Британский военно‑морской флот и британское государство

В военной борьбе Великобритании и Голландии против Франции в XVIII в. британская морская мощь – господство над океаном, используя заголовок книги Роджера (Rodger, 2004) – дала Британии ключевое преимущество в некоторых важных отношениях. Мы хотим понять, каким образом британский военно‑морской флот как организация превратился из рыхлой структуры широко рассеянного контроля над военными активами и действиями в единую организацию, находящуюся под центральным и прямым контролем политической системы; каким образом флот достиг этого, сознательно развивая бессрочно существующие организации внутри государства и в сети крупных фирм элиты, находящихся в прямой конкуренции друг с другом; а также каким образом личные взаимоотношения членов элиты были заменены безличными взаимоотношениями бессрочно существующих организаций.

В Семилетней войне (1754–1763), также известной как Война с французами и индейцами [156], британцы победили французов в Канаде, потому что британский флот помешал французскому флоту осуществлять снабжение своих сил в Канаде. Хотя британский флот имел существенное численное превосходство над французским, для того чтобы реализовать это преимущество, британцы должны были держать французский флот в одном месте. Выбравшись в открытый океан, французский флот мог получить локальное превосходство, комбинируя тактическое планирование с неожиданными маневрами. Окружить и победить французский флот в открытом океане было невозможно. Успеха британский флот мог достичь, только организовав эффективную блокаду французских портов, а в случае попытки выхода французских флотилий в море – нанося им решительные поражения. Для защиты своих собственных торговых флотилий, снабжения своих армий и союзников и концентрации численного превосходства и вооружений британские военно‑морские силы должны были подавить французский флот (Rodger, 2004, р. 279). Способность британского военно‑морского флота закупорить французские флотилии повернула ход войны.

Проблема блокады Франции, как объясняет Роджер, заключалась в том, что в 1700 г. ни один флот мира не мог больше месяца держать большие флотилии кораблей в море. Низкое качество провизии приводило к тому, что матросы и офицеры на кораблях быстро слабели и заболевали (Rodger, 2004, р. 291). Тем не менее в 1758 г. флотилия адмирала Хоука оставалась в море непрерывно в течение шести месяцев. Хоук оставался у берегов Франции до тех пор, пока французская флотилия не вышла из Бреста 16 ноября. Хоук вступил в сражение с французами и заставил их укрыться в заливе у полуострова Ки‑ берон, где французы остались под британской блокадой до окончания войны.

Для того чтобы военно‑морской флот оставался в море долгое время, нужны были не более опытные матросы, лучшие корабли или тактика, а административная система, способная обеспечить высокое качество провизии и поставок на регулярной основе: «Именно в этих вопросах управления британцы приобрели решающее превосходство над своими врагами, особенно над французами» (Rodger, 2004, р. 291; см. также ch. 19). Как же произошло это преобразование?

Военно‑морской флот долгое время был организован в классической для естественного государства форме. Отдельные города предоставляли корабли и офицеров. Такая политика восходит по крайней мере к XI в. и практике «скипфирда» (scipfyrd), когда военная служба короне заменялась содержанием корабля, офицеров и команды (Rodger, 1997, р. 26–27). Еще в XIV в. королевские корабли составляли менее 10 % флота (Rodger, 1997, р. 118 и Приложение III). Военно‑морской флот представлял собой коалицию кораблей, капитанов и команд. В XVI в. Тюдоры начали централизацию флота, но административный контроль оставался рассеянным между верфями, арсеналами и поставщиками продовольствия. Кроме того, сохраняющееся значение патронажных сетей затрудняло развитие офицерского корпуса и команд. Казначеи отдельных судов сами отвечали за их снабжение [157].

В 1630‑х гг. Карл I попытался увеличить размеры своего военно‑морского флота, введя печально известный налог «корабельные деньги» (ship money). Этим налогом облагались отдельные города, теоретически, вместо фактического использования их кораблей (Rodger, 1997, р.381). Парламентские дебаты о корабельных деньгах стали одной из центральных проблем, послуживших причиной гражданской войны в Англии (1642–1649). Действительно, эти дебаты носили конституционный характер: должны ли рассеянные финансовые и военно‑морские ресурсы страны быть монетизированы и попасть под центральную власть короны или же они должны быть объединены под контролем со стороны парламента?

Гражданская война, Реставрация (1660) и Славная революция (1688–1689) вызвали глубокий раскол в офицерском корпусе британского флота, многие члены которого враждовали друг с другом и дезорганизовали его административную структуру. Когда в 1689 г. разгорелась война с Францией, объединенный англо‑голландский флот был с английской стороны совершенно не готов вывести в море боеспособные корабли. Ситуация была настолько плоха, что «палата общин решила проблему по‑свое‑ му, бросив весь комитет снабжения в Тауэр» [158]. Критическая точка была достигнута летом 1693 г., когда флот не смог выполнить свою задачу по сопровождению конвоя на запад Средиземного моря, в результате чего французы захватили 92 торговых судна и продали свои трофеи за 30 миллионов ливров, что превышало весь французский военно‑морской бюджет за 1692 г.

В начале XVIII в. государству было трудно управлять военно‑морским флотом как инструментом своей политики. Старая структура флота отражала логику естественного государства. Ответственность за постройку военно‑ морского флота и его снабжение была разделена между тремя комитетами – Комитетом снабжения, Комитетом по вооружениям и Военно‑морским комитетом (включая его отношения с независимыми верфями), каждый комитет был тесно связан со своей собственной сетью элитных поставщиков и подрядчиков, присваивавших обильную экономическую ренту (Rodger, 2004, р. 189–90).

До XVIII века военно‑морской кредит был глубоко опутан системой военно‑морских поставок. Поставщики держали «морские долги» либо непосредственно в форме официальных долговых инструментов, либо – чаще в форме счетов на те поставки, которые они осуществили, но за которые флот еще не заплатил. Эти счета и отношения имели личный характер. В 1665 г. Денис Гауден, генерал‑инспектор комитета снабжения, имел «425 993 фунта 6 шиллингов 8 пенсов, включая авансы на поставку в течение зимы мяса на будущий год… После войны оказалось, что расчеты Гаудена были в основном точными и лучшей системы поставок предложить было нельзя, но при возобновлении контракта с ним Гаудену было придано несколько партнеров, на случай его смерти при исполнении служебных обязанностей» (Rodger, 2004, р. 105). Подход Гаудена к работе был глубоко личным. Также как и казначеи в ранней истории американских штатов, Гауден лично договаривался о кредитах с поставщиками, у которых он покупал товары. Затем Гауден ожидал возмещения от правительства. До тех пор пока долги перед поставщиками были лично связаны с физическими лицами в военно‑морском флоте вроде Гаудена, конкуренция среди поставщиков была невозможна. Кто из поставщиков получит оплату первым? От ответа на этот вопрос зависело, кто из поставщиков выживет. Потенциальные поставщики понимали, что личные кредитные соглашения приведут к тому, что один из поставщиков будет обладать явным преимуществом перед другими. В результате потенциальные поставщики так и оставались потенциальными, а не реальными поставщиками.

Развитие внешнего финансового рынка государственного долга, особенно, военно‑морских векселей (Navy Bills), позволило поставить на новую основу финансы Комитета снабжения и Военно‑морского комитета. В ожидании доходов Военно‑морской комитет мог выпускать краткосрочные кредитные инструменты в виде военно‑морских векселей, подлежащих оплате в определенный срок. Подрядчики оплачивались векселями, которые они могли держать до их погашения в установленном порядке или учесть на вторичном рынке (Carlos, Neal, and Wandscheider, 2009; Rodger, 2004, p. 293). Новые кредитные соглашения составляли основную часть новых отношений с поставщиками. Различные военно‑морские организации оплачивали свои долги векселями, которые имели свободное обращение на вторичном рынке. Финансовые рынки контролировали кредитоспособность военно‑морского флота и выражали свое доверие через процент, выплачиваемый по военно‑морским векселям. Поставщики могли быстро получить свои платежи, осуществив учет векселей, что устраняло один из источников личных отношений между поставщиками и военно‑морским флотом. Данный процесс также снижал риски, связанные с возращением долга индивидуальным поставщикам.

Одновременно военно‑морской флот стал заключать контракты с некоторыми поставщиками в конкурентных условиях. Военно‑морской флот поощрял развитие крупных фирм, которые не имели эксклюзивных контрактов, но с которыми флот связывал себя надежными обязательствами в текущей хозяйственной деятельности. Это были большие фирмы, и в их число входили только деловые организации элиты, то есть процесс поставок не характеризовался открытым входом; военно‑морской флот поощрял конкуренцию в этом бизнесе среди ограниченного числа фирм [159]. Тем не менее элитарной конкуренции было достаточно как для повышения качества осуществляемых поставок, так и для сокращения их стоимости. Надежность обязательств флота перед этими фирмами обеспечивалась тем, что каждая фирма могла получить и действительно получала военно‑морские векселя, которые немедленно оплачивались наличными на финансовом рынке. Это устраняло существовавшие при старой системе неизбежно личные решения о том, по каким долгам рассчитываться в первую очередь. Безличные и бессрочно существующие организации на финансовых рынках могли также эффективно воздействовать на правительство и военно‑морской флот, в частности если у тех возникали задержки с выплатой долгов, поскольку это повышало процентные ставки на новые заимствования.

Трансформация системы сопровождалась созданием конкуренции в сочетании с бессрочно существующими организациями, занятыми в процессе военно‑морских поставок. Роджер так описывает общий результат развития Комитета снабжения:

Кроме военно‑морских операций работа Комитета снабжения имеет и более широкое значение для сельскохозяйственной и экономической истории Великобритании. Комитет был самым крупным покупателем сельскохозяйственной продукции на лондонском рынке, и его политика управления рынками, направленная на поощрение роста крупных фирм и в то же время на содействие конкуренции, оказала по меньшей мере значительное, а возможно, решающее влияние на рост сложного и интегрированного национального и в конечном счете международного рынка (Rodger, 2004, р. 307).

Новая система смогла обеспечить высокое качество продуктов питания, что позволило Хоуку держаться в море шесть месяцев, загнать флот адмирала де Конфланав Киберонскую бухту и предотвратить снабжение французских войск в Канаде и по всему миру. К 1750‑м гг. Британский военно‑морской флот стал сложной организацией организаций; некоторые из составляющих его организаций были независимыми и обладали постоянным существованием. Среди них адмиралтейство, Военно‑морской комитет, Комитет снабжения и Комитет по вооружениям. Развитие военно‑морского флота уравновешивалось соответствующим развитием бессрочно существующих организаций элиты в экономике. Одни организации возникли на финансовых рынках: они оперировали различными военно‑морскими долговыми инструментами и обеспечивали специализированный контроль текущего и будущего состояния финансов флота (который осуществлялся над каждым подразделением флота по отдельности). Другие экономические организации развились в форме элитарных, но конкурентных поставщиков. Конкуренция среди поставщиков устраняла личные, основанные на передаче ренты, взаимоотношения естественного государства, которые преобладали на протяжении столетий, что серьезно мешало повышению качества поставок для флота. Элитарная конкуренция преобразовала эту систему путем снижения ренты и создания правильных стимулов, лишив поставщиков их старой роли кредиторов флота. Для того чтобы это новое устройство работало, требовались бессрочно существующие организации.

Трехстороннее взаимодействие между ответственными за поставки комитетами военно‑морского флота, финансовыми рынками и поставщиками флота развивалось не в вакууме. Англия в XVII в. была охвачена революцией, а явная нехватка консолидированного политического контроля над вооруженными силами была очевидна. События, приведшие к Славной революции 1688–1689 гг., подробно рассмотрены в литературе, и пересказывать их здесь нет никакой нужды [160]. После Реставрации (1660) господствующая коалиция в Англии разделилась на две группировки, которые в конце столетия получили название тори и вигов. Тори стремились представлять интересы традиционной земельной аристократии и, как правило, поддерживали короля, тогда как виги стремились привлечь представителей коммерческого торгового хозяйства и коммерческого сельского хозяйства и были в оппозиции королю (Carswell, 1973, р. 40–41). Обе группировки были частью господствующей коалиции и представляли узкую часть английского общества (Clark, 1985). Карл II (1660–1685) и его министры показали себя как эффективные менеджеры коалиции естественного государства. Хотя виги были недовольны правлением Карла, король сохранил достаточную поддержку со стороны тори, что бы укрепиться во власти. Однако его брат и преемник, король Яков II (1685–1689), не справился с управлением господствующей коалицией, настроив против себя тори, бывших сторонников его брата. Объединившись, оппозиция элиты сместила Якова в результате государственного переворота и обратилась к новому королю с новыми конституционными условиями.

Новая коалиция произвела много конституционных изменений, включая те, что касались основ бессрочно существующего государства, важнейшей составляющей создания бессрочно существующих общественных и частных организаций. Две группировки сделали это, придя в парламенте к новому консенсусу о правилах, определяющих обязанности правительства и граждан. Тори и виги согласились среди прочего с тем, что парламент как корпорация с самообразующимся членством и постоянным существованием может создавать неприкосновенное и стоящее над королем законодательство. Как корпорация парламент является единственным источником налогообложения. В Декларации прав они объявили, что любой король, который не будет соблюдать эти правила, рискует кончить так же, как Яков II (Jones, 1972, р. 318). Члены парламента заявили о своей готовности защищать свои прерогативы против злоупотреблений короля.

Последующие события показали, какие последствия имело создание бессрочно существующего парламента. Особое значение здесь имело создание Банка Англии в 1694 г. Личностная природа суверенных долгов в естественном государстве приводила к ограниченности кредитных ресурсов, доступных всем европейским суверенам в начале Нового времени; так, короли династии Стюартов не могли получить достаточно денег для финансирования своих правительств (North and Weingast, 1989; Veitch, 1986). После Революции 1688 года суверенный долг стал безличным обязательством парламента. Для выпуска или изменения долговых обязательств теперь нужно было принимать парламентский закон. Король больше не мог в одностороннем порядке изменять условия заимствований (например, снизить процентные платежи, прекратить платить кредиторам или объявить дефолт), не получив сначала от парламента нового законодательного акта. Новый долговой механизм значительно увеличил кредитоспособность английского государства. Меньше чем за десятилетие долг вырос почти на порядок – примерно с 5 % предполагаемого валового национального продукта до 40 % (North and Weingast, 1989). Укрепление финансового положения британцев дало им и их зарубежным партнерам по коалиции важное преимущество в их продолжающихся войнах с Францией.

Как показывает проведенный нами анализ британского военно‑морского флота, Славная революция стала одним из шагов среди длинного ряда шагов перехода Великобритании от естественного государства к порядку открытого доступа. Британская победа в 1763 г. склонила баланс сил в Западной Европе в пользу Великобритании и вывела ее американские колонии на путь к революции (Anderson, 2000). Финансирование американцев поставило французскую монархию в опасное положение, что способствовало началу Французской революции, приведшей к Наполеоновским войнам, из которых Великобритания вышла победительницей. В конце наполеоновского периода британцы – наряду с французами, голландцами и американцами – были на пороге создания полноценных порядков открытого доступа.