Теория институциональных изменений

С точки зрения одного из основоположников современной “теории институциональных изменений” Д. Норта, обмен институтов происходит на политическом рынке и связан с “ненулевыми” трансакционными издержками. Создателем и инициатором изменений формальных институтов, к примеру прав собственности, выступает государство. При этом оно совершает выбор: устанавливать или менять те институты, обмен которых связан с минимальными издержками, или же игнорировать величину издержек ради другой выгоды, непосредственно отвечающей его интересам или интересам избранных политических или предпринимательских групп.

“Политическим системам, – подчеркивает Д. Норт, – органически присуща тенденция производить на свет неэффективные права собственности, которые приводят к стагнации и упадку. Тому есть две основные причины. Во-первых, доходы, которые получают правители, могут оказаться выше при такой структуре собственности, которая хотя и неэффективна, но зато легче поддается контролю и создает больше возможностей для взимания налогов, чем эффективная структура, которая требует высоких издержек контроля и сбора налогов. Во-вторых, правители, как правило, не могут позволить себе устанавливать эффективные права собственности, поскольку это может оскорбить одних подданных и тем самым поставить под угрозу соблюдение прав других. Иначе говоря, даже если правители захотят принимать законы, руководствуясь соображениями эффективности, интересы самосохранения будут диктовать им иной образ действий, поскольку эффективные нормы могут ущемить интересы сильных политических группировок”³.

С позиций “политического институционального рынка” разрабатываются и другие версии теории институциональных изменений. Они учитывают как экзогенные изменения, вызывающие спрос на новые институты, например, в условиях необходимости использования достижений научно-технического прогресса, так и внутренние – политические и культурные – ограничения на предложение альтернативных институциональных изменений. В любом случае институциональные инновации оцениваются с точки зрения сохранения приемлемого уровня выгоды для государства.

Характерным для данной концепции является различие между выгодами, издержками и эффективностью в общественном измерении, а также позиции власти. Это различие, которое в той или иной степени является реальным. Альтернативная, но тоже рыночная по содержанию, теория институциональных изменений исходит из существования “конкурентного институционального рынка”, на котором индивидуумы выбирают “правила игры” в сообществе посредством добровольных взаимодействий. Преимущество того или иного института в такой конкуренции означает, что именно он получил массовое распространение в экономическом поведении, систематически используется в схожих ситуациях подавляющим большинством хозяйствующих субъектов. Соответственно проигрыш означает, что это правило не пользуется спросом: оно либо не применяется, либо к нему прибегают редко. Даже если это правила или нормы, установленные государством.

Дело может обернуться таким образом, что если государство не обеспечит приемлемые “правила игры”, то их обеспечит кто-то другой. Поскольку абсолютную гарантию права собственности, как повелось от древних обычаев, дает только насилие, то вероятно возникновение криминального института поддержки, которым современный российский бизнес вынужден пользоваться и нести соответствующие трансакционные издержки.

Различия между механизмами политического и институционального рынков очевидны: они сводятся ктому, что через первый на индивидуумов воздействуют институты, результаты использования которых приносят выгоды “игрокам” политического рынка, в то время как на конкурентном рынке институтов имеют хождение правила, результаты или последствия которых оцениваются как выгодные или невыгодные самими хозяйствующими субъектами.

Институциональный анализ позволяет применять к социально-экономическим изменениям идею импорта и экспорта институтов. Модель институционального развития посредством импорта институтов обобщает попытки изменения формальных институциональных рамок, ориентируясь на уже известные образцы – идеальные теоретические модели, практические действующие или действовавшие в прошлом институты. В отличие от возможных эволюционных изменений в институциональной среде, когда новое является аналогией старого, вариант импорта институтов предполагает проекцию желаемой ситуации. Поскольку речь идет о формальных институтах, то и при этом варианте роль государства в реализации политической воли, законотворческой деятельности чрезвычайно важна.

Концепция институциональных изменений, базирующаяся на платформе “политического институционального рынка”, отчасти позволяет объяснять институциональные преобразования в России. Это не относится к дореволюционному периоду, когда такой внутренний рынок еще не сформировался. Это свойственно больше современной России, где элиты уже вполне оформились, взаимоотношения между ними и государствомустановлены.

11.2. Концепция «социального рыночного хозяйства» и «теория порядка»

Современный неоинституционализм предлагает различного рода “теории порядка”, обосновывающие наилучший режим косвенного вмешательства государства в рыночную экономику. К нему примыкают и другие родственные концепции, например, “теория социального рыночного хозяйства”, с которой связывается послевоенное “германское чудо”, привлекает особое внимание среди отечественных экономистов и политиков и теория “конституционной экономики”.

“Теория социального рыночного хозяйства” продолжает либеральную традицию, заложенную классической политической экономией в части правовых основ “экономического порядка”, но применительно к новым историческим условиям. Она направлена на совершенствование рыночного хозяйства с минимально проводимой политикой “рыночного порядка”. Названный вид политики реализуется посредством государственного вмешательства в экономику, но не в марксистском или кейнсианском понимании, а в институциональном – путем косвенного воздействия государства на институциональную структуру общества.

Термин “социальное рыночное хозяйство” был введен в оборот в послевоенной Германии в 1948 г. в связи с либеральной политикой, проводимой министром экономики, позже – канцлером Л. Эрхардом, который заложил основы знаменитого экономического подъема, или как его часто именуют, – “германское чудо”. Но немецкие политики располагали методологическим наследием неолиберализма – системой взглядов о правовом и институциональном порядке в рыночном хозяйстве, которую разрабатывали в 30-е гг. такие экономисты, как В. Ойкен, В. Репке, А. Мюллер-Армак, М. Алле и др. Лейтмотивом этих взглядов был тезис: здоровая экономическая политика должна быть политикой порядка. Подобная политика как раз и нужна была в послевоенной Германии, но не в национал-социалистической форме централизованно управляемого хозяйства и не в кейнсианском варианте поддержания эффективного спроса, а такая, которая установила бы институциональную среду, внутри которой ценовой конкурентный механизм может нормально работать.

Допуская возможность и необходимость корректировки рыночных процессов, неолибералы подчеркивали, что такая корректировка должна проводиться не путем грубого вмешательства, а посредством мероприятий, адекватных рынку и не препятствующих работе ценового механизма. Но это только одна сторона активной роли государства в экономике. Другая заключалась в дополнительной социальной политике,стоящей внеэффективно функционирующего рыночного механизма. Согласно В. Ойкену, социальная политика должна стать подчиненной составляющей частью институциональной политики, которая в рамках институциональной структуры работает эффективнее, чем посредством прямого вмешательства в рыночный процесс¹.

“Политика порядка” и объясняющая ее “теория порядка” имеют своим объектом систему правил и законов, подчиняющую выбор экономических агентов соответствующему социальному порядку и в некотором смысле порождающую итоговую картину экономического порядка. Институциональный экономический порядок – проблема политического выбора государства; итоговая картина действий индивидуумов и сделок – результат действия рыночного процесса в заданных рамках правовой институциональной структуры.

В центр внимания данной парадигмы ставится проблема макроэкономического равновесия, условия которого задаются с качественной, то есть институциональной точки зрения. Оптимизация макроэкономической модели достигается путем создания институционального механизма стимулирования конкуренции – установлением и поддержанием “правил игры”, ограничивающих монополизацию хозяйства, вторжение политических и частных сил в конкурентный порядок.

Одновременно основоположники этой теории рассматривали социальное рыночное хозяйство как экономический, социальный и политический порядок, особенно выделяя социальную политику в качестве долгосрочного политического гаранта свободы рынка. Они полагали, что высокой экономической эффективности рыночного порядка самой по себе не достаточно, чтобы гарантировать его долгосрочную стабильность, если только он не включен в социальный порядок. Считалось, что свободный рыночный порядок будет жизнеспособным с политической точки зрения, если он получит широкое общественное одобрение.

В экономической “теории порядка”, представленной парадигмой “социального рыночного хозяйства”, содержится ряд сложных и внутренне противоречивых положений, которые вызывают особый интерес. К ним, в частности, относятся вопросы согласования двух компонентов институционального устройства общества – экономического и социального, толкование “минимальной политизации рыночного порядка” и способов ее реализации, соответствующих рыночному процессу. Понятие “социальное” в “теории порядка” и теория “конституционной экономики” содержит некоторую двусмысленность: идет ли речь об общих “правилах игры”, характеризующих социальное поведение людей в данном обществе, или особенных – “правилах организации”, установленных в частном порядке или государством. Либо же речь идет о “результате” рыночного процесса, представленного в данной модели. Социальное в первом смысле подразумевает регулирование и контроль организованного порядка и порядка возникшего спонтанно; во втором – достижение желаемых результатов, оцениваемых по критерию “социальной справедливости”.

Дихотомия “правил игры” и “результата” схематично объясняется следующим образом. “Рыночный порядок” носит спонтанный порядок и базируется только на конкретных общих правилах поведения, позволяющих участникам рынка свободно выбирать все, что они считают целесообразным. Специфические результаты не предопределены, т.е. возникают вне всякого контроля. Поэтому невозможно одновременно пользоваться выгодами от функционирующего “рыночного порядка” и в то же время управлять его результатами.

Попытки контролировать результаты, порождаемые рынком, ведут к разрушению специфического характера рыночного процесса, и тогда рыночное хозяйство утрачивает рыночное содержание, то есть перестает быть рыночным. Отсюда возникают сомнения относительно включения прилагательного “социальное” в теорию “рыночного хозяйства”, поскольку оно – в формуле “социальная справедливость” – является бессодержательным, т.е. способно обозначать все что угодно.

Сложность интерпретации понятия “социальная справедливость” обнаруживает себя всякий раз, когда речь заходит о намерениях и оценке экономической политики государства. В теоретических исследованиях и конституционных документах этот термин интерпретируется по-разному: как обеспечение максимального материального равенства всех членов общества или недопущение чрезмерного расслоения богатства между ними; создание равных стартовых условий для индивидов и обеспечение всех граждан равным минимальным набором базовых социальных гарантий; обязанность государства поддерживать наименее защищенные слои общества и т.д.

Очевидно, что принцип социальной справедливости не может уживаться с глубоким социальным неравенством ни по каким критериям, в том числе по экономическим, поскольку означает концентрацию ресурсов, как материальных так и духовных, в руках немногих. С другой стороны, социальный порядок предусматривает права частной собственности и свободы предпринимательства, такой социально справедливой системы налогообложения, которая способствовала бы реализации первого принципа и не ущемляла второго. И то и другое – признаки высокого уровня социализации общества, политической формой которого является демократическая конституция.

Методологически проблема распределения и перераспределения результатов, полученных экономикой через использование средств, соответствующих рыночному типу экономики, т.е. сохраняющих конкурентный рыночный порядок, в “теории порядка” решается таким образом, что регулирование рынка должно осуществляться “по правилам”, не предусматривающим политического принуждения. В реальной политической жизни, конечно, все обстоит сложнее. Данная сложность представляет собой неизбежное следствие того парадокса, который заложен во многих институциональных “теориях порядка”: они стремятся ослабить воздействие государства на рыночную экономику посредством самого государства, опираясь на “ эффективное” государство.

11.3. Современные проблемы «эффективного государства»

В современных условиях взаимосвязь государства и экономики становится еще более актуальной. До недавнего времени основные усилия экономистов в этом вопросе актуализировали в первую очередь проблемы рыночной экономики, дефекты рынка; труднее поддавалась анализу проблематика сбоев политического вмешательства в экономику.

За последние полвека с помощью демократического государства – его усилий по перераспределению доходов через систему государственного бюджета и наращиванию расходов – были достигнуты значительные успехи в социальной сфере: образовании, здравоохранении, уменьшении социального неравенства. С переменным успехом государство проводит стабилизационную экономическую политику, корректируя рыночную систему согласно традиционной логике: “когда рынок отказывает, требуется вмешательство государства”¹. Однако все чаще звучит мнение, что даже если государство и предстает как центральный институт, сам по себе он не является источником экономического роста. Даже поверхностный взгляд на практику ХХ столетия свидетельствует, что высокие темпы роста валового внутреннего и национального продукта на душу населения демонстрировали страны с различными политическими системами. Более очевидна и естественна связь между достигнутым уровнем социально-экономического развития и наличием демократической формы политической власти.

Кроме того, заслуживает внимание тот факт, что государство представляет собой такой суверенный институт, у которого нет никакой высшей судебной инстанции, к которой можно было бы апеллировать с целью компенсации изъянов политического вмешательства в экономику, отказов или недостаточной эффективности его механизмов. Здесь речь идет не только о постсоциалистических государствах, но и многих других. Сегодня очевидно, что государство, хотя и является последним инструментом для решения многих социальных проблем, не решаемых на других уровнях общественной системы, тем не менее, явно перегружено задачами, которые могут и должны быть решены вне сферы деятельности государства.

Дополнительные трудности создает процесс глобализации, который можно рассматривать в этом контексте как новый “вызов” государству. Представляются возможными два пути выхода из ситуации, когда при помощи государства проблемы не решаются эффективно: либо путем создания более совершенного или эффективного государства, либо перекладыванием задач и функций государства негосударственным инстанциям, то есть рынку, самодеятельным общественным организациям.

При любом исходе на повестку выходит проблема повышения эффективности государственного участия в решении экономических и социальных проблем общества.Эффективность – категория, отражающая соотношение между расходуемыми ресурсами и достигнутым результатом, – трудно поддается исследованию, когда дело касается государства, оценки его экономической политики. Очевидно, что эффективное государство жизненно необходимо как для предоставления определенного набора товаров и услуг, так и для создания правил и институтов, позволяющих рынкам бесперебойно функционировать, а людям – реализовать себя и испытывать удовлетворение от жизни. Не менее очевидно, что на эффективность государства влияют многие факторы, которые как содержатся внутри государственного механизма, например компетенция чиновников и т.п., так и порождаются коллективными действиями граждан. Из этих базовых составляющих складывается потенциал государства, используемый для решения актуальных проблем общества.

Следовательно, проблема эффективности государства может решаться в координатах “потенциал” – “эффективность”. “Потенциал” подразумевает возможности и способности государства создавать требуемые обществом блага, например, материальные и институты. “Эффективность” – результат использования данного потенциала для удовлетворения спроса общества на соответствующие блага.

Схема строительства эффективного государства, если она базируется на принципе признания взаимосвязи политической власти и экономики, очевидно, должна предусматривать, с одной стороны, отбор предоставляемых благ, которые согласуются с его потенциалом, с другой, – усилия по повышению действенности государственных институтов, обращенных к рыночной экономике.

Первая группа проблем (будем называть их “базовыми институциональными основами” для рыночного развития) формулируется следующим образом: утверждение основ законности; поддержание стабильной политической обстановки, включая обеспечение макроэкономической стабильности; финансирование базовых социальных услуг и инфраструктуры; поддержка незащищенных групп населения; защита окружающей среды.

Хотя значение этих основ общепризнанно, появляются дополнительные идеи относительно надлежащей пропорции рыночных и государственных механизмов их обеспечения. На первое место выдвигается довериек правительству. Здесь представляется необходимым отметить, прежде всего, предсказуемость его установлений и мероприятий, последовательность их осуществления и т.д. Все это может оказаться не менее важным для привлечения частных инвестиций, чем собственно содержательная сторона этих установлений и мероприятий.

Вторая группа проблем связана с повышением дееспособности государственных институтов: создание стимулов к повышению эффективности работы государственных служащих, контроль над их деятельностью, прежде всего в аспекте волюнтаризма и коррупции бюрократии.

11.4. Государство – центральный институт

В институциональной теории государство – центральный институт, создающий все другие. Оно имеет свою собственную структуру, и одним из его элементов выступает государственная бюрократия. Бюрократию в качестве специального объекта анализа в экономической и политической литературе большинство исследователей определяют как специфическое явление, под которым подразумевается система государственных организаций, обладающих распределительными и исполнительными функциями, нормами и правилами, присущими иерархической структуре; бюрократ является должностным лицом. Государственная бюрократия одновременно является институализированной общностью людей, функционирующей в рамках целенаправленно созданных организаций и соответствующего нормативного порядка, и самой системой таких организаций.

Бюрократия как исследовательская категория социального знания впервые появляется в теории государственного управления в 20-е годы ХХ в., когда ее начали разрабатывать американские авторы; государственное управление – наука и искусство управления людьми и материалами, применительно к делам государства, во имя достижения целей правительства. По мере расширения и активизации деятельности государства в социально-экономической сфере бюрократия приобретает статус значительной по характеру своей деятельности, социальной группы, сфера компетенции которой включает управление общественными делами.

Один из проблематичных вопросов бюрократии заключается в дихотомии “управление – политика”, в скрытом здесь противоречии, нередко доходящем до конфликта между административной и политической составляющей. Проблема, на наш взгляд, заключается в том, какое по характеру правительство, “техническое” или “политическое”?

Акцент на первой компоненте ставит правительственную бюрократию в один ряд счастной бюрократией или менеджментом в рамках “теории организации”. Соответственно отмеченная дихотомия теряет свою актуальность. Действительно, существует немало примеров, когда при смене политической власти, состав государственного аппарата меняется мало или остается в прежнем составе.

Но дихотомия не исчезает, если принять во внимание, что бюрократический аппарат оказывает, прямо или косвенно, влияние на принимаемые политические решения: контролирует поступающую информацию, поддерживает связь между государственными и негосударственными структурами.

Бюрократия в крайнем проявлении – номенклатура, играет весьма важную роль в практике взаимоотношений государства и экономики, особенно когда дело касается распределения ограниченных ресурсов. Если бюрократия становится институтом, принимающим политические решения, в том числе относительно экономических ресурсов, то наступает тотальное господство государственной бюрократии, когда она может блокировать или искажать любые усилия высших органов государства по решению кардинальных социально-экономических проблем общества. По мнению многих отечественных авторов, эпоха застоя в СССР отчасти явилась продуктом бюрократического господства.

Потенциальная опасность бюрократического господства, связанные с ним злоупотребления использования власти, или административного ресурса в корыстных целях и т.п. тем сильнее, чем большие размеры приобретают государственные расходы и количество занятых в государственных структурах управления. Соответственно потенциальные источники противодействия бюрократическому засилью находятся в либеральном русле. Ясно также, что бюрократия не является ни “источником” богатства и экономического роста, ни помощником в решении проблем институциональной трансформации, если только она не получает выгод от политического рынка. Привычная диспозиция “гocyдарство и экономика” в наступившем столетии, очевидно, изменит смысловой порядок на “экономика и государство”. Такая тенденция была бы логичной с учетом политической практики и опыта ХХ в. Жизнь показывает, что ни прямое противостояние тоталитарных и этатических режимов, ни влияния, оказываемые традиционными ценностями и патерналистскими идеологиями, ни европейский левый оппортунизм не смогли разрушить либеральный экономический и политический порядок, порожденный европейской цивилизацией. Более того, с каждым витком своего развития в процессе модернизации, интернационализации, а теперь глобализации он все отчетливее обнаруживает универсальный характер присущих ему ценностей и принципов.

Экономическая наука в ходе своей эволюции по-разному разрешала проблему вмешательства института государства в рыночную экономику, актуализировала разные уровни и способы такого вмешательства. Она дала немало образцовых теорий, одни из которых оказались менее, другие – более полезными для объяснения общественно-экономических функций государства. При этом либерализм, на основе которого строятся различные конструкции активного, но в то же время косвенного участия государства в экономической жизни, остается доминирующей. К парадигмам такого рода можно отнести классическую и неоклассическую школу, а также неоинституциональные и экономические концепции. Ни одна из них не утверждает, что причины и источники экономического роста кроются в государственной политике, в деятельности бюрократии; последние могут только с большим или меньшим успехом, используя возможности политической власти, координировать рыночную экономику и перераспределять ее результаты, не забывая о своих интересах.

Контрольные вопросы для самопроверки

1. Какие факторы лежат в основе институциональных изменений?

2. Какое значение имеют трансакционные издержки для динамики институциональных изменений в обществе?

3. Какое значение для институциональной теории и экономической практики (экономической политики) имеет понятие «правила игры»?

4. Какое содержание вкладывают институционалисты в понятия «экспорт» и «импорт» институтов?

5. Какие традиции и идеи научных исследований закреплены и продолжены в теории социального рыночного хозяйства?

6. Какие признаки отличают эффективное государство?

7. В чем заключается роль бюрократии в развитии государства как института?

Основная литература:

Норт Д. Понимание процесса экономических изменений / Пер. с англ. К.Мартынова, Н.Эдельмана; Гос. ун-т – Высшая школа экономики. – М.: Изд. дом гос. ун-та – Высшей школы экономики, 2010.

Олейник А. Издержки и перспективы реформ в России: институциональный подход // Мировая экономика и международные отношения.– 1997.– № 12; Тамбовцев В.Л. Институциональные изменения в российской экономике // Общественные науки и современность.– 1999.– № 4.

Ванберг В. Теория порядка и конституционная экономика // Вопросы экономики.– 1995.– № 12.

Дополнительная литература:

Норт Д.Институты и экономический рост: историческое введение // THESIS.– 1993.– Вып. 2.

Рисованный И.М. Экономическая наука и институциональные преобразования в России XIX–XX вв.: логика идей и логика реформ.– СПб.: Изд-во СПбГУ, 2003.

Пушкарева Г.В.Государственная бюрократия как объект исследования // Общественные науки и современность.– 1997.– № 5.

³ Норт Д.Институты и экономический рост: историческое введение // THESIS.– 1993.– Вып. 2.– С. 72.

¹ Ванберг В. Теория порядка и конституционная экономика // Вопросы экономики.– 1995.– № 12.

¹ Рисованный И.М. Экономическая наука и институциональные преобразования в России XIX–XX вв.: логика идей и логика реформ.– СПб.: Изд-во СПбГУ, 2003.– С. 100.