Актов субъектов Российской Федерации

В федеративном государстве каждый субъект, наряду с иными атрибутами, имеет и свою собственную систему законодательства. В Российской Федерации 83 субъекта и, следовательно, наряду с федеральной, существуют еще 83 сис­темы законодательства.

Правовой основой для формирования таких систем является прежде всего ряд положений Конституции Российской Федерации, федеральные законы, конституции (уставы) и законы субъектов Российской Федерации. Так, в соот­ветствии с ч. 2 ст. 5 «Республика (государство) имеет свою конституцию и за­конодательство. Край, область, город федерального значения, автономная об­ласть, автономный округ имеет свой устав и законодательство». Статус субъектов Российской Федерации определяет ст. 66 Конституции РФ, а систему нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации устанавливает ст. 76 Конституции РФ. Однако необходимо обратим внимание на ряд моментов.

Во-первых, федеральная Конституция не устанавливает перечень всех ви­дов и форм (наименований) нормативных правовых актов субъектов Федера­ции. Установлены лишь виды учредительных актов (в республиках — конститу­ции; в иных субъектах - уставы) и закреплено право принимать собственные законы. Все остальные виды источников права субъекты вправе устанавливать самостоятельно.

Во-вторых, федеральная Конституция не устанавливает иерархию законодательства субъектов Федерации. Эту задачу они также решают самостоятельно.

В-третьих, федеральная Конституция определяет предметы ведения, по ко­торым субъекты вправе издавать законы и иные нормативные правовые акты. К ним относятся предметы совместного ведения и предметы исключительного ведения субъектов.

Логичным и вполне объяснимым является тот факт, что в целом система законодательства субъектов и их иерархическая структура строятся по образу и подобию вертикальной структуры федерального законодательства. Вместе с тем, иерархия законодательства каждого конкретного субъекта имеет опреде­ленную специфику, которая предопределяется совокупностью различных фак­торов и находит свое проявление в наименованиях актов, их перечне, порядке принятия и внесения изменений, правовых формах выражения иерархической зависимости и других моментах. Подобно тому, как на федеральном уровне основные виды нормативных правовых актов установлены Конституцией Российской Федерации, на уровне субъектов РФ основные виды и существующая между ними подчиненность источников права устанавливается их основными законами. Вместе с тем, в отли­чие от федерального уровня, в ряде субъектов приняты законы о нормативных правовых актах.

Однако, несмотря на последнее обстоятельство, ни учредительные акты субъектов, ни законы о нормативных правовых актах (там, где они приняты) на сегодняшний день не решают всех проблем иерархического построения законодательства каждого конкретного субъекта Российской Федерации.

В юридической литературе справедливо отмечается, что - система законодательства субъектов Федерации довольно сложна. Однако четкость в определении соотношения юридической силы различных нормативных правовых актов отсутствует[25].

Высшую ступень вертикальной структуры законодательства субъектов Российской Федерации занимают конституции (в республиках) и уставы (в иных субъек­тах).

Правовой формой выражения иерархического приоритета учредительных актов по отношению ко всем иным источникам права субъектов являются фор­мулировки: «не должны противоречить». Так в ч. 3 ст. 1 Устава Нижегород­ской области установлено: «Устав области имеет прямое действие на ее терри­тории. Законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые в области, не должны противоречить Уставу области»[26].

На следующем иерархическом уровне системы законодательства субъек­тов Российской Федерации находятся конституционные (уставные) законы (в тех субъектах, в которых предусмотрено их принятие).

Принятие конституционных законов предусмотрено в ряде республик. В части 3 ст. 89 Конституции Республики Мордовии установлено: «Государст­венное Собрание Республики Мордовии по вопросам, предусмотренным Конституцией Республики Мордовии, принимает конституционные законы Респуб­лики Мордовии»[27].

Теоретическое обоснование более высокой юридической силы конституционных законов по отношению ко всем нижестоящим актам определяется их содержанием (фактор - «важность общественных отношений»). Они посвяще­ны регулированию ключевых государственных (конституционных) институтов республики - народовластие, статус органов власти, атрибуты государственно­сти.

Правовой формой выражения иерархического приоритета конституцион­ных законов является формулировка: «не должны противоречить». Так, в ч. 4 ст. 89 Конституции Республики Мордовии говорится: «Законы Республики Мордовии, постановления Государственного Собрания Республики Мордовии, а также иные нормативные правовые акты, принимаемые в Республике Мордо­вии, не должны противоречить Конституции Республики Мордовии и консти­туционным законам Республики Мордовии».

На следующем иерархическом уровне располагаются законы субъектов Российской Федерации, которые, в свою очередь, могут наделяться различной юридической силой.

Как и на федеральном уровне можно выделить как минимум три иерархических уровня данных законов. 1 уровень - за­коны, принятые на референдуме; 2 уровень - кодифицированные законы; 3 уровень - иные (некодифицированные) законы.

В ряде субъектов в последнее время весьма активно проводятся кодификационные работы. В Республике Башкортостан приняты 16 кодексов. В Свердловской области действует Кодекс об админист­ративной ответственности. В Воронежской области - Избирательный кодекс. В Нижегородской области 16 апреля 2001 г. принят Градостроительный кодекс Нижегородской области[28].

Следует заметить, что иерархический приоритет кодексов по отношению ко всем иным законам будет иметь место только в том случае, когда законода­тельный орган субъекта РФ выразит его в соответствующей правовой форме (Например, ст. 2 Водного кодекса Республики Башкортостан). Вместе с тем, в целом ряде случаев иерархический приоритет кодексов по отношению к некодифицированным законам не устанавливается.

Теперь перейдем к рассмотрению иерархии подсистемы подзаконных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Подчиняясь в целом общим закономерностям, она имеет ряд особенностей, которые детерминируются прежде всего особенностями иерархической структуры власти каж­дого конкретного субъекта.

Практически все законодательные (представительные) органы субъектов наряду с законами принимают и постановления, которые могут быть как нор­мативными, так и правоприменительными. При этом нормативными постанов­лениями могут регламентироваться как внутриорганизационные вопросы дея­тельности законодательного органа, так и общественные отношения, участни­ками которых являются иные субъекты права.

В ряде субъектов в структуре высшего представительного органа государственной власти субъектов создаются постоянно действующие советы или президиумы. Они также наделяются правом принимать нормативные правовые ак­ты. Так, Совет Государственного собрания Республики Мордовии принимает указы и постановления.

По мнению В.А. Толстика, противоречия между нормативными постановлениями законодательных органов и нормативными актами - указами (постановлениями) глав исполнительной власти вполне возможны, такие коллизии следует рассматривать как иерархические. В таком случае приоритет следует отдать актам представительного органа. В конечном счете, зако­нодательный орган власти вместо постановления может принять закон и тем самым придать своим нормам более высокую юридическую силу[29].

Нормативные указы (постановления) руководителей высших исполнитель­ных органов государственной власти субъектов в свою очередь имеют более высокую юридическую силу, чем акты, принимаемые любыми иными органами соответствующей ветви власти. Определяющим в данном случае является фак­тор «иерархия государственных органов».

В тех субъектах, где созданы правительства, именно их нормативные акты должны размещаться на следующем нижестоящем после актов глав субъектов иерархическом уровне.

Правовые акты правительств принимаются в форме постановлений и распоряжений. При этом акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений. По оперативным, организационным, кадровым и другим теку­щим вопросам издаются распоряжения. Правовой формой выражения иерархической зависимости рассматривае­мых актов от актов глав соответствующих субъектов является право глав субъ­ектов отменять правовые акты правительств. Так, в ст. 70 Конституции Респуб­лики Саха (Якутии) в числе полномочий Президента называется право отме­нять постановления и распоряжения Правительства республики.

В структуры исполнительных органов власти субъектов входят различные структурные подразделения (министерства, ведомства, департаменты и т. п.), которые тоже вправе принимать нормативные правовые акты. Вместе с тем, в ряде случаев рассматриваемые органы издают нормативные правовые акты, обязательные для граждан, общественных объединении и организаций, не под­чиненных данному ведомству. Правовой формой выражения иерархической подчиненности ведомственных актов по отношению к вышерасположенным так же, как и в предыдущем случае, является право правительства (если оно есть) отменять акты мини­стерств и ведомств (Например, Правительство Республики Мордовии вправе отменять акты министерств, государственных комитетов, ведомств Мордовии)[30].

Нормативный правовой акт может быть издан совместно несколькими ор­ганами исполнительной власти субъектов РФ или одним из них по согласова­нию с другими. И в первом и во втором случае такие акты должны иметь ие­рархический приоритет перед актами, принятыми министерствами и ведомст­вами самостоятельно. В законодательстве субъ­ектов, как правило, отсутствуют правовые формы выражения такого приорите­та. Правовой формой выражения приоритета актов, принимаемых в рамках надведомственных полномочий, должно являться положение об их обязатель­ности для иных органов соответствующего иерархического уровня. Такие положения устанавливаются в соответствующих статутных актах. Однако если они не установлены, не будет и приоритета.

Таким образом, иерархия нормативных правовых актов субъектов Россий­ской Федерации может быть представлена в следующем виде:

1-й уровень - разделы (главы) конституций (уставов) субъектов РФ; 2-й уровень — конституционные законы; 3-й уровень — кодифицированные законы; 4-й уровень - некодифицированные законы; 5-й уровень - нормативные постановления (законодательных) представи­тельных органов; 6-й уровень - нормативные указы высших должностных лиц; 7-й уровень - нормативные постановления правительств (администраций); 8-й уровень - нормативные акты органов исполнительной власти субъек­тов, принятые совместно или по согласованию; 9-й уровень - нормативные акты органов исполнительной власти, приня­тые в рамках надведомственных полномочий.

Заключение

Проведённое исследование позволило сформулировать ряд теоретических положений об иерархическом построении нормативных правовых актов Российской Федерации и предложений по совершенствованию его правового регулирования.

1. Категория «иерархия нормативных правовых актов» имеет большое теоретиче­ское и практическое значение.

Целостная иерархия нормативных правовых актов способствует выявлению пробелов в законодательстве и определении того, какие нормативные акты необходимо принять. Строгое соблюдение требований иерархии, с одной стороны, способствует предотвращению возникновения иерархических колли­зий, с другой - является надежным средством их разрешения. Без учета требований иерархии немыслима и систематизация законода­тельства, выступающая как постоянная форма развития и упорядочения дейст­вующей правовой системы.

Среди факторов, определяющим образом влияющих на состояние законно­сти и правопорядка, особое место занимает обеспечение строгой иерархии законодательства. Иерархия является одним из необходимых условий повышения эффектив­ности правового регулирования.

2. Категория «иерархия нормативных правовых актов» характеризуется следующими признаками: иерархия - это свойство системы законодательства; иерархия представляет собой подчинение нормативных правовых актов нижестоящего уровня актам вышестоящего уровня; иерархия проявляется во взаимных связях, существующих между нормативными правовыми актами, расположенными на различных уровнях; иерархия обусловлена определенной совокупностью факторов, посредством которых теоретически обосновывается необходимость придания одним ак­там (их видам) более высокой юридической силы, чем другим; иерархия представляет собой размещение (расположение) нормативных правовых актов на различных уровнях вертикальной структуры законодательства.

Под иерархией нормативных правовых актов следует понимать обусловленное сово­купностью факторов, выраженное в правовой форме и проявляющееся во вза­имных связях, расположение нормативных правовых актов на соответствующих уровнях вертикальной структуры законодательства.

3. Господствующее в науке представление о том, что иерархия источников
права детерминируется прежде всего иерархией государственных органов и их
правотворческой компетенцией является неверным, так как существует и ряд других, не менее значимых факторов, совокупное влияние которых в конечном счёте и определяет приоритет одних актов над другими.

Автор выделяет две группы факторов, определяющих иерархию нормативных правовых актов Российской Федерации: основные и дополнительные. Под основными понимаются факторы, оказывающие первостепенное влияние на построение иерархической структуры законодательства. К их числу относятся: объём властных полномочий субъекта правотворчества (иерархия государственных органов), значимость регулируемых общественных отношений. Дополнительными факторами называются обстоятельства, обусловливающие, иерархию нормативных правовых актов одного вида (например, Федеральных законов), либо принятых одним государственным органом. К таковым следует отнести кодифицированность акта, степень общности норм права, содержащихся в нормативном правовом акте, время принятия акта.

Указанные факторы есть лишь основанное на научном анализе предложение законодателю нормативно закрепить соответствующую иерархию нормативных правовых актов путем принятия федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации», в котором в максимально детальной форме отразить все аспекты иерархического соотношения различных источников права.

4. При построении иерархической структуры федерального законодательства следует учитывать два вида иерархической зависимости между федеральными законами. С одной стороны, это зависимость между конституционными законами и всеми иными (за исключением Конституции РФ) законами. С другой стороны, между кодифицированными федеральными законами и некодифицированными. Иерархическая зависимость федеральных подзаконных нормативных правовых актов обусловлена главным образом иерархией федеральных органов исполнительной власти.

Иерархия федеральных законов и подзаконных нормативных правовых актов может быть представлена в следующем виде: 1-й уровень - Конституция РФ; 2-й уровень - Федеральные конституционные законы; 3-й уровень - Федеральные законы. При этом приоритет имеют кодифицированные акты перед некодифицированными; 4-й уровень - нормативные указы Президента и нормативные постановления Государственной Думы; 5-й уровень - нормативные постановления Правительства; 6-й уровень – нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, приня­тые в рамках надведомственных полномочий.

В представленной иерархической структуре федерального законодательства до сих пор нерешённым остается вопрос о приоритете кодифицированных актов. В этой связи целесообразно в проект федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации» включить нормы следующего содержания: «Кодифицированные акты должны иметь особые наименования (кодексы, основы законодательства, уставы, положения, регламенты) и обладать иерархическим приоритетом по отношению к актам текущего законодательства. В случае возникновения противоречия между кодексом и иным кодифицированным актом, приоритет имеет кодекс».

5. В целом система законодательства субъектов РФ и их иерархическая структура строятся по образу и подобию вертикальной структуры федерального законодательства. Вместе с тем, иерархия законодательства каждого конкретного субъекта имеет определенную специфику, которая находит свое проявление в наименованиях актов, их перечне, порядке принятия и внесения изменений и других моментах.

Синтезированная иерархия законодательства субъектов РФ может быть
представлена в следующем виде: 1-й уровень - разделы (главы) конституций (уставов) субъектов РФ; 2-й уровень — конституционные законы; 3-й уровень — кодифицированные законы; 4-й уровень - некодифицированные законы; 5-й уровень - нормативные постановления (законодательных) представи­тельных органов; 6-й уровень - нормативные указы высших должностных лиц; 7-й уровень - нормативные постановления правительств (администраций); 8-й уровень - нормативные акты органов исполнительной власти субъек­тов, принятые совместно или по согласованию; 9-й уровень - нормативные акты органов исполнительной власти, приня­тые в рамках надведомственных полномочий.

6. Иерархическое соотношение федерального законодательства и законодательства субъектов РФ должно базироваться на следующих принципах.

А) Нормативные акты федеральных органов государственной власти (в том числе акты федеральных органов исполнительной власти), принятые по во­просам, отнесенным Конституцией РФ к совмест­ному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, должны иметь иерархический приоритет перед законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, принятыми по соответствующим вопросам.

Б) Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, принятые по вопросам, отнесённым Конституцией Российской Федерации к исключительной компетенции субъекта РФ, должны иметь приоритет перед нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти.