Сущность бюджетного федерализма и его модели

В классическом понимании федерализм является формой государственного устройства, позволяющей обеспечить единство и разделение публичной власти в условиях её территориальной организации на нескольких уровнях.

Бюджетный федерализм – отношения, возникающие в ходе бюджетного процесса, между федеральными исполнительными и представительными органами государственной власти, соответствующими органами субъектов федерации и местного самоуправления.

Бюджетный федерализм предполагает самостоятельность в нахождении средств для финансирования региональных программ субъектами Федерации.

Сущность бюджетного федерализма выражена следующими принципами:

- наличие не менее трех основных уровней бюджетной системы;

- единство интересов государства и интересов населения как основы сбалансированности взаимоотношений всех уровней власти по бюджетным вопросам;

- сочетание принципов централизма и децентрализма при разграничении налогово-бюджетных полномочий;

- высокая степень самостоятельности бюджетов и ответственность органов власти каждого уровня за сбалансированность бюджета;

- участие субъектов Федерации в формировании и реализации налогово-бюджетной политики государства.

В основании бюджетного федерализма находится разграничение бюджетных прав и обязанностей при формировании и расходовании бюджетных средств.

Бюджетный федерализм отражает не только взаимоотношения бюджетов различного уровня, но и взаимоотношения государства, хозяйствующих субъектов и населения при организации эффективного распределения финансовых ресурсов.

Разделение властных полномочий между центром (Федерацией) и субъектами предполагает разделение бюджетов, их доходов и расходов.

Федеративные принципы построения бюджетной системы направлены на сочетание самостоятельного и совместного управления бюджетным процессом.

В соответствии с действующей Конституцией РФ политический принцип федерализма заключается в распределении, между сторонами федеративного образования принадлежащих им властных полномочий в реализации единой политики на всей территории Федерации.

Экономический принцип федерализма заключается в разделении полномочий в отношениях собственности, в разработке и реализации денежно-кредитной, бюджетно-налоговой, инвестиционной политики между Федерацией и её субъектами.

В настоящее время кроме России, в мире насчитывается более 20 стран с различными формами федеративного устройства (Австралия, Австрия, Бразилия, Индия, Канада, Малайзия, Мексика, США, ФРГ, Эфиопия и др.). Кроме того, большое количество стран применяют в системе управления государством отдельные принципы федерализма, связанные с разделением полномочий между различными уровнями государственной власти и регионами.

В США сущность бюджетного (конкурентного) федерализма проявляется в том, что правительства штатов формируют собственные бюджеты, получая средства из федерального бюджета, затем часть средств перераспределяют местным органам власти, которые также могут получать субсидии напрямую и из федерального бюджета.

Большинство федеральных субсидий зависит от объёмов долевого финансирования, направляемого из бюджета штатов местным органам власти.

Каждый уровень власти - правительство, штаты, муниципалитеты имеют собственные налоги.

Федеральные власти не уполномочены напрямую контролировать бюджеты штатов, власти которых не отчитываются перед федерацией о состоянии их финансов и бюджета. Смету расходов разрабатывают бюджетные и финансовые организации, смету доходов – налоговые и другие органы.

В США основной доход федерального бюджета – подоходный налог, который уплачивают физические лица, и на его долю приходится около 40 % во всех доходах, и это устойчивая база бюджета. В России несколько компаний формируют 40 – 50% дохода федерального бюджета, вследствие чего поступление обязательных платежей в него имеет неустойчивый характер и зависит от конъюнктуры рынка.

В бюджетной (кооперативной) системе ФРГ используется механизм вертикального и горизонтального выравнивания (между центром, землями и общинами), через совместные (общие) налоги в зависимости от численности населения. Часть поступлений из богатых земель идет в фонд субсидирования бедных земель.

В то же время при совместных (общих) налогах существует деление их структуры для каждого уровня власти.

В федеральный бюджет поступают все акцизные сборы.

К налогам земель относятся транспортный налог, налог на наследуемое имущество.

К местным налогам относятся налог на недвижимость, налог на предпринимательскую деятельность и др.

Система бюджетного налогового выравнивания действует в соответствии с требованиями Конституции Германии о необходимости установления по всей территории единообразных условий жизни населения.

Бюджетный федерализм в Канаде характеризуется высоким уровнем децентрализации, самостоятельностью штатов при формировании и использовании бюджетных средств, при этом со стороны правительства большое внимание уделяется выравниванию их экономического развития.

Критерием выделения трансфертов из бюджета вышестоящего уровня служит степень отставания финансовой обеспеченности провинций от среднестатистического уровня.

Провинции имеют право принимать законы по всем региональным и местным вопросам, как для общих, так и для индивидуальных налогов каждого уровня власти. Провинции и муниципалитеты имеют право добавлять свои ставки к базовой федеральной ставке налога, т.к. в Канаде отсутствует единая система сбора налогов, и каждая провинция самостоятельно собирает и распоряжается своей частью личного подоходного дохода.

В Швейцарии кантоны наделены значительным суверенитетом, и имеют собственные налоги, как и каждый уровень власти. В то же время кантоны получают и различные субсидии от федерального правительства в целях выравнивания их экономического положения.

Существует следующая классификация современных моделей федерализма:

- по способу образования (союзный и децентрализованный);

- по количеству уровней федеративных отношений (двухуровневый и трехуровневый);

- в зависимости от характера и степени взаимоотношений и взаимозависимости субъектов федеративных отношений в системе разделения государственной власти (дуалистический и кооперативный);

- по однородности субъектов Федерации, и по их государственно-правовой природе и различиям в статусе (ассиметричный, симметричный, симметричный с элементами асимметрии).

Межбюджетные отношения в федеративных государствах продиктованы бюджетным устройством страны и степенью развития бюджетного федерализма.

Для государств с федеративным устройством можно выделить централизованные, децентрализованные и комбинированные модели организации бюджетной системы.

При централизованном типе, разграничение полномочий между уровнями власти по расходам, как правило, не сопровождается наделением субъектов Федерации достаточными собственными источниками доходов, т.е. финансирование региональных программ осуществляется за счёт централизованных средств федерального бюджета.

При децентрализованном типе организации бюджетной системы взаимоотношения между бюджетами строятся на высокой степени самостоятельности региональных и местных бюджетов. Полномочия в сфере расходов равны полномочиям в сфере доходов.

При комбинированном типе бюджетного федерализма усиливается степень ответственности федерального центра за социально-экономическое развитие субъектов Федерации, повышается роль межбюджетных трансфертов перечисляемых из вышестоящих бюджетов нижестоящим.

Также выделяют делегированный федерализм, который отражает особенность образования союзной федерации, когда полномочия центральной власти определяются государствами, образовывающими союз.

В бюджетной системе федеративных государств действует вертикальное и горизонтальное выравнивание бюджетов.

Вертикальное выравнивание подразумевает распределение соответствия между объёмами обязательств бюджетов каждого уровня власти по расходам и доходам и компенсирование дисбаланса региональных бюджетов за счёт трансфертов с вышестоящего уровня для покрытия расходов, связанных с оказанием населению регионов социально-общественных услуг.

Горизонтальное выравнивание предполагает пропорциональное распределение суммы налогов между субъектами Федерации, т.е. снижение неравенства налоговых различий.

Однако для того чтобы практически реализовать понимание бюджетного федерализма, необходимо с помощью государственной бюджетной политики решить следующие проблемы.

Первая проблема касается разграничения расходных бюджетных полномочий между Федерацией и её субъектами. При этом основной вопрос заключается в том, власти какого уровня должны обеспечивать финансирование расходов по выполнению тех или иных государственных функций.

Это в свою очередь требует оптимального распределения ответственности между различными уровнями публичной власти и повышения эффективности расходования средств. Такой подход предполагает разграничение предметов ведения и распределение функций по финансированию тех или иных расходов между субъектами Федерации и Федерацией в целом и, соответственно, перегруппировку расходной части консолидированного бюджета.

Вторая проблема предполагает рациональное закрепление доходных источников бюджетов за уровнями власти. Обеспечение финансовой самостоятельности территорий означает не только распределение ответственности между уровнями бюджетной системы по самостоятельному осуществлению определенных видов расходов, но и обеспечение для этого реальных возможностей получения источников доходов.

Во всех федеративных государствах используются различные формы отношений между субъектами, входящими в их состав, которые ставят перед собой цель бюджетного выравнивания регионов для предоставления населению страны примерно равного уровня государственных услуг независимо от места проживания.

Во всех государствах с федеративным устройством можно выделить три основные проблемы, которые требуют принятия взаимных финансовых решений между различными уровнями власти:

1. Определение состава расходных полномочий и распределение их между бюджетами разных уровней по структуре предоставляемых услуг населению;

2. Определение источников поступления денежных средств в бюджеты разных уровней для обеспечения расходных полномочий;

3. Организация взаимодействия между бюджетами и, прежде всего, в предоставлении межбюджетных трансфертов.

Российская модель бюджетного федерализма основывается на конституционно декларированном распределении предметов ведения между Федерацией, её субъектами и муниципальными образованиями, и исходит из законодательно установленной структуры разделения между всеми уровнями власти собираемых в государстве обязательных платежей.

При этом используется механизм бюджетного выравнивания с помощью федеральных трансфертов субъектам Федерации.