Статус иностранных граждан и международное право

Иностранный гражданин — физическое лицо, не являющееся гражданином РФ и имеющее доказательства наличия граждан­ства (подданства) иностранного государства. Такое понятие да­но в Федеральном законе от 25 июля 2002 г. «О правовом поло­жении иностранных граждан в Российской Федерации».

Правовое положение иностранных граждан регулируется как законами государства пребывания, так и международными до­говорами. Вместе с тем они сохраняют правовую связь с госу­дарством, гражданами которого они являются, и пользуются его защитой и покровительством.

Внутригосударственное законодательство об иностранных гражданах включает как акты общего характера — законы о правовом положении иностранных граждан, так и специальные акты, в той или иной мере касающиеся прав иностранных гра-

Глава 15. Международное гуманитарное право

§ 7. Статус иностранных граждан и международное право

ждан, — законы (кодексы) в сфере гражданского права и граж­данского процесса, семейного права, трудового права, законы об образовании, социальном обеспечении и т. п.

Как правило, во внутригосударственных актах об иностран­ных гражданах имеются отсылки к международным договорам, характеризующим статус таких лиц.

Прежде всего международные договоры устанавливают уни­версальные стандарты, которые каждое участвующее в них го­сударство должно применять либо ко всем находящимся под его юрисдикцией индивидам, независимо от их гражданства, либо ко всем иностранным гражданам, независимо от их расы, национальности, пола, политических убеждений, вероиспове­дания, имущественного положения.

В Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах, в Международном пакте о гражданских и политических правах, в различных конвенциях широко упот­ребляются универсальные формулировки: «каждый человек имеет право...», «каждому принадлежит право...», «все лица имеют право...», «никто не должен...» и т. п. Таким образом, здесь в равной мере определяются права и собственных, и ино­странных граждан, а также лиц без гражданства. В ст. 2 каждого Пакта зафиксирована обязанность каждого государства «ува­жать и обеспечивать всем находящимся в пределах его террито­рии и под его юрисдикцией лицам» признаваемые в Пакте пра­ва без какого бы то ни было различия (естественно, здесь не имеются в виду допускаемые по признаку гражданства разли­чия).

В названных актах есть нормы, адресованные именно ино­странным гражданам. Таково, например, положение ст. 13 Пак­та о гражданских и политических правах об основаниях высыл­ки иностранца, законно находящегося на территории какого-либо государства.

Соответствующая регламентация присуща отечественному законодательству. В соответствии с ч. 3 ст. 62 Конституции РФ иностранные граждане пользуются в России правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, уста­новленных федеральными законом или международным дого­вором РФ. Иностранные граждане приравнены к российским гражданам в праве обращения в суд и в других процессуальных действиях (ст. 398 ГПК РФ, ст. 254 АПК РФ).

Аналогичная регламентация, уже применительно к конкрет­ным отношениям и формам деятельности, присуща различным федеральным законам — «Об общественных объединениях», «О занятости населения в Российской Федерации», «О праве граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», ТрК РФ и т. д.

С ноября 2002 г. действует Федеральный закон от 25 июля 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в Рос­сийской Федерации». Существенное значение имеет формули­ровка, характеризующая законно находящегося в Российской Федерации иностранного гражданина как лицо, имеющее дей­ствительные вид на жительство, либо разрешение на временное проживание, либо визу, либо иные предусмотренные федераль­ным законом или международным договором РФ документы, подтверждающие право иностранного гражданина на пребыва­ние (проживание) в Российской Федерации.

Традиционно существуют различные правовые режимы, ус­танавливаемые для иностранных граждан. Подобные различия допустимы лишь применительно к частным аспектам. В обоб­щенном виде можно выделить национальный и специальный ре­жимы.

Национальный режим означает в принципе равное с местны­ми гражданами положение иностранных граждан. Формулиров­ка ч. 3 ст. 62 Конституции в этом плане типична и имеет нема­ло аналогов в зарубежном законодательстве. Общеприняты и оговорки, презюмирующие определенные изъятия, обусловлен­ные соображениями государственной безопасности. Поэтому не считаются дискриминационными особые решения относи­тельно отдельных политических прав и свобод, права занимать определенные должности, в том числе права находиться на го­сударственной службе, права и обязанности служить в воору­женных силах и т. д.

Примечательно в этом смысле положение ст. 25 Пакта о гражданских и политических правах, где слова «каждый чело­век» заменены словами «каждый гражданин», поскольку здесь закреплено право принимать участие в ведении государствен­ных дел, голосовать и быть избранным.

Вполне закономерна конституционная формулировка: «Пра­ва и свободы человека и гражданина» — название гл. 2, где, по аналогии с пактами, в большинстве статей говорится, что «каж­дый имеет право...», «каждому гарантируется...», «каждый обя-

Глава 15. Международное гуманитарное право

зан...», и вместе с тем применяются особые правила, обуслов­ленные гражданством.

Специальный режим в современных условиях означает допу­щение некоторых преимуществ в какой-либо сфере деятельно­сти применительно к иностранным гражданам отдельных госу­дарств. Такой специфический по сравнению с национальным режим означает в принципе преимущества прав одних ино­странных граждан в сравнении с другими иностранными граж­данами, но не по отношению к собственным гражданам. Он ус­танавливается, как правило, двусторонними договорами между заинтересованными государствами и касается таких, в частно­сти, вопросов, как упрощенный порядок перехода границы, безвизовый порядок въезда в страну и т. п. Существенные вза­имные преимущества оговорены в документах СНГ для граж­дан входящих в Содружество государств в отношении образова­ния, социальной политики и ряда других вопросов.

Привилегии и иммунитеты дипломатических агентов, кон­сульских должностных лиц, иных иностранных граждан с осо­бым статусом («лица, пользующиеся международной защитой») выходят за рамки вопроса о режимах (см. гл. 13 настоящего учебника).

Надо иметь в виду, что иногда под категорию специального режима подводили, по сути, дискриминационный для опреде­ленных категорий иностранных граждан режим, при котором они существенно ограничивались в гражданских, экономиче­ских и социальных правах по сравнению не только с собствен­ными гражданами, но и с гражданами государств с большей степенью сотрудничества. Не случайно в Заключительном акте СБСЕ была отмечена необходимость «обеспечивать равнопра­вие между рабочими-иммигрантами и гражданами принимаю­щих стран в том, что касается условий найма труда, а также со,-циального обеспечения».

В международно-правовой литературе принято выделять ре­жим наибольшего благоприятствования, под которым понима­ется предоставление государством находящимся на его террито­рии гражданам государства, с которым еще складываются отно­шения, таких же прав, какими уже пользуются граждане других государств; при этом подразумевается своего рода нормальный, стандартный, т. е. национальный, режим. Следовательно, кате­гория «режим наибольшего благоприятствования» характеризу-

§ 8. Статус беженцев

ет не что иное, как метод установления для определенных ино­странных граждан национального режима.

На иностранных граждан распространяются конституцион­ные и иные обязанности государства пребывания; они, кроме указанных выше лиц с особым статусом, подлежат уголовной, административной и гражданской юрисдикции государства пребывания. В рамках однозначного решения вопросов уголов­ной ответственности собственных и иностранных граждан до­пускаются различия. Так, согласно ч. 3 ст. 12 УК РФ, ино­странные граждане, совершившие преступление вне пределов Российской Федерации, подлежат уголовной ответственности в случаях, если преступление направлено против интересов Рос­сийской Федерации, и в случаях, предусмотренных междуна­родным договором РФ. С другой стороны, имеются такие уго­ловные преступления и административные правонарушения, которые приложимы только к иностранным гражданам, напри-мёр нарушение иностранными гражданами режима пребывания в Российской Федерации (ст. 18.8 КоАП РФ), шпионаж (ст. 276 УК РФ).

Прямое влияние на статус иностранных граждан оказывают договоры о правовой помощи и по иным вопросам правового сотрудничества (см. гл. 16 настоящего учебника).