Проблема территории при самоопределении нации 3 page

3. Верховенство на всей территории Российской Федерации Конституции России и федеральных законов. Из того, что суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию, которая, в свою очередь, обеспечивает государственную целостность как одну из основ федеративного устройства России, прямо вытекает принцип верховенства на всей территории Российской Федерации Конституции России и федеральных законов.

Это — ключевой момент не только для понимания режима территории России или любого иного государства, но и для правовой системы. Он предполагает, что Основной закон и все другие федеральные законы должны на всей территории Федерации соблюдаться, исполняться и применяться. Им должны соответствовать все нормативные правовые акты федеральных исполнительных органов, законы и иные нормативные акты, принимаемые в субъектах федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов (ч.2 ст. 76).

4. Прямое действие Конституции Российской Федерации на всей территории Федерации. Важное значение для режима территории России имеет норма ч.1 ст. 15 Конституции, в соответствии с которой Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Таким образом, Основной закон России не просто является базой федерального законодательства и законодательства субъектов федерации, но его нормы не могут быть изменены какими-либо законами и действуют на всей территории Российской Федерации непосредственно.

5. Конституционное закрепление порядка изменения внешних и внутренних границ государства. Регулирование вопросов территории находится непосредственно в ведении Российской Федерации (п. “б” ст. 71), которая только и вправе определять статус и осуществлять защиту государственной границы, территориального моря, воздушного пространства (п. “н” ст. 71). Но если применительно к внутренним границам четко сказано, что границы между субъектами Федерации могут меняться только с их взаимного согласия (ч.3 ст. 67), а при изменении границ территорий местного самоуправления учитывается мнение проживающего на соответствующей территории населения (ч.2 ст. 131), то применительно к внешним границам России порядок их изменения скрыт за упомянутым в Конституции словом “статус”.

Между тем, принимая 12 июня 1990 г. Декларацию “О государственном суверенитете РСФСР”, I Съезд народных депутатов РСФСР в п. 8 жестко записал: “Территория РСФСР не может быть изменена без волеизъявления народа, выраженного путем референдума”[152].

6. Единство правового режима территории Российской Федерации в вопросах экономики (единство экономического пространства). Для правового регулирования территории государства характерно его единство в вопросах экономики (единство экономического пространства), свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, поддержки конкуренции и свободы экономической деятельности (ст. 8).

Вероятно, в противовес прежним советским конституциям Конституция России 1993 г. не содержит специального раздела, посвященного экономической основе государства и общества, но обязывает государство на всей его территории создавать условия для развития и закрепления рыночной экономики, видя это в обеспечении свободы экономической деятельности, свободном перемещении товаров, услуг, финансов.

Статья Основного закона носит следы явной спешки и, соответственно, весьма уязвима. Как быть с перемещением других ресурсов? Конституционная норма явно претендует на исчерпывающий перечень. А ведь, например, еще Указ Президента РСФСР о едином экономическом пространстве от 12 декабря 1991 г. закреплял свободное движение на всей территории РСФСР товаров, услуг и работ[153].

Статус административных территорий, составляющих единую территорию государства, также предполагает определенные общие начала (принципы).

5.2. Принципы правового регулирования (режима) административной территории

Основные принципы правового регулирования (режима) административных территорий, как правило, закреплены в Конституции. В Российской Федерации можно выделить следующие из названных принципов.

А. Взаимное согласие субъектов федерации на изменение границ между ними. Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Все они выступают равноправными субъектами Российской Федерации (ч.1 ст. 5 Конституции). Они равноправны между собой и во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч.4 ст. 5 Конституции).

Законодатель явно пошел против здравого смысла, поднимая до уровня субъектов федерации автономные округа, но этот подход зародился еще в эпоху господства большевистской концепции национально-государственного устройства, а завершился формированием в период политических бурь 1990—1993 гг., когда ни Президент, ни Парламент России не рисковали портить отношений с руководителями регионов.

При всем при этом, границы между субъектами Российской Федерации могут быть изменены лишь с их взаимного согласия (ч.3 ст. 67 Конституции).

Жесткость приведенной формулировки в сочетании с нормой Конституции России, согласно которой отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области (ч.4 ст. 66), а следовательно, могут и не регулироваться, создала своего рода конституционный тупик. Этот тупик усугубляется утверждением, что, с одной стороны, постулируются края и области, в которые входят автономные округа (с соответствующим объединением территорий), с другой — и те и другие полностью равноправны, а в довершение статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом (ч.5 ст. 66 Конституции).

Выход из сложившейся ситуации предпочтительно искать не в каком-либо определении Конституционного суда, а через изменение самой конституционной нормы.

Согласно ч. 4 ст. 66 Конституции России автономные округа входят в состав края или области. Ч. 1 и 4 ст. 5 Конституции говорят о “равноправии субъектов Российской Федерации”. Явная внутренняя противоречивость Конституции вызвала рассмотрение вопроса в Конституционном суде на примере ситуации в Тюменской области, но тупиковость ситуации заставила Конституционный суд определением от 17 июля 1996 г. отложить рассмотрение дела о проверке конституционности ряда положений Устава Тюменской области до урегулирования отношений Тюменской области и входящих в ее состав Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов на основе федерального закона и (или) договора (договоров) между органами государственной власти автономных округов и области.

Б. Учет мнения населения территорий местного самоуправления, границы которых могут подвергнуться изменению. Применительно к местному самоуправлению в ст. 131 Конституции России закреплено, что изменение границ территорий, в которых оно осуществляется, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. Изменение указанных границ относится законом к компетенции органов государственной власти субъектов федерации, которые обязаны тем самым учитывать мнение населения таких территорий.

Эта правовая гарантия против произвола и федерального центра, и органов власти субъекта федерации подверглась испытанию на прочность в 1996 году с принятием ряда решений в Удмуртии. Так, законом Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. “О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике” было предусмотрено образование представительных и исполнительных органов государственной власти административно-территориальных единиц (района, города), определенных ст. 74 Конституции Удмуртской Республики, а также районов в городах (абз. 5 ч. 1 ст. 2); при этом сельские поселения, поселки, части городских поселений в границах жилых комплексов считаются территориями муниципальных образований, в пределах которых осуществляется местное самоуправление.

Конституционный суд Российской Федерации своим Постановлением от 24 января 1997 г. признал, в частности, положение, согласно которому территориями муниципальных образований, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, являются сельские поселения, поселки, части городских поселений в границах жилых комплексов, не соответствующим Конституции России, ее ст. 130 и 131, поскольку данное положение исключает создание муниципальных образований иных поселений (город в районе, район в городе). Особо важное значение отводилось мнению по тем или иным вопросам населения.

Механизмами выявления мнения населения территории могут служить консультативный опрос населения, сбор подписей под проектом соответствующего решения на сходах и собраниях жителей с обсуждением вопросов о намечаемых изменениях, решения представительных органов местного самоуправления и т.д. В постановлении Конституционного суда от 24 января 1997 г. наиболее адекватной формой учета мнения населения назван референдум, проводимый по требованию населения в соответствии с действующим законодательством и уставом муниципального образования.

В. Согласование интересов. Принципы правового режима территорий, на которых осуществляются совместные суверенитеты, прежде всего кондоминиумов, формируются через наложение и корреляцию, но при этом не действуют автоматически, а определяются в каждом отдельном случае договором (соглашением).

Трудно говорить об общих принципах правового регулирования (режима) других видов территории. У международных территорий как пространств, на которые совершенно не распространяется суверенитет какого-либо государства, у территорий со смешанным режимом, на которые определенные государства имеют суверенные права, равно как и у несамоуправляющихся территорий, подмандатных, подопечных и иных территорий — принципы правового режима определяются специальными актами международного права.

§ 6. Состав государственной территории

Территориальное верховенство государства распространяется на все виды его территории, каждый из которых имеет свои особенности правового регулирования.

6.1. Сухопутная территория

Сухопутная территория — это вся суша, находящаяся в пределах границ государства. Статус сухопутной территории как поверхности земли, очерченной границами государства, охватывает отдельные части территории, окруженные территорией других государств (анклавы), и острова, омываемые водой. В понятие сухопутной территории входят и недра, расположенные ниже почвенного слоя и дна находящихся на суше водоемов.

Именно по сухопутной территории определяются официальные размеры государства, протяженность сухопутных и морских границ.

Так, Советский Союз определялся в качестве крупнейшего в конце ХХ в. государства по территории потому, что занимал почти 1/6 часть обитаемой суши земного шара, или 22,4 млн. кв. км. Даже после разрушения СССР Российская Федерация остается самым большим государством планеты.

Крупнейшие по сухопутной территории государства мира:

Россия — 17 млн. кв. км

Канада — 9,9 млн. кв. км

Китай — 9,6 млн. кв. км

США — 9,4 млн. кв. км

Бразилия — 8,5 млн. кв. км

Австралия — 7,7 млн. кв. км

Индия — 3,3 млн. кв. км

Аргентина — 2,8 млн. кв. км

Казахстан — 2,7 млн. кв. км

Среди самых маленьких по сухопутной территориигосударств мира лидирует, безусловно, располагающийся в западной части Рима Ватикан с территорией в 0,44 кв. км. К государствам-лилипутам относятся прежде всего островные государства типа Республики Науру с территорией в 21 кв. км, Тувалу, расположенное на 9 островах и атоллах в юго-западной части Тихого океана (территория — 26 кв. км), Мальдивская Республика (территория около 300 кв. км), Мальта (территория 316 кв. км), Барбадос (430 кв. км), Антигуа и Барбуда в Вест-Индии (территория 442,6 кв. км), Антильские о-ва (821 кв. км) и другие.

Но небольшие по территории государства есть и на материках. Можно назвать княжество Монако (территория около 2 кв. км), бывшие колонии в Индокитае Макао — Аомынь (16 кв. км) и Сингапур (619 кв. км), а также Республику Сан-Марино, полностью окруженную территорией Итальянской Республики (территория 61 кв. км), Лихтенштейн (территория около 160 кв. км), Андорру (465 кв. км) и другие. А территория находящегося под британским управлением Гибралтара составляет всего 6,5 кв. км.

Сухопутные территории государств очень различаются по своей форме. Так, Республика Чили имеет территорию 756,9 тыс. кв. км, протянувшуюся узкой полосой вдоль Тихоокеанского побережья Южной Америки на 4300 км, а такие государства, как Украина (603,7 тыс. кв. км), Франция (территория 551 тыс. кв. км), ФРГ (территория 356,3 тыс. кв. км), Белоруссия (207,6 тыс. кв. км) расположены компактно, единым массивом. Особая ситуация с государствами-архипелагами, такими, как Индонезия (1904,5 тыс. кв. км). Япония (территория 372,2 тыс. кв. км), несмотря на островное расположение, к государствам-архипелагам не относится.

6.2. Водная территория

Водная территория включает:

а) внутренние (национальные) воды, то есть собственные воды государства (национальные реки, озера, каналы, внутренние моря), а в случае государства-архипелага — его архипелажные воды;

б) пограничные воды, то есть воды рек, озер и каналов, по которым проходит государственная граница;

в) территориальное море.

Территориальное море есть морской пояс, примыкающий к сухопутной территории и архипелажным водам (ст. 2 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г.). На территориальное море, то есть за пределы сухопутной территории и внутренних вод государства, а в случае государства-архипелага — и его архипелажных вод, во всем объеме распространяется суверенитет соответствующего государства.

Долгое время международная практика шла по пути произвольного установления самим государством ширины территориальных вод. Выделялись следующие подходы:

3 мили — Австралия, Бельгия, Бирма, Великобритания, ГДР, Канада, Куба, США, Франция, ФРГ, Япония и др.;

4 мили — Норвегия, Швеция, Финляндия;

5 миль — Камбоджа;

6 миль — Бразилия, Гаити, Гондурас, Греция, Израиль, Йемен, Индия, Испания, Италия, Камерун, Колумбия, Мавритания, Ливан, Тунис, Турция, Сенегал, Сомали, Таиланд, Уругвай, Цейлон;

10 миль — Югославия;

12 миль — Албания, Алжир, Болгария, Венесуэла, Вьетнам, Гана, Гватемала, Дагомея, Египет, Индонезия, Ирак, Иран, Кипр, КНР, КНДР, Ливия, Мексика, Пакистан, Россия (а затем и СССР), Румыния, Саудовская Аравия, Сирия, Судан, Танзания, Того, Эфиопия;

130 миль — Гвинейская Республика;

200 миль — Аргентина, Панама, Перу, Сальвадор, Чили, Коста-Рика, Эквадор[154].

Лишь Конвенция по морскому праву 1982 г. установила единый подход к пониманию территориального моря (территориальных вод) и установила порядок отсчета их ширины.

Внешней границей территориального моря является линия, каждая точка которой находится от ближайшей точки исходной линии на расстоянии, равном ширине территориального моря (ст. 4 Конвенции). В соответствии с международным правом каждое государство имеет право устанавливать ширину своего территориального моря до предела, не превышающего двенадцати морских миль, отмеряемых от исходных линий, определенных в соответствии с Конвенцией 1982 г.

Конвенция ООН закрепила и способы определения исходной линии, определив в качестве нормальной линии для измерения ширины территориального моря линию наибольшего отлива вдоль берега, указанную на официально признанных прибрежным государством морских картах крупного масштаба (ст. 5). Конвенцией оговорены и некоторые иные способы исчисления ширины территориального моря.

Прибрежное государство может осуществлять контроль в зоне, прилежащей к его территориальному морю, называемой прилежащей зоной. Прилежащая зона не может распространяться за пределы двадцати четырех морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря. Причиной контроля может быть необходимость:

а) предотвращения нарушений таможенных, фискальных, иммиграционных или санитарных законов и правил в пределах его территории или территориального моря;

б) наказания за нарушение вышеупомянутых законов и правил, совершенное в пределах его территории или территориального моря.

Национальные реки — это реки, от самого истока до устья находящиеся в пределах одного государства.

Несудоходные реки, протекающие по территории нескольких государств, считаются находящимися в раздельном господстве прибрежных государств. Правовой режим пограничных рек устанавливается соглашениями сопредельных государств.

Реки, которые протекают через территории нескольких государств и доступны для судоходства, называются международными и подчинены правилам свободы судоходства.

Каналы — искусственные водные пути — считаются находящимися под исключительным господством одного государства в том случае, если они ограничены с обеих сторон сухопутной территорией этого государства. (Как исключение, Версальский договор предусмотрел международный режим для Кильского канала, проходящего по германской территории.)

Внутренние озера и внутренние моря — это водные пространства, которые со всех сторон окружены сушей или не находятся в судоходном соединении с морем. Такое водное пространство находится в раздельном господстве прибрежных государств. За такими редкими исключениями, как режим Каспия согласно Туркманчайскому договору России с Персией 1828 г., предусмотревшему исключительное господство России — по существу режим внутреннего моря — над Каспийским морем (озером). Этот привилегированный для России правовой режим был отменен договором РСФСР и Персии от 26 февраля 1921 г.

Пограничные воды. Воды рек, озер и каналов, по которым проходит линия государственной границы между сопредельными государствами, составляют часть государственной территории каждого из них от линии границы до принадлежащего ему берега[155].

6.3. Земные недра

В соответствии с международным правом недра земли на технически доступную глубину в пределах сухопутных и водных пространств государственной территории находятся под исключительным суверенитетом соответствующего государства[156]. Именно государство определяет условия разведки и эксплуатации естественных богатств земных недр.

Естественные богатства земных недр в современную эпоху — особо важное достояние народов, проживающих на данной территории. Генеральная Ассамблея ООН 14 декабря 1962 г. приняла специальную резолюцию “Неотъемлемый суверенитет над естественными ресурсами”. Совместная эксплуатация недр компаниями различных государств не приводит к изменению юрисдикции над этими недрами.

6.4. Воздушное пространство

Государственное воздушное пространство как интегральная часть государственной территории есть пространство над сухопутной и водной поверхностью, заключенной в границах государства.

Верхней границей воздушного пространства является граница земного пространства в целом, отделяющая последнее от космоса. Под границей земного пространства понимают шаровидную поверхность, повторяющую конфигурацию Земли и расположенную на некотором расстоянии от ее поверхности (уровня моря). Обычно исходят из того, что эта шаровидная поверхность должна располагаться на таком уровне, который позволит спутникам Земли вращаться без существенного торможения и сгорания в земной атмосфере. Такое высотное расположение определяют в 110 км[157].

6.5. Арктическая территория

Важные отличия существуют в статусе территории Северного Ледовитого океана (Арктики ) — формально, открытого моря. Государственная территория определяется в этом районе мира концепцией “полярных секторов”, согласно которой все земли и острова, находящиеся в пределах полярного сектора соответствующего государства, а также ледяные поля, припаянные к берегу, входят в состав государственной территории.

К Арктике прилегают и имеют в ней свои сектора пять государств: Россия, США, Канада, Норвегия, Дания. Арктическим сектором каждого из этих государств является пространство, основанием которого служит побережье этого государства, а боковой линией — меридианы от Северного полюса до восточной и западной границ этого государства. Суда и самолеты других государств могут плавать и летать в пределах Арктического сектора лишь с согласия прилежащего государства, причем лишь с мирными и научными целями[158].

Постановлением Президиума ЦИК СССР “Об объявлении территорией Союза ССР земель и островов, расположенных в Северном Ледовитом океане” от 15 апреля 1926 г. было установлено, что территорией СССР являются все земли и острова, как уже открытые, так и могущие быть открытыми впоследствии, расположенные в секторе, образующем треугольник между побережьем Советского Союза на Северном Ледовитом океане, Северным полюсом и меридианами: 32 градуса 4'35'' восточной долготы и 168 градусов 49'30'' западной долготы по Гринвичу[159]. Постановление было утверждено ЦИК СССР 17 февраля 1927 г.[160].

При этом было установлено исключение для островов архипелага Шпицберген: по договору от 9 февраля 1920 г. они были признаны входящими в сектор Норвегии при сохранении за СССР некоторых привилегий и, в частности, права добычи угля. Сам архипелаг в Постановлении 1926 г. вообще не упоминается, скрываясь за фразой о землях и островах, составляющих к моменту опубликования постановления признанные правительством СССР территории каких-либо иностранных государств, находящиеся в Северном Ледовитом океане. Решение о присоединении СССР к Договору о Шпицбергене было принято Совнаркомом СССР в 1925 г., хотя оформить это Советский Союз смог только в 1935 г. после официального приглашения со стороны Норвегии.

§ 7. Государственные территории с особым правовым режимом

7.1. Территории действия исключительных законов

В целях обеспечения безопасности граждан и защиты государственного строя большинство государств предусматривают введение на своих территориях или их отдельных частях особых правовых режимов. Как справедливо отмечал М.Дюверже, “любая конституция рисует не одну, а множество схем правления, построение которых зависит от расстановки сил в данный момент. Различные политические режимы могут... функционировать в одних и тех же юридических рамках”[161].

Уже в древнем Риме значительное место занимали исключительные законы, которыми в периоды военной опасности, в связи с внутренними неурядицами, а то и для исполнения какого-либо разового поручения, часто религиозного характера, избирали диктатора с практически неограниченной властью.

Исключительным такой закон называется потому, что приостанавливает на определенной территории действие обычных законов и — во имя достижения цели, также указанной в этом законе, — наделяет чрезвычайными (исчерпывающе в нем самом указанными) полномочиями конкретный орган исполнительной власти. Исключительные законы не подлежат расширительному толкованию.

Исключительными законами в дореволюционной России на отдельных территориях устанавливался режим в виде усиленной или чрезвычайной охраны, а также военное или осадное положение. В Российской Федерации к таким законам можно отнести федеральные конституционные законы о чрезвычайном и военном положениях.

Признание недостаточности обычных мер по обеспечению общественного порядка всегда вело к поиску временных исключительных мер по укреплению государственности и мира, пусть даже связанных с ограничением гражданской свободы. В законодательстве России понятие режимов охраны как форм исключительного положения впервые было введено после убийства народовольцами Александра II Положением “О мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия”, утвержденным 14 августа 1881 г. Особое распространение территории охраны получили во время подавления революции 1905 — 1907 гг.

Территория объявлялась находящейся в исключительном положении в тех случаях, когда проявления преступной деятельности лиц, злоумышляющих против государственного порядка и общественной безопасности, принимали на ней столь угрожающий характер, что вызывали необходимость особых мероприятий, направленных к прекращению таких проявлений (ст. 4 Положения)[162].

В соответствии со ст. 5 этого же правового акта, исключительное положение меняло режим государственной территории в сторону,

во-первых, расширения круга полномочий существующих административных структур, отвечающих за охрану государственного порядка и общественной безопасности, либо предоставления чрезвычайных прав специально учреждаемым временным правительственным органам;

во-вторых, усиления ответственности как частных лиц, так и органов власти за неисполнение обязанностей, которые на них будут возложены при исключительном положении.

Территории исключительного положения в зависимости от вида охраны делились на два вида.

Территория усиленной охраны. Режим усиленной охраны вводился на той или иной территории России в случаях нарушения общественного спокойствия преступными посягательствами против существующего государственного строя или безопасности частных лиц и их имущества, или приготовления таковых, если для охраны порядка применения действовавших “постоянных законов” оказывалось недостаточно.

Территория чрезвычайной охраны. Режим чрезвычайной охраны как более суровый вводился на той или иной территории по аналогичным причинам при отягчающем обстоятельстве — когда такими посягательствами население известной местности бывало приведено в тревожное состояние, вызывающее необходимость принятия исключительных мер для безотлагательного восстановления нарушенного порядка (ст. 6 Положения).

Объявление какой-либо территории, находящейся в режиме усиленной охраны, осуществлялось генерал-губернаторами с утверждением министром внутренних дел, либо самим министром, а режим чрезвычайной охраны — по представлению министра внутренних дел Комитетом министров (с 1905 г. — Советом министров), с утверждением Государем. Усиленная охрана вводилась на год, чрезвычайная — на 6 месяцев. На любой территории министр внутренних дел через Комитет министров с разрешения Государя мог продлять срок охраны и фактически сохранять его годами.

Территории утрачивали режим усиленной или чрезвычайной охраны тем же порядком, каким его приобретали (ст. 11 Положения).

На участках государственной территории, объявленных в состоянии усиленной охраны, права и обязанности по защите государственного порядка и общественной безопасности возлагались либо на постоянных, либо на специально назначенных временных генерал-губернаторов, а в губерниях, им не подведомственных, — на губернаторов и градоначальников.

Правовой режим территории усиленной охраны предполагает расширенную административную юрисдикцию, включающую:

— издание администрацией в рамках ее дополнительных полномочий общеобязательных постановлений по предметам, относящимся к предупреждению нарушений общественного порядка и государственной безопасности;

— привлечение за нарушение указанных постановлений к административной ответственности вплоть до ареста на срок до 3 месяцев или штрафа в 500 руб.;

— установление запрета на народные, общественные и частные собрания;

— закрытие торговых и промышленных заведений как краткосрочно, так и на весь период усиленной охраны;

— запрещение отдельным лицам пребывать на территории усиленной охраны, вплоть до высылки в специально регламентированном порядке в определенную местность;

— передача генерал-губернатором отдельных уголовных дел на рассмотрение военным судом по законам военного времени в целях обеспечения общественного порядка и спокойствия;

— рассмотрение по требованию генерал-губернатора дел и осуществление всех судебных действий в закрытых судебных заседаниях;

— утверждение генерал-губернаторами, а в местностях, им не подчиненных, командующими войсками всех приговоров военных судов по соответствующим делам;

— отстранение по требованию генерал-губернатора неблагонадежных лиц от должностей в земских, городских и судебно-мировых учреждениях (за исключением лиц, служащих по выборам);

— задержание местными начальниками полиции и жандармских управлений внушающих подозрение лиц на срок не более двух недель и производство обысков во всякое время и во всех без исключения помещениях (ст. 16—18 Положения).

Правовой статус территорий, состоявших на положении чрезвычайной охраны, предполагал дополнительные права должностных лиц и ограничение в правах населения территории. Над всеми органами власти вводилась (по возможности из числа генерал-губернаторов) особая должность Главноначальствующего, а в случае надобности — и права Главнокомандующего армией в военное время (ст. 24 Положения), получавшего в дополнение к правам генерал-губернаторов территорий усиленной охраны новые полномочия, в том числе:

— подчинять отдельные местности вверенной ему территории управлению особых лиц;

— учреждать для содействия органам полиции военно-полицейские команды;

— передавать военному суду одним общим распоряжением не только отдельные дела, а целые категории дел;

— налагать на срок сохранения режима чрезвычайной охраны секвестр на недвижимость и арест на движимое имущество и доходы с них;