Тема 15. Ассоциации муниципальных образований как форма осуществления межмуниципального сотрудничества

Для повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления, координации и объединения усилий при решении совместных проблем муниципальные образования вправе создавать объединения в форме ассоциаций или союзов. Соответственно, муниципальные образования самостоятельно рассматривают и решают вопрос о необходимости объединения друг с другом и о формах данного объединения.

В настоящее время в Российской Федерации действует несколько видов объединений муниципальных образований:

а) общероссийские союзы (например, Союз Российских городов, Союз малых городов России);

б) межрегиональные ассоциации (Ассоциация Сибирских и Дальневосточных городов, Ассоциация городов Юга России и т. п.);

в) региональные центры (Ассоциация городов Иркутской области, Ассоциация городов Ленинградской области и т. п.);

г) специализированные ассоциации (Ассоциация закрытых административно-территориальных образований Минобороны России и т. п.).

Согласно ст. 66 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее в этой главе – Закон о местном самоуправлении 2003 г.) в каждом субъекте РФ образуется совет муниципальных образований. Организация и деятельность советов муниципальных образований субъектов РФ будет осуществляться в соответствии с требованиями Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее – Закон о некоммерческих организациях). В соответствии с названным Законом регистрация советов муниципальных образований будет производиться органами юстиции субъекта РФ. Статус и полномочия объединений муниципальных образований будет определяться учредительными документами (например, уставами советов муниципальных образований), советы муниципальных образований не смогут самостоятельно расширять свою компетенцию или получать полномочия от органов местного самоуправления.

Закон о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 66) определяет компетенцию съезда совета муниципальных образований субъекта РФ. Как высший руководящий орган, он: 1) утверждает устав совета муниципальных образований субъекта РФ; 2) определяет размеры и порядок уплаты членских взносов на осуществление деятельности совета муниципальных образований субъекта РФ и содержание органов управления совета муниципальных образований; 3) избирает органы управления совета муниципальных образований субъекта РФ; 4) осуществляет иные полномочия, определенные уставом совета муниципальных образований субъекта РФ.

Совет муниципальных образований не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований и ограничивать ее. Совет муниципальных образований призван осуществлять межмуниципальное сотрудничество на территории субъекта РФ, представлять и защищать интересы муниципальных образований в органах государственной власти субъекта РФ, участвовать в законопроектной работе на региональном уровне, организовывать совместную хозяйственную деятельность, обмениваться опытом и информацией, участвовать в реализации региональных программ и т. п.

Согласно Закону о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 67) на общероссийском уровне советы муниципальных образований субъектов РФ смогут образовать единое общероссийское объединение муниципальных образований. В отличие от существующего многообразия ассоциаций и союзов общероссийского и межрегионального характера планируется создание единого общероссийского объединения. Данное объединение будет правомочно, если в него войдут советы муниципальных образований не менее /3 субъектов РФ.

Закон о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 67) определяет принципиально новую компетенцию Общероссийского объединения муниципальных образований, в частности оно вправе представлять предложения по составу кандидатов в представители Российской Федерации в Палате местных властей Конгресса местных и региональных властей Европы (КМРВЕ).

Конгресс местных и региональных властей Европы как консультативный орган Совета Европы, представляющий местные и региональные власти, был создан в 1994 г. Основные цели КМРВЕ состоят в следующем:

1) обеспечение участия местных и региональных органов власти в осуществлении идеала европейского единства, а также представительство и активное вовлечение в работу Совета Европы;

2) предоставление Кабинету Министров предложений, направленных на развитие местного и регионального законодательства;

3) развитие сотрудничества между местными и региональными органами власти;

4) поддержание в сфере своей компетенции контактов с международными организациями в рамках общей политики внешних сношений Совета Европы;

5) работа в тесном сотрудничестве с национальными демократическими объединениями местных и региональных органов власти, с одной стороны, и с европейскими организациями, представляющими местные и региональные органы власти государств-членов Совета Европы, с другой стороны.

КМРВЕ проводит текущую работу в пяти комитетах: комитет по социальной политике, комитет по культуре и образованию, комитет по устойчивому развитию, институциональный комитет, постоянный комитет. Основной формой деятельности КМРВЕ являются ежегодные пленарные сессии, проводимые в Страсбурге, в которых принимают участие национальные делегации государств-членов Совета Европы.

Россия принимает участие в сессиях КМРВЕ с 1996 г., со времени вступления ее в Совет Европы. На Конгрессе Российскую Федерацию представляет 36 человек: девять представителей – в Палате местных властей и девять – в Палате регионов, а также по девять заместителей в каждой из палат. Порядок представления кандидатов в представители Российской Федерации в Палате местных властей определяется Указом Президента РФ, а численный состав на два года закреплен распоряжением Президента РФ от 22 мая 2006 г. № 227-рп «Об утверждении состава делегации Российской Федерации для участия в Конгрессе местных и региональных властей Европы в 2006—2008 годах».

Единое общероссийское объединение муниципальных образований призвано способствовать развитию межмуниципального сотрудничества, и, соответственно, оно не вправе вмешиваться, ограничивать и контролировать деятельность муниципальных образований и их объединений. Запрет на вмешательство общероссийского объединения муниципальных образований в деятельность муниципальных образований и их советов, ассоциаций и союзов призван обеспечить принцип самостоятельности местного самоуправления в Российской Федерации.

Представительные органы местного самоуправления также могут создавать межмуниципальные хозяйственные общества и некоммерческие организации муниципальных образований в форме автономных некоммерческих организаций и фондов (ст. 68, 69 Закона о местном самоуправлении 2003 г.).

Согласно Закону о некоммерческих организациях под некоммерческой организацией понимается организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками. Автономную некоммерческую организацию приведенный закон определяет как не имеющую членства некоммерческую организацию, учрежденную на основе добровольных имущественных взносов в целях предоставления услуг в области образования, здравоохранения, культуры, науки, права, физической культуры и спорта и иных услуг. Создание фонда также преследует социальные, благотворительные, культурные и иные общественно полезные цели.

Создание некоммерческой организации осуществляется по решению учредителей (в данном случае представительных органов местного самоуправления). Некоммерческая организация считается созданной только с момента ее регистрации в соответствующих органах. Закон о некоммерческих организациях (ст. 14) содержит перечень учредительных документов (устав, учредительный договор, решение о создании некоммерческой организации), которые необходимо зарегистрировать в органах юстиции. В учредительных документах некоммерческой организации должны определяться: 1) наименование некоммерческой организации, содержащее указание на характер ее деятельности и организационно-правовую форму; 2) место нахождения некоммерческой организации; 3) порядок управления деятельностью; 4) предмет и цели деятельности; 5) сведения о филиалах и представительствах; 6) права и обязанности членов; 7) условия и порядок приема в члены некоммерческой организации и выхода из нее (в случае, если некоммерческая организация имеет членство); 8) источники формирования имущества; 9) порядок внесения изменений в учредительные документы; 10) порядок использования имущества в случае ликвидации некоммерческой организации и т. п. Устав фонда дополнительно должен содержать наименование, включающее слово «фонд».

И автономная некоммерческая организация, и фонд вправе осуществлять предпринимательскую деятельность, соответствующую указанным целям. Федеральный закон «О некоммерческих организациях» в качестве финансовых средств некоммерческих организаций предусматривает: 1) регулярные и единовременные поступления от учредителей; 2) добровольные имущественные взносы и пожертвования; 3) выручка от реализации товаров, работ и услуг; 4) дивиденды, получаемые по акциям, облигациям и другим ценным бумагам; 5) доходы, получаемые от собственности некоммерческой организации; 6) другие не запрещенные законом поступления.

Высшим руководящим органом управления некоммерческой организацией является общее собрание членов, обладающее исключительной компетенцией (например, принятие и изменение устава организации; определение приоритетных направлений деятельности; образование исполнительных органов; создание филиалов и представительств; утверждение финансового плана, годового отчета и бухгалтерского баланса; участие в других организациях; реорганизация и ликвидация организации). Текущее руководство некоммерческой организацией осуществляет исполнительный орган (коллегиальный или единоличный), а контроль за предпринимательской деятельностью – ревизионная комиссия. В случае ликвидации некоммерческой организации создается ликвидационная комиссия.

Ликвидация некоммерческой организации осуществляется по решению /3 членов общего собрания (самороспуск) и по решению соответствующего суда. В соответствии с Законом о некоммерческих организациях в случае вынесения некоммерческой организации более двух предупреждений о нарушении законодательства РФ контролирующим органом, некоммерческая организация может быть ликвидирована по решению суда.

Согласно ст. 119 Гражданского кодекса РФ некоммерческая организация (в данном случае фонд) ликвидируется в судебном порядке в следующих случаях: 1) если имущества фонда недостаточно для осуществления его целей и вероятность получения необходимого имущества нереальна; 2) если цели фонда не могут быть достигнуты, а необходимые изменения целей фонда не могут быть произведены; 3) в случае уклонения фонда в его деятельности от целей, предусмотренных уставом; 4) в других случаях, предусмотренных законом.

Закон о местном самоуправлении 2003 г. впервые на федеральном уровне предпринимает попытку упорядочения и систематизации стихийно сложившихся к настоящему моменту различных ассоциаций и союзов местных властей. Федеральный законодатель проводит последовательное разделение объединений муниципальных образований по уровням власти и приводит классификацию по формам хозяйственной деятельности межмуниципальных обществ. Правовое регулирование вопросов создания и деятельности объединений муниципальных образований позволит на практике более эффективно осуществлять межмуниципальное сотрудничество.

[1]Государственное управление: основы теории и организации. Учебник / Под ред. В. А. Козбаненко. М., 2000. СЮ.

[2]Глазунова Н.И. Система государственного управления. М., 2000.

[3] Шабров О. Политико-административное управление в Российской Федерации: состояние и актуальные проблемы//Власть. 2004. № 11. С. 9—18.

[4]См. подробнее: Райзберг Б.А. Государственное управление экономическими и социальными процессами. М., 2005. С. 125—163.

[5] Глазунова Н.И. Система государственного управления. М., 2000. С. 99.

[6] Медушевский А. Реформа государства// Отечественные записки. 2004. №2. С. 17.

[7]О статусе Федерального Собрания РФ см., например: Гранкин И. В. Определение статуса Федерального Собрания РФ и проблемы его совершенствования// Государство и право. 2005. № 6. С. 5—12.

[8]См.: Судите и судимы будете// РГ. 2006, 10 марта.

[9]См.: Лобанов В. В. Государственное управление и общественная политика. СПб., 2004. С. 107.

[10] Дегтярев А. А. Процесс принятия и осуществления решений в публично-государственной политике: динамический цикл и его основные фазы// Полис. 2004. № 4. С.158—166.

[11]См.: Экономическая теория/Под ред. В. Д. Камаева. М.: ВЛАДОС, 2000; Словарь по экономике: Перевод с английского Пасс К., Лоуз Б., Дэвис Л. Экономическая школа, 2004.

[12]См.: Столярова В. А. Функции и оценка результатов труда работников аппарата управления. М.: Экономика, 1995; Столярова В. А. Проблемы нормативно-методического обеспечения и оценки результатов труда государственных служащих / Государственная служба в Российской Федерации: концепция, опыт, проблемы. М.: РАУ, 1993.

[13]См.: Блондель Ж. Политическое лидерство: Путь к всеобъемлющему анализу. М., 1992; См.: ХерманнМ.Дж. Стили лидерства в формировании внешней политики//Полис. 1991. № АшинГ. К. Лидерство: социально-политические и психологические аспекты//Политика: проблемы теории и практики. Вып. 7. Ч. 2. М., 1990; W. Bennis. Hie Leadership Advantage. // Leader to leader, № 12, 1999; H. Row. The 9 Habits of Leaderships Fast Company. Feb. 1998, issue 13; R. Goffee. G. Jones. Why should anyone be lead by you? // Harvard Business Review. Jan. 2001; Б. Карлоф, С. Седенберг. Вызов лидеров. M.: Дело, 1996; А. Менегет-ти. Психология лидера. М.: Агрокшсалт, 1996; Шаклеина Т. А. Современные американские концепции мирового лидерства. М.: ИСКРАН, 2000; Кудряшева Е. В. Лидер и лидерство. Исследования лидерства в современной западной общественно-политической мысли. Архангельск: Изд. ПМПУ, 1996.

[14]См.: Schluchter W. DieParadoxieder Rationalisierung: ZumVerhaltnis von «Ethik» und «Welt» bei Max Weber // Ztschr.Soziol. 1976. № 5; Schmidt G Max Webers Beitrag zur empirischen Industrieforschung // Koln. Ztschr.Soziol und Sozialpsychol. 1980. № 1; Seyfarth G Geselschaftliche Rationalisierung und die Entwicklung der Intellektuellenschichten: Zur Weiterfuhrung eines zentrallen Lhemas Max Weber // Max Weber und die Rationalisierung sozialen Handelns /Hrsg.WH.Sprondel, G. Seyfarth. Stuttgart. 1981; Гегель Г. Философия права. M., 1990; Crazier M. Le Phйnomиne bureaucratique. P., 1963; Lipset S. Political man: The social bases of politics. 2nd edition. Baltimore, 1981. P. 9—11; Брудер В. Бюрократия // Полис. 1991. № 5; Burns Т., Stalker G. M. Lhe management of innovation. London, 1961; Токвиль А. Демократия в Америке. M., 1992; Управление – это наука и искусство / А. Файоль, Г. Эмерсон, Ф. Тейлор, Г. Форд. М.: Республика, 1992; Теория бюрократии Вебера достаточно подробно исследована в монографии М. В. Масловского. Теория бюрократии Макса Вебера и современная политическая социология. Н. Новгород: Изд. ННГУ, 1997. См. также: Масловский М. В. Политическая социология бюрократии. М., 1997; Гайденко П. П., ДавыдовЮ. Н. Проблема бюрократии у Макса Вебера // Вопросы философии. 1991. № 3; Макаренко В. П. Вера, власть и бюрократия (критика социологии М. Вебера). Ростов н/Д., 1988; Зверев А. Ф. Теория бюрократии: от М. Вебера к Л. фон Мизесу// Советское государство и право. 1992. № 1; Охотский Е. В., Смольков В. Г. Бюрократия и бюрократизм. М., 1996; Алексеева Т. А. Современные политические теории. М., 2000; Пушкарева Г. В. Государственная бюрократия как объект исследования// ОНС. 1997. № 5.

[15] Franco Modigliani, Life Cycle, Individual Thrift, and the Wealth of Nations, AER76,1986; С. P. Филонович, E. И. Кушелевич. Теория жизненных циклов организации И. Ддизеса и российская действительность//Социс. № 10.1996.

[16]См.: Can-Saunders A. M., Wilson P. A. The Professions Oxford: Clarendon Press, 1933; Greenwood. E. Attributes of a Profession // Sociological Perspectives on Occupation. F.E. Peacock Publishers, Inc.Itasca Illinois. 1972; Millerson G., The Qualifying Associations: a Study in professionalisation., London: Routlege-&KeganPaul., 1964; БеккерГ. Природа профессии // Этика успеха: вестник исследователей, консультантов и ЛПР Выпуск 3/94. Тюмень – Москва, 1994; Parsons Т. Professions // International Encyclopedia of the Social Sciences. The Macmillan Company & The Free Press, 1968; Макинтайр А. После добродетели: Исследования теории морали. M.: Академический Проект; Екатеринбург: Деловая книга, 2000; Wilenski H., The Professionalisation of Everyone//American Journal of Sociology, LXIX(Sep., 1964); Braverman, H., L, Labour and Monopoly Capitalism: the Degradation of Work in the Twentieth Century, Monthly Review Press, 1974; Дюркгейм Э. О разделении общественного труда. M.: КАНОН, 1996; Вебер M. Наука как призвание и профессия// Вебер М. Избранные произведения. Пер. с нем. М.: Прогресс, 1990; Вебер М. Политика как призвание и профессия // Вебер М. Избранные произведения. Пер. с нем. М.: Прогресс, 1990.

[17]См.: Mill, John Stuart «Principles of Political Economy» ed.by W. Ashley. New York: AM. Keller Publishers 1965 (1848); NorthD. (1993): Institutions and Credible Commitment. «Journal of Institutional and Theoretical Economics».. 149.

[18]См.: Наппап М. Т., Freeman J. Organizational ecology. Cambridge (Mass.); L.: Harvard univ. press, 1989; Западная экономическая социология: хрестоматия современной классики / Сост. и науч. ред. В. В. Радаев; Пер. М. С. Добряковой и др. М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2004.

[19]См.: Лобанов В. В. Государственное управление и общественная политика. СПб., 2004; Садлер Дж., Лобанов В. В. Повышение эффективности работы местных органов власти: опыт Великобритании // Проблемы теории и практики управления. 2001. № 2; Эффективность государственного управления: Пер. с англ./ Общ. ред. С. А. Батчикова и С. Ю. Глазьева. М.: Фонд «За экономическую грамотность», Российский экономический журнал, Издательство АО «Консалтбанкир», 1998; Основы управления качеством продукции. М.: Издательство стандартов, 1996; Сакато Сиро. Практическое руководство по управлению качеством продукции (пер. с японск.). М.: Машиностроение, 1994; Управление качеством продукции: вопросы теории и практики. М.: Мысль, 1996; ТомилинВ.Н. Управление качеством в условиях перехода к рыночной экономике. Стандарты и качество. 1990. № 10.

[20]См.: Атаманчук Г. В. Обеспечение рациональности государственного управления. М., 1990; Общая теория управления, Курс лекций. М., 1994; Теория государственного управления. М., 1997.

[21] Холл Р. X. Организации: структуры, процессы, результаты. СПб.: Питер, 2001.

[22] Мильнер Б. 3. Теория организации. М., 1998.

[23] Смирнов Э. А. Управленческое решение. М.: ИНФРА-М, 2001.

[24]Статья «Governance Matters III: Governance Indicators for 1996—2002, May 2003 r., Д. Кауффман, А. Крэй и M. Маштрузи, Глава 2 (http://www.world-bank.org/wbi/governance/pdf/govmatters3.pdf)

[25]По материалам Всемирного Банка о WBES (http://info.worldbank. org/governance/wbes/index2.html).

[26]По материалам Всемирного Банка по BEEPS (http://info.worldbank. org/governance/beeps/).

[27]По материалам пресс-релиза ТИ по ИВК – 2003 (http://transparency.org.ru/CENTER/DOC/CPI/CPI2003PressReleaseRus.doc).

[28]По материалам пресс-релиза ТИ по Барометру – 2003 (http:/transparency. org.ru/CENTER/DOC/BAROMETER/Barometer_2003_press_release. doc)

[29]По материалам Transparency International по Индексу экономической свободы (http://transparency.org.ra/CENTER/DOC/cm_hfl.doc).

[30]По материалам Transparency International по Индексу непрозрачности 2001 (http://transparency.org.ru/CENTER/DOC/OpacityIndex2001.doc).

[31]Более подробно методология оценки институциональной среды государственной службы представлена в исследовании: Manning, Mukherjee and Gokcekus. Public Officials and Their Institutional Environment. World Bank.

[32]Обследование 2002—2003 гг. было проведено при поддержке Министерства международного развития Великобритании (DFTD). Последующие обследования в 2004—2005 гг. запланированы в рамках реализации трастового фонда DFID, управляемого Всемирным банком.

[33]С результатами опросов можно ознакомиться на веб-сайте московского представительства Всемирного банка (www.worldbank.org.ru).

[34] Кодина Е. Готовность №131-Ф3 // Муниципальная власть. 2005. № 6. С. 22.

[35] Бабичев И. В., Калантарова Н.Р. Уставы муниципальных образований// Местное право. 2000. № 11—12. С. 4.

[36]См.: Бабун Р. В. Организация местного самоуправления: учебное пособие. СПб., 2005. С. 45.

[37]Там же. С. 47.

[38]См., например: Система муниципального управления: учебник для вузов / Под ред. В. Б. Зотова. СПб., 2005. С. 97.

[39]См.: Муниципальное управление: учебное пособие для преподавателя. М.:АНХ, 2005. С. 88.

[40]См.: Система муниципального управления: учебник для вузов / Под ред. В. Б. Зотова. СПб., 2005. С. 370.

[41]См.: Уваров А. А. О разграничении и оптимизации компетенции муниципальных органов власти // Журнал Российского права. 2002. № 1. С. 43.