История становления консульских представительств

В сфере международных отношений наряду с дипломаческими представительствами государства широко используют систему консульского представительства. Исторически консульское представительство государств возникло намного раньше, чем институт постоянного дипломатического представительства в виде посольств и миссий. Если первые постоянные дипломатические представительства появились только в XV в., а в Европе система постоянных дипломатических представительств сложилась в XVI—XVIII вв., то консульское представительство своими корнями уходит еще в античное прошлое.

В Древней Греции в отношениях между городами- государствами (полисами) широко использовался такой институт, как проксении. Проксеном являлся, как правило, знатный гражданин одного полиса, оказывавший услуги гражданам или официальным лицам другого полиса в качестве посредника со своими властями. Он принимал на себя добровольные обязанности по размещению приезжающих и в случае надобности ходатайствовал для них о доступе в народные собрания. В полисах, которым оказывались такие услуги, проксен пользовался особым уважением и авторитетом и имел ряд льгот и преимуществ перед другими иностранцами. Проксены обеспечивали необходимую дипломатическую связь между греческими полисам: нередко содействовали своим посредническим участием успеху переговоров.

Своеобразный институт консульского представительства существовал и в Древнем Риме, где так же, как и в Древней Греции, чужеземцев лишали всяких прав. Поэтому иностранцы выбирали себе покровителя (патрона), который защищал их права и личную свободу. Вначале они делали выбор по собственному усмотрению, а затем это право стало прерогативой местных властей- Сената. Так появился институт римского патроната, который выполнял обязанности, схожие с обязанностями проксенов в Греции.

В более развитых формах институт консульского представительства сложился в эпоху средневековья (ХII-ХIII вв.), что в значительной степени связано с развитием международных связей, прежде всего мореплавания и торговли.

Важную роль в создании системы консульских учреждений сыграли крестовые походы, которые с перерывами растянулись почти на два столетия (ХI-XII вв.). Эти походы представляли собой одну из форм колонизаторского движения на Восток с целью захвата новых земель, грабежа расположенных там государств, получения новых торговых путей. Овладев восточным побережьем Средиземного моря, крестоносцы основали свои государства, крупнейшим из которых было Иерусалимское. В этих государствах важное место отводилось торговле и, прежде всего, с итальянскими купцами из Генуи, Пизы, Венеции. Итальянским купцам удалось получить для себя ряд привилегий, в том числе создание в портовых городах особых кварталов, которые пользовались экстерриториальностью (т.е. подчинение законам собственного государства и полный иммунитет от юрисдикции иностранного государства). Управление в кварталах осуществлялось консулами (от лат. «человек совета»), которые сначала избирались итальянскими купцами, в целях представительства их интересов перед местными властями и разрешения между ними споров. Затем консулы стали назначаться властями итальянских городов и несли перед ними ответственность за свою деятельность, т.е. превратились в государственных должностных лиц. В обязанности консулов входило следить за правильным исполнением договоров со стороны местных властей, защищать интересы своих граждан в стране пребывания, осуществлять надзор за порядком на отечественных кораблях в иностранных портах. Поскольку консулам приходилось вступать в переговоры с местными властями, они в определенной степени выполняли и дипломатические функции. Особые права итальянских купцов были закреплены системой так называемых капитуляций –своеобразных соглашений с местными властями.

По мере развития торговли между государствами институт консулов распространялся с Востока на Запад. Важное значение имело то, что в руках консулов находилась гражданская и уголовная юрисдикция над своими согражданами. Поскольку постоянных дипломатических представительств еще не было, консулы являлись единственными постоянными представителями иностранных государств и пользовались всеми правами и привилегиями, которыми впоследствии стали пользоваться только дипломатические представители. В частности, привилегии консулов и чиновников консульств включили личную неприкосновенность, неподсудность в гражданских и уголовных делах, освобождение от налогов и податей. Кроме того, государство пребывания предоставляло им и некоторые почетные права.

С конца XVI в. институт консулов претерпел серьезные изменения. С появлением постоянных дипломатических представительств консульства постепенно утрачивают прежнее значение и представительский характер. Консулы в европейских государствах теряют судебные функции (на Востоке они пока еще сохранялись). В этот период разрабатываются консульские уставы, регламенты и инструкции, определяющие права обязанности консулов.

Во второй половине XVIII в. благодаря бурному развитию промышленности и транспорта создаются условия для резкого увеличения обмена людьми и товарами. В это время значительно расширилась сеть консульских учреждений, повсеместное распространение получает институт нештатных (почетных) консулов. Консульский институт приобретает современные черты, развиваются административная и информационная функции консульских представительств.

Первые консульства России за границей на постоянной основе учреждаются в XVIII в. Назначение консулов осуществлялось самим царем через Сенат по рекомендации созданной в 1719 г Коммерц-коллегии. Консульства имели двойное подчинение: с одной стороны, Коммерц-коллегии (по делам торговли и мореплавания), а с другой - Коллегии иностранных дел. Деятельностью консулов практически руководила Коммерц-коллегия, а функции Коллегии иностранных дел сводились к выдаче консульских патентов, разработке инструкций для консулов, приведению консулов к присяге. В послепетровский период значительно расширилась сеть русских консульств за рубежом, которые выполняли уже не только коммерческие, но также и политические функции.

Первый Консульский устав России был издан в 1820 г., затем в 1858 г. он был пересмотрен. В устав вносились изменения в 1887 и 1903 гг. Этот документ, насчитывавший 190 статей действовал вплоть до Октябрьской революции 1917 г. Для того чтобы составить представление о масштабах деятельности русской консульской службы, следует отметить, что в 1900 г. интересы России за рубежом представляли 117 консульств, из них 29 генеральных. Кроме этого, имелось свыше 300 нештатных консулов и консульских агентов.

Консульский устав России был отменен 18 октября 1918 г. декретом Совета Народных Комиссаров, в котором содержалось 12 статей. Декретом провозглашалась организация советских консульств. В 1921 г. Народный комиссариат иностранных дел подготовил первую инструкцию консулам РСФСР, в 1922 г. утвердил тариф консульских сборов, а в течение последующих трех лет издал несколько циркуляров по отдельным вопросам консульской деятельности.

В 1925 г. был подготовлен и представлен на утверждение Совету Народных Комиссаров СССР Консульский устав СССР (утвержден в 1926 г. Президиумом ЦИК СССР), который с некоторыми изменениями просуществовал в течение 50 лет.

Новый Консульский устав СССР был утвержден 25 июня 1976 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР. Он состоял из 9 разделов и 99 статей, в которых регламентировались все вопросы организации советской консульской службы и деятельности консулов за рубежом.

33. Венская конвенция о консульских сношениях 1963 года: основные характеристики

Венская конвенция о консульских сношениях была открыта к подписанию в 1963 году. Государства, являющиеся её сторонами, разработали её, будучи убеждёнными, что заключение международной Конвенции о консульских сношениях, привилегиях и иммунитетах будет способствовать развитию дружественных отношений между государствами, независимо от различий в их государственном и общественном строе, эффективному осуществлению консульскими учреждениями функций от имени их государств. Конвенция является основополагающим международно-правовым договором, регулирующим консульские отношения. Конвенция состоит из 5 глав и статьи с основными понятиями данной конвенции.

I-ая глава «Общие положения о консульских сношениях» состоит из двух разделов, посвящённых установлению и заключению консульских отношений и прекращению консульских функций. В соответствии с 1-ой главой консульские отношения заключаются по взаимному согласию, разрыв дипломатических отношений не влечет за собой разрыва консульских, консульские функции, перечень которых даётся в 1 главе (среди них: защита интересов представляемого государства и его граждан, содействие развитию торговых, экономических, культурных и научных связей, выдача паспортов, виз, помощь гражданам представляемого государства и т.д.), выполняются консульскими учреждениями, консульское учреждение может быть открыто на территории государства пребывания только с его согласия. В главе также выделяются классы главы консульских учреждений: генеральных консулов, консулов, вице-консулов, консульских агентов, условия назначения глав консульских учреждений и старшинство между ними и подробно описывается процедура пребывания (назначение, численность, гражданство и т.д.), прекращения консульских функций и отбытия.

II-ая глава «Преимущества, привилегии и иммунитеты консульских учреждений, штатных консульских должностных лиц и других работников консульских учреждений». Глава описает обязанности принимающего государства по содействию обеспечения помещениями, основные иммунитеты и привилегии, в которые входит: личная неприкосновенность, неприкосновенность помещений, неприкосновенность архивов и документов, освобождение от налогов и сборов, освобождение от таможенных пошлин и досмотра, свобода сношений и передвижений и т.д., а также начало и конец консульских привилегий и иммунитетов.

III-яя глава: Режим, применяемый к почетным консульским должностным лицам и консульским учреждениям, возглавляемым такими должностными лицами.

Описывает привилегии и иммунитеты, которые распространяются на почётных консульских должностных лиц, которые в принципе соответствуют привилегиям иммунитетам, распространяющимся на штатных консульских должностных лиц.

Почётные консулы – это нештатные консулы, то есть лица, не состоящие на государственной службе, но выполняющие консульские функции по поручению посылающего государств и с согласия принимающего (это могут быть как граждане государства-пребывания, так и граждане третьих государств). Но есть ряд различий, например, привилегии и иммунитеты, предусматриваемые настоящей Конвенцией, не предоставляются членам семьи почетного консульского должностного лица или консульского служащего, работающего в консульском учреждении, возглавляемом почетным консульским должностным лицом и др.

IV-ая глава: Общие постановления. Посвящена консульским агентам, не являющимся главами консульских учреждений (каждое государство свободно решать, будет ли оно учреждать или допускать учреждение консульских агентств, возглавляемых консульскими агентами, которые не назначены представляемым государством главами консульских учреждений), выполнению консульских функций дипломатическими представительствами, правам, привилегиям и иммунитетам для сотрудников консульских учреждений, которые являются гражданами страны пребывания. Также здесь отдельно рассматриваются вопросы дискриминации касательно консульских учреждений и отношение настоящей Конвенции к другим международным соглашениям (положения настоящей Конвенции не отражаются на других международных соглашениях, действующих между участвующими в них государствами, и ни одно из положений настоящей Конвенции не препятствует государствам заключать международные соглашения, подтверждающие, дополняющие, распространяющие или расширяющие ее положения.

V-ая глава Заключительные понятия регулирует основные моменты подписания данной Конвенции всеми государствами - членами Организации Объединенных Наций или специализированных учреждений или государствами, являющимися участниками Статуса Международного Суда, а также любым другим государством, приглашенным Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций стать участником Конвенции, ратификации и вступления в силу (на тридцатый день после сдачи на хранение двадцать второй ратификационной грамоты или акта о присоединении Генеральному Секретарю Организации Объединенных Наций). Подлинник настоящей Конвенции, тексты которого на русском, английском, испанском, китайском и французском языках являются равнозначными.