Нормативная база системы общего образования в России

Система правового регулирования образования сегодня включает в себя значительное число нормативных актов различного уровня и направленности. Как известно, основной из них - это специальный закон в сфере образования: Закон РФ от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации"

Под образованием понимается целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов).

Право на образование является одним из основных и неотъемлемых конституционных прав граждан Российской Федерации.

Государственная политика в области образования основывается на следующих принципах:

- гуманистический характер образования, приоритет общечеловеческих ценностей, жизни и здоровья человека, свободного развития личности. Воспитание гражданственности, трудолюбия, уважения к правам и свободам человека, любви к окружающей природе, Родине, семье;

- единство федерального культурного и образовательного пространства. Защита и развитие системой образования национальных культур, региональных культурных традиций и особенностей в условиях многонационального государства;

- общедоступность образования, адаптивность системы образования к уровням и особенностям развития и подготовки обучающихся, воспитанников;

- светский характер образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях;

- свобода и плюрализм в образовании;

- демократический, государственно-общественный характер управления образованием. Автономность образовательных учреждений.

Государство гарантирует гражданам общедоступность и бесплатность начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования.

Система образования в Российской Федерации представляет собой совокупность взаимодействующих:

- преемственных образовательных программ различных уровня и направленности, федеральных государственных образовательных стандартов и федеральных государственных требований;

- сети реализующих их образовательных учреждений и научных организаций;

- органов, осуществляющих управление в сфере образования, и подведомственных им учреждений и организаций;

- объединений юридических лиц, общественных и государственно-общественных объединений, осуществляющих деятельность в области образования.

Образовательная программа определяет содержание образования определенных уровня и (или) направленности. В Российской Федерации реализуются следующие образовательные программы:

- общеобразовательные (основные и дополнительные, в том числе дополнительные предпрофессиональные общеобразовательные программы в области искусств);

- профессиональные (основные и дополнительные);

- профессиональной подготовки.

Основные общеобразовательные программы направлены на решение задач формирования общей культуры личности, адаптации личности к жизни в обществе, на создание основы для осознанного выбора и освоения профессиональных образовательных программ.

К основным общеобразовательным относятся программы:

- дошкольного образования;

- начального общего образования;

- основного общего образования;

- среднего (полного) общего образования.

В соответствии со статьей 7 Закона РФ «Об образовании» все общеобразовательные программы реализуются на основе федеральных государственных образовательных стандартов (далее - ФГОС).

Установление федерального государственного образовательного стандарта является конституционной нормой, поскольку направлено на реализацию положений статьи 43 Конституции РФ, закрепляющей, что Российская Федерация устанавливает федеральные государственные образовательные стандарты и поддерживает различные формы образования и самообразования. Кроме того, основанием для введения ФГОС служит обеспечение развития образования на базе Закона РФ «Об образовании», где закреплены основные требования к ФГОС и иным образовательным стандартам.

Образовательные стандарты выступают как важнейший правовой акт Российской Федерации, устанавливающий систему норм и правил, обязательных для исполнения в любом образовательном учреждении, реализующем основные образовательные программы.

По своему юридическому статусу ФГОС общего образования представляют собой систему требований к результатам общего образования, его содержанию и условиям его осуществления на всей территории Российской Федерации, являясь, таким образом, механизмом реализации как конституционного права каждого ребенка на получение начального общего образования, так и ответственности всех субъектов национальной образовательной системы за соблюдением этого права. Одна из основных целей введения ФГОС - ориентация образования на достижение нового качества, адекватного современным, и прогнозируемым потребностям личности и общества.

На сегодняшний день разработаны стандарты второго поколения. В основу стандарта положены новые принципы его построения. Образовательный стандарт, являющийся отражением социального заказа, рассматривается разработчиками проекта как общественный договор, согласующий требования к образованию, предъявляемые семьей, обществом и государством, и представляет собой совокупность трех систем требований - к структуре основных образовательных программ, к результатам их освоения и условиям реализации, которые обеспечивают необходимое личностное и профессиональное развитие обучающихся.

В Александровском районе Владимирской области с 2011 года все первые классы образовательных учреждений обучаются на основе нового стандарта.

Сравнение учебного плана по новым и «старым» стандартам показывает, что количество предметов, учебных часов одинаковое. Принципиальная разница в том, что, помимо уроков, появляется вторая половина дня, регламентированная Министерством образования и науки РФ. Она состоит из шести основных направлений: спортивно-оздоровительное, художественно-эстетическое, научно-познавательное, военно-патриотическое, общественно полезная деятельность, проектная деятельность. Дополнительная - внеурочная - нагрузка на ребенка - не более 10 часов в неделю.

Система образования отказывается от традиционного представления результатов обучения в виде знаний, умений и навыков, формулировки стандарта указывают реальные виды деятельности, которыми учащийся должен овладеть к концу начального обучения. Требования к результатам обучения сформулированы в виде личностных, метапредметных и предметных результатов.

Неотъемлемой частью ядра нового стандарта являются универсальные учебные действия (УУД). Под УУД понимают «общеучебные умения», «общие способы деятельности», «надпредметные действия» и т.п. Для УУД предусмотрена отдельная программа - программа формирования универсальных учебных действий (УУД). Все виды УУД рассматриваются в контексте содержания конкретных учебных предметов. Наличие этой программы в комплексе Основной образовательной программы начального общего образования задает деятельностный подход в образовательном процессе начальной школы.

Важным элементом формирования универсальных учебных действий обучающихся на ступени начального общего образования, обеспечивающим его результативность являются ориентировка младших школьников в информационных и коммуникативных технологиях (ИКТ) и формирование способности их грамотно применять (ИКТ-компетентность). Использование современных цифровых инструментов и коммуникационных сред указывается как наиболее естественный способ формирования УУД включена подпрограмма «Формирование ИКТ компетентности обучающихся».

Если в Российской Федерации одним из основных документов, направленных на создание единой системы образования, является Федеральный государственный образовательный стандарт, то в Германии этой цели служит Закон ФРГ от 25 февраля 1965 г. «О единой системе образования», состоящий из преамбулы и девяти частей, распределенных в 80 параграфах. Части посвящены таким вопросам, как:

- принципы и цели единой системы образования в ФРГ;

- обязательное бесплатное образование;

- система общеобразовательных школ;

- доступ к объектам науки и культуры (библиотеки, информационные базы данных и т.д.);,

- планирование и управление единой системой образования в ФРГ.

Кроме того, этим Законом установлена ответственность общества за нормальное функционирование единой системы образования в ФРГ. Закон, вступивший в силу в 1965 г., претерпел последние изменения 17 июня 1990 г. и в такой редакции действует и в настоящее время.

Система материального обеспечения школ и их информационно-технического оснащения в рамках введения и апробации федерального государственного образовательного стандарта начального общего образования была воспринята как раз из немецкого опыта.

В США образовательные стандарты устанавливаются как на федеральном уровне, так и на уровне штатов. Федеральные образовательные стандарты регулируют общие положения относительно основного образования, а законодательство штатов закрепляет уже более подробные нормы. Нередко принимаются стандарты по конкретному предмету школьной программы. Следует обратить внимание также на то, что помимо стандартов, направленных на регулирование образовательного процесса, объема загруженности учащихся, в США на федеральном уровне действуют Национальные стандарты по программам вовлеченности родителей и семей в образовательный процесс.

В соответствии с положениями Национальных стандартов по программам вовлеченности родителей и семей в образовательный процесс семьи и родители активно участвуют в школьной жизни, сотрудничают с педагогическим коллективом школы, а также поддерживают связь между собой, с целью получения информации о качестве обученности учащихся и их занятий в школьное время. Национальными стандартами предусмотрено осуществление двустороннего сотрудничества педагогического коллектива и родителей учащихся в отношении повышения эффективности учебного процесса. В качестве одного из стандартов закреплено, что дома родители должны уделять внимание степени подготовки детей к школе, вместе с ними закреплять полученные в школе знания. Это имеет большое значение, поскольку, к сожалению, в настоящее время родители показывают недостаточную степень вовлеченности в образовательный процесс.

Определяя современное состояние образовательного законодательства, следует, на наш взгляд, отразить некоторые ключевые проблемы правового регулирования в образовании. Во-первых, системные свойства современного образовательного законодательства подтверждают отсутствие целостности системы правового регулирования.

Образовательная сфера сегодня не урегулирована полностью. Закон № 3266-1, а также ряд иных нормативных актов заложили правовые основы законодательства об образовании и начальном этапе, особенно в период кризисного состояния страны, имели позитивный эффект для становления и поддержания системы образования. Однако социальная функция законодательства периода становления образовательных институтов в современных условиях не отвечает требованиям социально-экономического развития государства и общества, реальным потребностям образовательной сферы.

Как системообразующий акт Закон об образовании, имея рамочный характер, подразумевал принятие на его основе специализированных нормативных актов, в том числе касающихся различных уровней образования. Однако в этой части образовательное законодательство не пошло по указанному направлению, за исключением, правда, сферы высшего образования, где все же был принят специальный закон. Многие важные аспекты правоотношений, возникающих в отдельных подсистемах российского образования, остались неурегулированными на законодательном уровне. Последствия данной ситуации вполне очевидны и объективно сказываются на состоянии современного образования в целом.

В образовательном законодательстве велик удельный вес подзаконных и инструктивных актов. Увеличение их числа вызывает существенные сложности для законодателя. Подзаконная нормативная база представлена большим массивом актов Правительства РФ, в основном постановлений, принятие которых прямо или косвенно предусмотрено Законами № 3266-1 и № 125-ФЗ. Существенную долю в правовом регулировании составляют акты бывшего СССР, официально не отмененные и продолжающие действовать по вопросам, прямо не урегулированным в современных правовых актах.

Значительно усложняют правовое регулирование ведомственные акты, принимаемые различными органами исполнительной власти, в том числе нормативные правовые акты Минобрнауки России, Госкомвуза России, Минобразования России, Минтруда России, Минздравсоцразвития России. Только за период с 2006 по 2009 г. Рособразованием направлено порядка 50 писем различного содержания, а Рособрнадзором издано более 80 аналогичных документов, по большему счету, не имеющих нормативного характера, хотя подчас служащих единственным ориентиром в поиске необходимой правовой информации. Объемный удельный вес писем в практике регулирования деятельности образовательных учреждений (как разъяснительного, так и рекомендательного характера) обычно берется на вооружение в качестве нормативных актов.

Следует учесть постоянное внесение изменений в образовательные нормативные акты, неустойчивость норм федерального законодательства. Попытки обновления законодательства об образовании неоднократно предпринимались с начала 2000-х гг., а в последующем превратились в перманентный процесс. Только в период с 2002 по 2009 г. в Законы N 3266-1 и N 125-ФЗ было внесено более 200 законодательных инициатив, принято около 50 федеральных законов.

Эти факторы ведут к значительным трудностям в процессе правоприменения и, кроме того, способствуют нарушению прав граждан и образовательных организаций, что, в свою очередь, приводит к увеличению количества случаев обращений в судебные инстанции.

Корректировки образовательных законов весьма наглядно отражают проблемы не только его внутренней структуры, но и содержания правовых норм, процесс совершенствования которых завершится еще не скоро. Стабильность нормативного акта, как представляется, является лучшим подтверждением использования эффективных правовых конструкций, устоявшихся под действием времени и социальной практики.

Для решения этих проблем и реализации современной государственной образовательной политики требуется выбор адекватных форм обновления законодательства об образовании, учитывающих потребность сохранения традиционных, базовых институтов с возможностью их динамичного развития, а также современных инструментов, отвечающих вызовам тенденций образовательной деятельности.

Современная нормотворческая практика знает ряд способов модернизации законодательства, используя, как правило, традиционные подходы переработки нормативного материала или дополнение уже действующих системообразующих нормативных актов.

Среди возможных вариантов развития образовательного права Барабанова С. выделяет следующие основные подходы:

- внесение изменений и дополнений в действующие законодательные акты об образовании;

- разработка и принятие Образовательного кодекса РФ;

- разработка новой редакции Закона об образовании;

- разработка Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», включающего (интегрирующего) нормы законодательства по всем уровням и во всех подсистемах образования.

Кирилловых А.А. считает, что кодификация в рамках систематизации законодательства является одним из основных способов решения нормативных проблем правового регулирования.

Кодексовая форма правовых актов в законодательстве России зарекомендовала себя как наиболее успешная и эффективная, прошедшая проверку временем и принятая на уровне государственно-общественных взаимоотношений. Это и Семейный кодекс, и Налоговый, и Уголовный, и др.

Кодекс призван возглавить систему законодательства об образовании, объединить и систематизировать юридические нормы разных отраслей права, не вступая в противоречие с идеологией и концепциями различных федеральных законов и законодательных актов.