Тема 2. Разделение властей и разделение функций в государственном управлении

Традиционно разделение властей воспринимается как принцип организации отношений между различными, несводимыми друг к другу видами (ветвями) власти, и одновременно, как организация отношений между высшими органами государственной власти. Этот принцип часто считается основополагающим для современной государственности вообще и для демократической государственности в частности.

В рамках теории государственного управления особенно важно то, что наряду с политической составляющей идея разделения властей имеет и сугубо управленческие коннотации. С политической точки зрения смысл разделения властей - в недопущении тирании, в предотвращении узурпации власти. С управленческой точки зрения, смысл разделения властей - в эффективном распределении разных функций между специализированными органами власти, т.е. в их функциональной специализации.

Функциональная специализация основана на специфических видах управленческой деятельности, или функциях управления. Их обособление связано с ориентацией на определенный вид деятельности (функцию). Традиционно в управлении в качестве основания для формирования функций управленческой деятельности рассматриваются логические этапы процесса управления: проектирование (сбор и обработка информации, прогноз, планирование), организация (принятие общих решений, распределение задач и ресурсов, оперативное руководство), оценка (учет, контроль, корректировка, санкционирование).

Особенностью функций управления является то, что они осуществляются постоянно и непрерывно в рамках единого цикла управленческой деятельности. Классический управленческий цикл предполагает последовательное и обязательное выполнение всех функций:

Рисунок 1. Функции управления в управленческом цикле

Схема может иметь и более подробный вид, в зависимости от того, насколько детально мы представляем функции управления, но общий принцип остается прежним: обязательными условиями успешности управленческой деятельности являются 1) обязательное наличие в цикле всех функций (всех групп функций) и 2) последовательность из осуществления.

Если посмотреть с этих позиций на классическую схему разделения властей, то мы получим следующее:

Рисунок 2. Разделение властей как фазы управленческого цикла

ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ

Таким образом, разделение властей - функциональная специализация на высшем уровне организации государственной власти. Однако, практика серьезно корректирует эти схематичные представления. Кроме того, вершиной государственного механизма функциональная специализация не ограничивается.

Классическая концепция разделения властей, предполагавшая их строгую функциональную специализацию, наличие трех ветвей власти, их равенство и взаимонезависимость и т.д. сформировалась в основном в XVIII в. Сегодня она интересна преимущественно с исторической точки зрения и в качестве абстрактного символа правового (конституционного) и по возможности демократического государства. Анализируя основные положения теории разделения властей под углом зрения их применения к современной действительности... ученые-конституционалисты приходят к выводу о том, что в реальной жизни данная теория нередко остается ничем иным как лишь формальной теорией. Что же касается практики ее применения, то она зачастую носит если не откровенно негативный, то во всяком случае весьма противоречивый характер.

Это не означает, что разделение властей не имеет отношения к современному государству. Два основных принципа, лежащих в основе концепции, сохраняют свое значение: это (1) необходимость разделения властных ресурсов с целью предотвращения их монополизации и абсолютного господства, основанного на произволе (тирании), и (2) необходимость организационного и функционального обособления властных структур с целью более специализированного, профессионального и эффективного управления. Однако реализация этих принципов в современном обществе приобретает совершенно иные формы, серьезно отличающиеся от представлений философов восемнадцатого столетия.

Первой важной характеристикой современного разделения властей является организация тесного взаимодействия между исполнительной властью и законодательной. Французский государствовед Ж.-Л.Шабо различает государства, где деятельность представительной и исполнительной власти основана на их разделении (США), и государства, в основе которых лежит сотрудничество властей (Франция, Великобритания) или смешение властей (авторитарные режимы) как противоположность разделения. Таким образом, само понятие разделение властей релятивизируется и сводится к особенностям некоторых национальных систем государственного управления. Обязательной характеристикой многих современных конституций, в том числе российской, является также возможность роспуска законодательного органа и вынужденной отставки правительства. И то, и другое способствует эффективности управления, в частности - при разрешении серьезных кризисов, но имеет мало общего с классическими представлениями о взаимонезависимости властей.

Вторая важная черта - усиление исполнительной власти в ущерб другим ветвям, прежде всего - власти законодательной. Согласно традиционной концепции разделения властей, законодательная власть разрабатывает и принимает законы, исполнительная занимается их реализацией, судебная - контролем и наказанием за нарушение. На практике органы исполнительной власти в большинстве современных государств разрабатывают 80-90% законопроектов. Это связано и с растущей технической сложностью законов (депутаты не обладают достаточной компетентностью для разработки всех деталей), и с неспособностью крупных коллегиальных органов, формируемых на конкурентной основе и обладающих переменным составом, самостоятельно создавать и принимать непротиворечивые документы, превосходящие своей сложностью простые дилеммы типа да - нет. Кроме того, постоянно увеличивается значение актов исполнительной власти: в большинстве современных государств существует сфера исключительной компетенции правительства или исполнительной власти в целом, куда парламент не вправе вмешиваться, - либо не вмешивается по традиции. Классический пример сфера регламентарной власти правительства во Франции. Другое, гораздо более распространенное проявление той же тенденции - многочисленные ситуации, когда подзаконные акты фактически имеют большее влияние на практику государственного управления, чем предшествующие им законы. В России такую роль играют как указы Президента, так и постановления Правительства, а также многочисленные ведомственные акты, акты региональной и местной исполнительной власти.

Таким образом, к исполнительной власти переходит и функция разработки законов, и значительная часть собственно нормотворческих функций. В тех случаях, когда исполнительная власть и политически доминирует над законодательной (мажоритарные парламентские режимы с партийной дисциплиной, суперпрезидентские республики и т.д.) можно говорить даже о законотворческой функции исполнительной власти, когда прохождение законов через парламент - формальная процедура. В современной России ситуация в некоторых отношениях противоположна - отношения Государственной Думы и исполнительной власти иногда характеризуются противостоянием, где каждый участник стремится к максимальной самостоятельности. Результатом является сравнительно низкая эффективность деятельности высших органов государственной власти. Естественный выход - усиление исполнительной власти, рост ее значения в сфере нормотворчества.

Все вышесказанное не означает, что парламент вообще лишается сколько-нибудь важных функций. Однако эти функции принципиально отличаются от представлений двухсотлетней давности. Западные исследователи отмечают, что европейские и североамериканские парламенты, лишаясь de facto законотворческих функций, играют все большую роль в качестве органов контроля над деятельностью исполнительной власти и в качестве общественной трибуны, предназначенной для публичного обсуждения наиболее актуальных проблем общества. Контроль осуществляется через депутатские запросы, через деятельность специальных парламентских комиссий и т.д. Наконец, парламенты отчасти продолжают выполнять и представительские функции, донося до центров принятия решений голоса избирателей и осуществляя необходимую обратную связь.

Усиление исполнительной власти проявляется и в других отношениях, например - в численности и сложности используемого аппарата. В России в 1995 г. работники органов исполнительной власти (и государственные служащие, и работники не имеющие этого статуса) составляли около 91% от общей численности людей, работающих в органах государственной власти и управления. Наряду с повышающейся ролью административных актов, это дает некоторым исследователям основания для того, чтобы говорить об администрации как о четвертой власти, противопоставляемой не только законодательным органам, но и собственной политической верхушке - правительству.

Судебная власть остается зависимой от других ветвей. Это происходит за счет ее раздробленности на разные виды судебных органов, не объединенных в одну систему (суды общие, арбитражные, административные, конституционные, военные и т.д.), за счет зависимости - прежде всего при назначении судей - от исполнительной и законодательной власти, за счет отсутствия (в большинстве случаев) права предпринимать действия по собственному почину, не дожидаясь обращения граждан, организаций или государственных органов. Единственная страна, по отношению к которой можно говорить об относительной независимости и силе судебной власти - США; однако это исключение уникально.

Последняя важная черта современных отношений между ветвями власти - появление новых центров власти и управления, которые не могут быть отнесены ни к одной из трех классических ветвей. Во-первых, это глава государства в тех странах, где он обладает значительными собственными полномочиями и не сливается с исполнительной властью; к их числу относится и Россия.

Характеристика российской президентуры с точки зрения разделения властей заслуживает особого внимания. Дело в том, что глава государства как самостоятельный и активный центр власти - скорее исключение, чем правило. В президентских системах глава государства выступает во внутренних делах прежде всего как глава исполнительной власти, а не как самостоятельный субъект управленческих воздействий. В парламентских системах глава государства лишен собственных полномочий, которые он мог бы осуществлять самостоятельно: он является лишь символом, за которым скрывается та же исполнительная власть, а самостоятельно выполняет лишь некоторые функции арбитража, опираясь при этом больше на убеждение, чем на принуждение. Глава государства может играть самостоятельную, несводимую к функциям исполнительной власти роль лишь при смешанных формах правления, в условиях противостояния Президента и парламента (французская коабитация или сожительство). Но и там это явление временное, а не постоянное, как в России. Многие авторы считают Президента РФ фактическим главой исполнительной власти; то, что Конституция не указывает на это, не меняет существа дела. Однако Президент и его администрация в некоторых отношениях дублируют деятельность других органов государственного управления (контрольные функции), некоторые функции выполняют независимо от системы исполнительной власти (организация государственной службы, взаимодействие с местным самоуправлением и т.д.). Следовательно, если Президент РФ и осуществляет руководство исполнительной властью, то это лишь одна из сторон его деятельности, не объясняющая всего объема полномочий. Российский Президент, таким образом, олицетворяет и новую, президентскую ветвь власти, и исполнительную власть, фактическое руководство которой он осуществляет.

Во-вторых, это специализированные вертикальные структуры, не подчиненные непосредственно ни правительству, ни главе государства, ни парламенту или высшим судебным органам. В России наиболее ярким примером является прокуратура; в других странах, особенно в англосаксонских, независимые или неправительственные органы управления гораздо более многочисленны. Масштабы их деятельности несопоставимы с масштабами деятельности традиционных ветвей власти, но фактическая независимость (подчиненность лишь праву) выносит их за пределы разделения властей. Кроме того, если учитывать раздробленность судебной системы на разные виды судебных органов, оказывается, что неправительственная администрация или российская прокуратура вполне сопоставима с судебной властью с точки зрения влияния на управление государством. К числу относительно автономных властных структур, центров власти, могут быть отнесены и центральные банки, и избирательные комиссии и т.д. Некоторые современные государства даже указывают в своих конституциях на существование новых ветвей власти - избирательной, контрольной и т.д.

В-третьих, все чаще создаются двухпалатные парламенты, что фактически делает из парламента два разных органа, формирующихся самостоятельно, обладающих разными полномочиями и нередко конфликтующих друг с другом. Верхние палаты являются не только самостоятельными центрами власти, но и становятся зачастую проявлением еще одной тенденции: усиление территориальных инфранациональных властей. В самом деле, как правило верхние палаты - органы территориального представительства, где может быть представлено, в зависимости от способа формирования, как само население отдельных территориальных образований (США, Италия), так и региональные органы власти (ФРГ, Россия) или местные политические элиты (Франция).

Помимо своей представленности в центре, территориальные власти (местные или региональные) обладают также собственным набором компетенций и ресурсов, которые гарантированы законодательно или конституционно и подкрепляются выборностью территориальных органов власти, т.е. независимостью их формирования от центра. Территориальное (вертикальное) разделение властей, таким образом, становится не менее значимым, чем традиционное горизонтальное. Наряду с этим, в большинстве случаев местные и региональные власти могут быть субъектами законодательной инициативы на общегосударственном уровне, иногда обладают правом обращения в органы конституционной юстиции, - все это укрепляет их самостоятельность и позволяет играть роль реальных противовесов центральной власти.

Однако в самом понятии разделение властей кроется важная централизаторская коннотация, сказывающаяся на практике взаимоотношений центра и периферии. По определению, разделение - внутренняя характеристика государства, обеспечивающая его единство. Следовательно, если мы подходим к отношениям центральных и территориальных органов власти с точки зрения разделения властей, то выясняется, что территориальные структуры являются частью государственного механизма, представляя, в конечном счете, государственные интересы. Иными словами, разделение (государственных) властей выступает здесь противоположностью территориальному самоуправлению населения, как негосударственной форме управленческой деятельности.

Это противоречие, тем не менее, лежит в основе понятия федерализма. По всей вероятности, именно теория разделения властей может справиться с проблемой, не решаемой в рамках теории суверенитета: что такое федеративное государство? Здесь присутствует то же разделение (единой) государственной власти между разными относительно автономными структурами, что и в рамках классической концепции трех ветвей. Власть субъектов дополняет и уравновешивает федеральные власти, усложняя тем самым структуру государственного механизма.

Общий вывод очевиден - классическая концепция разделения властей пригодна сегодня лишь для приблизительной характеристики систем государственного управления, будь то в России или за рубежом. Более того - нет никаких оснований говорить о возможности установления (восстановления) традиционного разделения властей как механизма практической организации деятельности органов государственной власти. Все чаще высказывается мнение о том, что формалистический подход к разделению властей является губительным с точки зрения объективного исследования государственного механизма и решения проблем оптимального взаимодействия различных властей. Иными словами, рациональное зерно во всем этом есть, но не стоит принимать традиционные декларативные принципы слишком уж всерьез.