными структурами в миграционной сфере, значение мигрантских организаций в усилении созидательной роли мигрантов в стране пребывания, их связи со страной происхождения и сформулировать на этой основе рекомендации по совершенствованию миграционной политики с целью усиления потенциала миграции для развития, обращенные к правительствам.

Последующие два дня работы Форума – это встреча правительственных делегаций из разных стран, где обсуждается, что из рекомендаций предыдущей конференции нашло практическую реализацию в действиях государственных структур в отдельных странах и на региональном уровне, а также обсуждаются рекомендации, разработанные на Днях гражданского общества.

Глобальный форум 2010 г. в Мексике: вопросы и уроки

Автору этих строк довелось принять участие в Днях гражданского общества четвертой ежегодной конференции ГФМР, которая состоялась 8–11 ноября 2010 г. в мексиканском курортном городке Пуэрто-Вальярта.

Первое, что удивило, – практически полное отсутствие участников Дней гражданского общества от стран бывшего СССР. Возникало иррациональное ощущение, что это пространство – включающее больше десятка стран, огромное по территории, исключительно активное по миграционному движению и находящееся в настойчивом поиске оптимизации форм управления миграционными процессами – просто не существует на карте мира. Даже в предварительных научных докладах, приуроченных к ГФМР, не нашлось упоминания о так называемом «пространстве СНГ».

Этому может быть несколько объяснений. Во-первых, проводимый на Американском континенте Форум привлек внимание значительного числа участников из США, Мексики и стран Латинской Америки, которые «подавили» своим присутствием всех остальных. Не к чести организаторов следует признать, что фактически конференция в Пуэрто-Вальярта приобрела скорее региональный, чем глобальный характер. Вторым объяснением может быть то, что наши ученые,
члены мигрантских, правозащитных организаций и иные представители гражданского общества недостаточно владели «мировыми» языками (рабочими языками конференции являлись английский, французский и испанский).

Но самое главное, пожалуй, – это вообще низкая степень вовлеченности российских, украинских, таджикских и т. д. НПО в общий глобальный диалог гражданского общества, целью которого как раз и является обеспечение прав мигрантов. А ведь в этом деле исключительно важны постоянные контакты, обмен лучшими практиками, совместный поиск новых форм партнерства с правительствами.

Второе, на что нельзя было не обратить внимания на Форуме, – это понимание участвующими в нем представителями гражданского общества своей реальной причастности к действительному превращению миграции в ресурс развития своих стран, улучшению положения мигрантов, их информированности, защищенности, включенности в жизнь принявшего их сообщества. Или наоборот – помощи в реинтеграции возвращающихся мигрантов, в организации собственного дела или устройстве на работу по найму.

Участница из Греции Ваня Неделчева, болгарка по происхождению, рассказала, что их организация, условно называющаяся Афинским профсоюзом, оказывает самую всестороннюю помощь мигрантам, оказавшимся в затруднительном положении, в том числе мигрантам из России. Эта помощь оказывается в тесном сотрудничестве с государственными структурами Греции.

Другой пример – создание в Нидерландах благотворительной клиники по оказанию медицинских услуг для женщин-мигрантов. Тинеке Селин, активная правозащитница и одна из инициаторов создания этой клиники, указывала на то, что женщины-мигранты, незаконно находящиеся на территории страны, чаще других женщин сталкиваются с нежелательной беременностью из-за отсутствия у них доступа к услугам современного планирования семьи. Более того, отсутствие правового статуса у женщин-мигрантов повышает их уязвимость и увеличивает риск стать жертвой сексуального насилия. Поэтому указанная клиника не делает различия между законными и незаконными мигрантами при оказании медицинских услуг, справедливо полагая, что репродуктивное здоровье женщины и здоровье будущего ребенка сами по себе являются ценностью вне зависимости от того, в каких обстоятельствах оказалась в данный момент женщина. Голландские власти не препятствуют деятельности клиники. По соглашению с муниципальными властями женщины, обратившиеся в клинику, могут одновременно получить квалифицированную консультацию о миграционном законодательстве страны, о правах мигрантов и т. д.

Поскольку основной темой Форума было развитие партнерства между разными акторами миграционных процессов, значительное место в дискуссиях заняли вопросы частно-государственного партнерства в организации информационных и иных сервисов для мигрантов, создании инвестиционных возможностей для возвращающихся мигрантов, развитии связи с диаспорами для более полного использования их роли связующего звена между странами пребывания и странами происхождения и т. д.

Для России все эти инициативы являются исключительно актуальными. ФМС России, похоже, уже пришла к пониманию того, что без делегирования частному сектору и неправительственным организациям части функций по интеграции мигрантов и формированию миграционной инфраструктуры ей не удастся осуществить миграционную политику в той полноте и эффективности, которой от нее ожидает общество.

Весьма показательна представленная на Форуме история о том, как в Великобритании в 2000-х гг. развернулось общественное движение за «наведение порядка» в сфере использования труда мигрантов в сельском хозяйстве. Ежегодно около 600 тысяч временных работников привлекаются в Великобритании для уборки урожая и упаковки овощей и фруктов для крупных торговых сетей. Подавляющее большинство этих работников – иностранцы. Снабжением фермеров бригадами временных работников традиционно занимались неофициальные «бригадиры» (gangmasters), которые фактически не несли никакой ответственности ни перед работодателями за поставляемых работников, ни перед работниками за условия их труда и оплаты у фермеров. В результате принудительный труд, эксплуатация, недоплаты, нечеловеческие жилищные условия, отсутствие возможности получения медицинской помощи работниками – все это превратилось в обычную практику в сельскохозяйственном секторе Великобритании.

В 2002 г. по инициативе НПО и профсоюзов возникло многостороннее движение «За этический бизнес», которое в конечном счете объединило супермаркеты, фирмы по производству, упаковке и оптовой торговле продуктами питания, профсоюзы, НПО и ряд правительственных структур. Совместными усилиями это движение лоббировало введение системы лицензирования и регистрации фирм, занимающихся подбором персонала для сельскохозяйственного сектора, и разработало своего рода «трудовой кодекс» для работающих в этом секторе услуг. В результате в 2006 г. был учрежден специальный государственный орган, имеющий право выдачи лицензий фирмам, предоставляющим рабочую силу для фермеров, а также подписан протокол с участием Национального союза фермеров и Консорциума производителей свежей сельскохозяйственной продукции о совместном контроле над соблюдением прав временных работников в аграрном секторе.

Возникает вопрос: как стало возможным, что соблюдение прав трудовых мигрантов – дело взаимного интереса для столь, казалось бы, разных игроков продуктового бизнеса? На самом деле за общими действиями, направленными на «наведение порядка» и обеспечение прозрачности в сфере найма трудовых мигрантов, стоят различные интересы различных игроков. Профсоюзы стремятся сократить несправедливую конкуренцию в сфере трудовых отношений. Крупные сетевые супермаркеты обеспокоены своей репутацией. Фермеры и оптовики видят в урегулированных и прозрачных отношениях с работниками гарантию отсутствия конфликтов с законом и стабильность заказов продукции. Для британского правительства важно исполнение миграционного и трудового законодательства как такового. Напрямую на обеспечение прав трудовых мигрантов нацелены, пожалуй, только мигрантские и правозащитные организации. И тем не менее точка соприкосновения интересов всех перечисленных сторон была найдена именно совместными усилиями. В результате в выигрыше оказались, похоже, все участники этого сектора британской экономики – от конечных потребителей произведенной в Великобритании сельскохозяйственной продукции до занятых в ее производстве, уборке и упаковке мигрантов.