Тема XII анализ внешней политики

Анализ внешней политики (АВП) - это попытка изучить политику государства на международной арене с целью объяснения ее сущности и возможного поведения страны в перспективе. Исследование такого рода должно сочетать рассмотрение внутренней эволюции общества, государ­ства, с одной стороны, и динамики мирового развития и международных отношений - с другой. Анализ появился раньше, чем сама теория между­народных отношений. К настоящему времени он (foreign policy analуsis) превратился в важнейшую часть теории. Большинство аналитиков счита­ет АВП самостоятельным кустом теоретических подходов к изучению государств, международных отношений и мировой политики. Естествен­но, что анализ как направление возник в западных исследованиях. Совет­ская наука не занималась такими проблемами. Длительное время теоре­тики и практики внешней политики, в СССР, вплоть до перестройки, в объяснении тех или иных внешнеполитических акций ссылались на так называемую теорию «марксизма-ленинизма», при этом весьма фривольно и субъективистски, вырывая из контекста отдельные высказывания К. Маркса, Ф. Энгельса и В. Ленина, сделанные по другому поводу и в другое историческое время.

Поэтому не случайно на начальном этапе АВП испытывал влияние христианско-нормативного подхода, взяв оттуда, по существу, все его ценностные суждения и ориентации (четкое предпочтение западного типа общества и его внешней политики, неприязнь к авторитаризму и оттор­жение тоталитаризма и т. д.). Основные компоненты базировались почти целиком и полностью на идеях Г. Моргентау и школы «циничного» реа­лизма. Но длящаяся уже несколько лет дискуссия о сущности, направле­ниях и методах исследования внешней политики, выработанных годами полученного опыта, позволяет представить основные сегодня направле­ния и аналитические подходы. Ими являются: а) так называемое «класси­ческое», внимание которого сосредоточено только на государстве и его политическом режиме; б) так называемое «современное», изучающее связь между поведением государства, его внешней политикой и местом в международной системе, а также механизмами сотрудничества и сопер­ничества в этой среде. Это направление развивают исследования, начало которым было положено в работах Р. Снайдера, Д. Розенау и К. Холсти. Его представители отрицают как примат внешней политики над внутренней, так и их независимость, предполагая наличие взаимозависимости обусловленности между этими двумя областями.

Польская исследовательница Т. Лос-Новак подчеркивает, что первое направление символизирует активное исследование внешней политики, при котором государство и его основные приоритеты трактуются как независимая величина, а внешняя политика представляется функцией его интересов. Второе направление выражает противоположную тенденцию т.е. оно интерпретирует международную среду как независимую величи­ну внешней политики. Такой подход к ней обычно определяют как пас­сивный. Ко второму течению, представители которого намерены взять на себя труд разработки компактной теории внешней политики, относятся компаративные исследования. Внешняя политика представлена в них в качестве результативной суммы интересов как других государств и их положения на международной арене, так и нужд конкретного государст­ва. Рассмотрим подробнее каждое из них.

12.1. «Классическое направление»

Его представители основывают свои взгляды на убеждении, что в модели активной интерпретации внешней политики ее сущность и содер- жание определены внутренними факторами, т. е. приоритетом государст­ва, его политическим режимом или же структурами и механизмами фор­мулирования политики и её реализации. Они трактуются как независимая величина, при которой внешняя политика выполняет функцию внутрен- них интересов субъекта. Этот анализ проводится на уровне национально­го государства, в котором процесс определения внешней политики закрыт в своеобразном «черном ящике». Сама политика символизирует страну, структуры, принимающие решения и доминирующие в процессе превра­щения «внешнего влияния» (input) в конкретное содержание внешней политики (ouput), систему ценностей, и уровень анализа (государство). В этом случае внешняя политика является, как пишет американский иссле­дователь Ч. кегли, результатом «своеобразного» понимания и видения интересов государства группой лиц, принимающие решения. Однако нельзя забывать, что и они подвержены внешнему и внутреннему воздей­ствию рутинерской или амбициозной бюрократии, способной создать собственный взгляд на политику и манипулирующей информацией или фактами.

Белорусские аналитики М. Подоляк и П. Жук считают, например, что по результатам августовской встречи (2002) президентов России и Беларуси можно сделать вывод о том, что некоторая часть белорусской пра­вящей элиты связывает свое карьерное будущее только с приходом в нашу страну российской власти. Можно соглашаться или не соглашаться с такой точкой зрения, но тот факт, что А. Лукашенко совершенно не был готов в Москве ответить на предложение российского президента вклю­чить Беларусь в состав России, а сделал это, только вернувшись из Моск­вы, говорит о неготовности исследовать разные варианты Союза.

Рациональность выбора, ограниченная условием микроанализа (т. е. государства), может быть гипотетической, и это независимо от факта, создает его единица (президент, премьер) или организованная структура. Среди множества участников этого процесса, можно выделить три класса субъектов, которые имеют важное значение в его производстве. Ими являются: а) единица (доминирующий лидер/политик); 6) внутренне интег­рированная группа лиц, принимающих решение; в) внутреннее многооб­разие различных субъектов.

В каждом из трех классов процесс и механизм принятия решения яв­ляются неодинаковыми. Различным также может быть конечное содер­жание внешней политики, т. е. то, что передается наружу (output).

В первой ситуации политик (например, харизматический лидер стра­ны или политической партий) имеет возможность воздействовать на структуры, принимающие решения, т. е. на правительство (главным обра­зом на министерство иностранных дел) или же на лиц, руководящих эти­ми секторами государства. Такой прессинг может принимать различные формы: конституционные и неконституционные. Конституционные пол­номочия в этой сфере облегчают формулирование, по крайней мере, не­которых приоритетов внешней политики. Неконституционное же воздей­ствие может выражаться следующим образом: известные предпочтения или позиции доминирующего лидера (политика) находят свое выражение в определении сути внешней политики, даже если они и не вполне рацио­нальны. Здесь наблюдается ситуация, когда субъекты процесса формули­рования такой политики и придания ей конечного содержания, опасаясь за свои посты или же под влиянием харизмы, отличающей данного лиде­ра или политика (Ш. де Голль, К. Аденауэр), считают ее правильной для государства. Примером могут служить СССР в годы И. Сталина или со­временная Российская Федерация, в которой доминирует личность В. Пу­тина, или же Беларусь и президент А. Лукашенко. Подтверждают этот тезис и Куба (Ф. Кастро), Ливия (М. Каддафи), что свидетельствует об ав­торитарности политической системы.

По-другому выглядят механизмы процесса формирования и анализа f принятых шагов, когда доминирующей стороной является организован­ная политическая группировка. От ее внутренней сплоченности зависит эффективность выработки концепции и реализация внешней политики.

Расклад сил внутри группы, возможность поддержки извне или существование влиятельного лидера, оказывают воздействие на решение и напоминают «торг» между соперниками. В такой структуре нормой являются отсутствие доверия друг к другу, опасение утратить свой политический вес. В таких условиях достижение компромисса становится невозможным. В другом случае, когда идентифицируются группы с преобладаю­щим влиянием или же появляется политик, обладающий возможностью объединения оппонентов, согласия достичь можно. Но процедуры и ме­ханизмы, определяемые этими детерминантами, нельзя обойти. Приме­ром может служить решение о вторжении войск СССР и ОВД в Чехосло­вакию в августе 1968 г. Политбюро ЦК КПСС, игравшее в этом случае роль решающего фактора, было разделено как в отношении способа реа­гирования, так и в плане принимаемых мер.

Исследователь внешней политики государства, в котором имеет ме­сто подобная ситуация, не всегда может сориентироваться в том, какие силы повлияли на окончательный выбор, а также в какой степени они способны выдержать заданное «направление» или «предпочтение». До­полнительной трудностью является непредвиденность их последствий. Процесс принятия решения и его анализ осложняется еще больше, если берущая на себя ответственность личность, создается автономными груп­пами, соперничающими между собой за позиции и влияние на внешнюю политику государства и способными навязать свое видение ее проведе­ния. Как и в описанном выше примере, так и в такой политической кон­фигурации окончательное оформление внешней политики является чаще всего результатом длительного процесса согласований, компромиссов, борьбы, своего рода «торгом» между различными интересами сторон, которые используют для этой цели формальные и неформальные проце­дуры, создавая «тыл» поддержки. Лос-Новак отмечает: «Интересным примером, достойным более глубокого анализа, могут быть дискуссии о членстве Польши в Евросоюзе, а точнее, переговоры между теми, кто считает данное решение совпадающим с интересами страны, и теми, кто имеет совершенно иную точку зрения».

Особым источником перемен внешней политики - как уже ранее подчеркивалось - может быть политический режим государства. Если государство стабильно, имеет четкую позицию на международной арене, то оно придерживается курса на международное сотрудничество как вы­годное для себя. В своей внешней политике оно проводит только косме­тические изменения, целью которых является улучшение существующего имиджа для того, чтобы можно было еще более результативно реализовывать свои цели.

12.2. «Современное направление»

Прежде всего аналитики внешней политики этой научной школы об­ращают внимание на типы, виды и мотивации поведения участников ме­ждународных отношений. Под ними обычно понимаются любые действия в мире: разовые и постоянные, мелкие и крупные, малозначительные и серьезные, конструктивные и опасные, военные, экономические, полити­ческие и др. От фразы, сказанной секретарем министра, до военной агрес­сии, все укладывается в понятие «поведение». Если при этом государство (актор) рассматривается как единое целое (что спорно, но приемлемо на макроисторическом уровне анализа), то, по крайней мере, допустимо отождествлять его с реальным субъектом; приписывать ему определен­ный тип поведения (прагматичный или иррациональный), полную ответ­ственность за это в целом и за конкретные шаги; считать те или иные подвижки в международных отношениях результатом такой политики.

Российский исследователь Н. Косолапое считает, что категория «по­ведение государства» удобна и правомерна, когда прослеживаются дол­говременные тенденции во внешней политике данной страны; когда рас­сматривается система отношений в мире, регионе, а не действия и взаи­модействия лишь отдельного субъекта в ней; и когда необходимо дать нравственную, политическую и правовую оценку акциям государства в целом. Основной недостаток категории состоит в расплывчатости и в том, что данная категория приписывает стране в каждом ее действии какие-то определенные цели и намерения; при этом вывод об их существовании делается на основании умозрительного анализа того, что внешне пред­ставляется и/или воспринимается как якобы поведение. Конечно, для внешнего мира значимы прежде всего практические действия каждого из субъектов и их последствия. Но для эффективной реакции на такие по­ступки полезно знать, был ли данный поступок намеренным или он I следствие случайности, неконтролируемого развития событий, нескоор- динированности и межведомственных противоречий, стечения обстоя­тельств (все это встречается сплошь и рядом).

Анализ внешней политики предполагает использование категории «поведение государства», поскольку в центре его внимания I именно внутренняя сложность и противоречивость данного субъекта и всех ком­понентов его политической системы. Возникает трудная методологиче­ская проблема: что есть «поведение» государства в системе внутриполи­тической борьбы, межведомственных разногласий и противоречий, личностного соперничества. В этом отношении «современное» направление АВП приближается к «классическому».

Несомненно, что в понятийном ряду «поведение—внешняя политика» последний термин является более строгим: если «поведением» может быть любое вербальное и невербальное действие любого субъекта, то «политика» предполагает осознанность и намеренность участия государ­ства, долговременную системную обусловленность соответствующего курса. Иначе это не политика, а именно поведение, совокупность дейст­вий и заявлений, не объединенных целостным началом.

Верно, что внешняя политика государства слагается из сложного комплекса внутренних процессов. Но именно это и придает ей противо­речивую специфичность и качество по сравнению с действиями множест­ва лиц и структур. Борьба внутри страны по вопросам внешней политики сама по себе не является такой политикой. Последняя всегда есть итог такой борьбы и в этом смысле не может быть признана «поведением», поскольку она - иное, качественно более сложное явление. Внешняя по­литика - осознанный, достаточно долговременный, опирающийся на наи­более значимые интересы и/или идеологические, конфессиональные, мо­рально-этические представления и ценности, курс одной суверенной реф­лектирующей системы в отношении другой.

«Поведение» существует только там, где не возникли институты гражданского общества, где внешний курс страны определяется абсолютизмом личности - вождем, монахом, диктатором. Оно может быть при­суще и современному демократическому государству, но в случаях и си­туациях разовых и редких, малозначимых для страны, не оправдывающих затрат времени, ресурсов и усилий на выработку и проведение политики, I даже тогда, когда политика такого государства еще не сформировалась или, напротив, исчерпала себя, но еще не заменена новой, а также при серьезных нарушениях конституционного и/или демократического про­цессов, в условиях, когда она может стать заложницей внутриполитических межгрупповых столкновений и оказаться вовлеченной в процессы деградации и распада.

Напомним, что при анализе внешней политики большим влиянием пользуется реалистическая школа. Для ее представителей государство - цельное, монолитное, не допускающее внутренних противоречий; оно -атом всех построений во внутренней и внешней политике. Вместе с тем анализ внешней политики не сводится только к поведению государства. | Для реализма государство - космос со множеством сил, институтов, ме­ханизмов, движимых самыми разнообразными мотивами и интересами.

Поэтому поведение государства для реализма лишь абстракция, ибо для анализа отсутствует само явление «государство - неделимое целое». Внешняя политика - стихийно складывающаяся величина в результате внутригосударственных и внутриобщественных взаимосвязей, которая не всегда осознанно ориентирована на международную сферу и часто ис­пользует ее в политических целях. Если сторонники теории рациональ­ных акторов рассматривают государство как важнейший субъект между­народных отношений, то АВП подвергает саму гипотезу рациональности обоснованному сомнению, поскольку на нее влияет все состояние таких отношений. АВП рассматривает их только как сферу, в которой действу­ют разные силы. Вместе с тем не исключается исследование качества этой среды, ее эволюция и влияние на субъекты.