Принципы организации и деятельности механизма государства

Категория «принцип» используется теорией государства и права (как и иными науками) для характеристики самых разных юридических явлений: принципов права, принципов правотворчества, принципов юридической ответственности, принципов правовой системы и т.п. Известное высказывание Гельвеция – «знание принципов возмещает незнание некоторых фактов» – подтверждает важность изучения принципиальных, основополагающих начал любой деятельности. Обеспечение оптимального функционирования механизма государства с необходимостью требует, чтобы он строился и действовал на основе определенных принципов, которые имеют объективный характер. Среди них можно выделить следующие.

1. Обязательность реального представительства во всей системе государственных органов и учреждений интересов соответствующих граждан и их объединений. Это возможно лишь в случае бесперебойного функционирования демократической избирательной системы, действительного гарантирования экономических, политических и иных прав граждан и их объединений.

2. Открытость деятельности всех государственных структур, доступ к соответствующей информации (исключая ту, которая нормативно отнесена к засекреченной) всех заинтересованных лиц. В содержание данного принципа входит право каждого на получение информации, затрагивающей его права и законные интересы, а в более широком плане – формирование общественного мнения о деятельности всего государственного механизма.

3. Законность, означающая обязательность соблюдения законов в деятельности всех звеньев государственного механизма как во взаимоотношениях между собой, так и с населением страны или организациями, выражающими его интересы.

4. Высокая компетентность и профессионализм в деятельности государственных органов, гарантирующая высокий уровень решения важнейших вопросов государственной жизни. Соблюдение данного принципа возможно лишь в случае формирования государственного аппарата из компетентных лиц в области управленческой деятельности. Практика показывает, что управление обществом наиболее качественно, наиболее эффективно осуществляется специалистами.

В настоящее время в современных конституционных государствах деятельность государственных органов строится еще и на принципах гуманизма, демократизма, сочетания единоначалия и коллективности в принятии решений, разделения властей и др.

В связи с этим хотелось бы специально остановиться на принципе разделения властей.

Принцип разделения властей – это идея построения и осуществления единой государственной власти на основе четкого разграничения между ее различными «ветвями» – законодательной, исполнительной и судебной в целях предотвращения монополизации властных полномочий в руках одной ветви власти.

Разграничение единой государственной власти на три относительно самостоятельные и независимые ветви предотвращает возможные злоупотребления властью и возникновение деспотического режима, где невозможна свобода личности.

Вне зависимости от того, идет речь об унитарном или федеративном государстве, при любом варианте все органы государственной власти действуют согласованно, взаимосвязано, на основе общих принципов. В этом смысл тезиса о единстве государственной власти, что не противоречит концепции разделения власти на ее отдельные ветви, принципу разделения властей. Так решается вопрос и конституцией России 1993 г. Ст. 5 гласит, что федеративное устройство России основано на «единстве системы государственной власти» и одновременно провозглашает в ст. 10 принцип разделения властей.

Идея разграничения деятельности государственных органов в самом общем виде высказывалась еще античными мыслителями - Платоном, Аристотелем, Полибием, Ликургом и др. Между тем, вряд ли можно разделить позицию авторов (Абашмадзе В.В.), считающих, что учение о разделении государственной власти так же старо, как и сами государство и право. Лишь в период формирования крупных централизованных государств М. Падуанский в своей книге «Защитник мира» высказался за необходимость разграничения законодательной и правительственной (исполнительной) власти.

Следует признать, что концептуально четко и обоснованно тезис о разделении властей был впервые выдвинут лишь идеологами прогрессивной буржуазии, представлявшей интересы народа, в борьбе против произвола королевского абсолютизма.

К сожалению, в юридической литературе редко отмечается роль Дж. Лильберна (1614-1657 гг.) в становлении теории разделении властей. В то же время он один из первых требовал разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную с целью гарантии законности и предупреждения возможных злоупотреблений в государстве. Лишь в том случае, считал он, когда эти власти будут осуществляться различными органами и лицами, можно уничтожить произвол и обеспечить прочность самого правления[84].

Обычно эту концепцию связывают с именем французского автора Ш. – Л. Монтескьё, взгляды которого в известной мере отражали стремление недостаточно сильной буржуазии к компромиссу с феодалами (до него аналогичные идеи высказывал английский мыслитель Дж. Локк, опираясь на британскую практику). Монтескьё утверждал, что сосредоточение власти в одних руках ведет к «ужасному деспотизму» и предлагал разделить государственную власть на три ветви: законодательную (парламент), исполнительную (король и его министры) и судебную (независимые суды). Ш.-Л. Монтескьё писал: «Когда законодательная и исполнительная силы объединены в одном и том же человеке или одном и том же органе магистратуры, то свобода невозможна, так как могут возникнуть опасения, что тот же самый монарх или сенат сможет ввести тиранические законы, использовать их тираническим образом.

Опять же свободы быть не может, если судебная власть не разделена с законодательной и исполнительной. Если она объединена с законодательной властью, жизнь и свобода субъекта будет подвержена произвольному контролю, судья тогда превращается в законодателя. Если она объединена с исполнительной властью, судья может поступить со всей ожесточенностью угнетателя»[85].

Долгое время теория разделения властей рассматривалась советской наукой исключительно как буржуазная (реакционная), как «нелепость в роли квадратуры круга» и по этой причине отрицалась. Государственная власть, реализуемая как единое целое (здесь и единая компетенция Советов, и их органов), с необходимостью приводила к абсолютному доминированию исполнительной (партийно-административной) власти и ее аппарата, сосредоточению в последнем всех функций государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной) и, в конечном счете, к диктаторской узурпации власти особым слоем людей. При этом не отрицалась необходимость разделения труда, функций между различными органами государства. Но это было именно «прозаическое деловое разделение труда», которое приводит к формированию различных групп органов. В результате трехчленное деление государственной власти, бывшее традицией в трудах дореволюционных российских ученых (М. М. Ковалевского, М. М. Сперанского, Б. Н. Чичерина, и др.), получило свое законодательное закрепление лишь в Конституции России 1993 г. (ст. 11)

Каждая из 3 властей занимает свое место в общей системе государственной власти и выполняет свойственные только ей задачи и функции. Равновесие властей поддерживается специальными организационно-правовыми мерами, которые обеспечивают не только взаимодействие, но и взаимоограничение полномочий в установленных пределах. В то же время они гарантируют независимость одной власти от другой в пределах тех же полномочий. Таким образом, с помощью разделения властей государство функционирует в правовом режиме.

Разделение властей представляет собой гораздо большее, чем просто обеспечение разделения государственных органов. Разделение властей должно сопровождаться системой «сдержек и противовесов». Под ней подразумевают особую форму реализации принципа разделения властей присущую только правовому государственному устройству. Это целый механизм конституционно-правовых средств обеспечения баланса различных ветвей государственной власти в целях предотвращения монополизации власти в руках одного органа, лица или социального слоя. Джеймс Мэдисон – главный архитектор конституции США – говорил, что до тех пор, пока органы государственной власти не будут связаны и переплетены до такой степени, чтобы предоставить каждому из органов конституционный контроль над другими органами, максимально требуемый уровень разделения, как сущность свободного правительства, никогда на практике не сможет быть организован надлежащим образом. Система «сдержек и противовесов» является одним из важных условий обеспечения гражданской (политической) свободы.

Наиболее полное и последовательное отражение данный принцип нашел сначала в конституциях штатов (Вирджинии – в 1776 г., Массачусетса – в 1780 г.), а затем и в федеральной конституции США в 1787 г.

В современной юридической литературе выделяют две основные модели разделения властей – «гибкую» и «жесткую»[86]. Первая из них основывается на идеях Локка о тесном сотрудничестве и взаимодействии властей при верховенстве законодательных органов власти. «Гибкая» модель характерна для стран с парламентарной формой правления (яркий пример – Великобритания). Вторая модель опирается главным образом на теоретические и практические выводы Дж. Лильберна, Т. Джефферсона и их последователей о равновесии, независимости и взаимном сдерживании (контроле) органов государственной власти. Практика реализации «гибкой» модели разделения властей во всех государствах и во все времена доказывает: сосредоточение «всей власти» в каком-то одном органе в конечном итоге приводит к установлению тоталитарных режимов, нарушению прав и законных интересов граждан.

В соответствии с классическим вариантом теории разделения властей выделяют три власти.

Законодательная власть

Законодательная власть – представительная. На основе выборов народ передает власть своим представителям и таким образом уполномочивает представительные органы осуществлять государственную власть. В этом смысле можно говорить о первичности представительных органов в механизме государственной власти, их приоритете и верховенстве. Верховенство – и это важно для сегодняшней российской действительности – не означает и не должно означать полновластия законодательных органов. Имеются сущностные и политико-юридические ограничения этой власти. Сущностные ограничения вытекают из ее делегированности (только народ обладает всей полнотой государственной власти), определяются принципиальной зависимостью от воли избирателей. Политико-юридические ограничения связаны с тем, что любой закон, дабы не оставаться набором фраз на бумаге, должен соответствовать политическим и юридическим реалиям, а также фундаментальному праву – конституции, иначе органы конституционного надзора могут признать его недействительным.

Законодательная власть – это делегированная коллегиальная власть. Название данной ветви «законодательная» не означает, что, кроме законодательной деятельности, представительные органы не выполняют никакой другой. Не менее существенной функцией законодательной власти является финансовая, реализуемая в праве ежегодно утверждать государственный бюджет страны. Есть и определенные «распорядительные» функции, связанные с формированием высших исполнительных и судебных органов. Немаловажную роль в деятельности законодательных органов играет осуществляемый ими контроль за работой правительства, иных должностных лиц исполнительной власти. В отличие от судебной, законодательная власть вправе давать лишь политическую оценку тем или иным представителям исполнительной власти и на этой основе привлекать их к политической ответственности (импичмент).

Таким образом, законодательная власть – это делегированная народом своим представителям первичная государственная власть, реализуемая коллегиально путем издания высших (законодательных) актов, а также наблюдения и контроля за аппаратом исполнительной власти, главным образом в финансовой сфере.

Законодательная власть реализуется избираемым (иногда частично назначаемым) парламентом (parlare – говорить) – высшим представительным органом государства. Парламент обычно включает в себя две палаты: верхнюю и нижнюю. Двухпалатная структура, как уже говорилось, предохраняет парламент от поспешных решений нижней палаты. Как правило, срок полномочий верхней палаты более длителен, чем нижней, ее депутаты имеют более высокий возрастной ценз, она реже обновляется и формируется на основе косвенных (непрямых) выборов. В большинстве стран досрочному роспуску подлежат только нижние палаты.

Руководство парламентом осуществляется единолично председателем, коллегиальные органы (президиумы) крайне редки. Председатель представляет парламент во взаимоотношениях с другими органами, руководит прениями, голосованием, координирует работу внутрипарламентских органов и т. д.

Парламент и каждая палата на весь срок своих полномочий образуют комиссии (постоянные, временные, смешанные). Наиболее распространенной комиссией является согласительная, ее задача – выработка согласованных решений палат. Основное назначение комиссий состоит в предварительном рассмотрении законопроектов. Комиссии могут также обладать правом законодательной инициативы, контроля за правительством и аппаратом государственного управления.

Парламент обладает большими полномочиями в сфере законотворчества (издавать законы самостоятельно или совместно с главой государства). Он вправе устанавливать налоги, принимать государственный бюджет, участвовать во внешнеполитическом процессе, решать вопросы обороны. Парламент может осуществлять и определенные судебные функции: привлекать президента, членов правительства к судебной ответственности (импичмент).

Свои полномочия парламент осуществляет на сессиях. Порядок работы парламента определяется его регламентом, в котором закрепляются основные стадии законодательного процесса:

· законодательная инициатива,

· обсуждение законопроекта на пленарных заседаниях и в комиссиях,

· принятие и утверждение,

· опубликование.

Исполнительная власть

В отличие от законодательной власти, носящей первичный, верховенствующий характер, исполнительная (административная) власть имеет по своей сути вторичный, произвольный характер. Это, кстати, вытекает из этимологии понятия «администрация» (ad-ministrare – «служить для», ministrare – глагол, производный от ministris («слуга») – формы родительного падежа от основы minus («минус»). Корень «минус» свидетельствует, что администрация всегда находится в подчиненном положении, над ней есть некто, кому принадлежит власть. Задачи администрации остаются неизменными по своей природе и состоят в исполнении поручений, данных ей носителями власти, и в разрешении сообразно с этим частных вопросов.

Исполнительная власть носит подзаконный характер. Все действия и акты соответствующих органов основываются на законе, не должны ему противоречить, направлены на исполнение закона. Отсюда их название – исполнительные.

Существенные признаки исполнительной власти – это ее универсальный и предметный характеры. Первый признак отражает тот факт, что исполнительная власть, ее органы действуют непрерывно и везде, на всей территории государства. Этим они отличаются и от законодательных, и от судебных органов. Другой признак означает, что исполнительная власть, также в отличие от законодательной и судебной, имеет другое содержание, поскольку опирается на людские, материальные, финансовые и иные ресурсы, использует инструмент служебных продвижений и систему поощрений. В руках исполнительной власти находится весьма грозная сила, ведь существование государственной власти находит свое выражение именно в ее чиновниках, армии, администрации, судьях. Среди этой силы особая роль принадлежит вооруженным формированиям – армии, органам безопасности, милиции (полиции).

Указанные признаки, и особенно предметный, «силовой» характер исполнительной власти, составляют объективную основу для возможной узурпации государственной власти именно исполнительными органами. Здесь чрезвычайно важны действенные механизмы «сдержек и противовесов» и эффективные рычаги политической ответственности как со стороны законодательной власти (через развитое законодательство – правовые законы), так и со стороны судебной власти (через судебный контроль и конституционный надзор).

Значит, исполнительная власть – это вторичная (производная) подзаконная ветвь государственной власти, имеющая универсальный, предметный и организующий характер и направленная на осуществление непосредственного управления обществом в форме исполнения законов и других актов законодательной власти.

Исполнительная власть реализуется государством через правительство (президента) и его органы на местах. Правительство (президент) осуществляет верховное политическое руководство и общее управление делами общества. Правительственная власть может составлять прерогативу одного лица (в президентских республиках) или коллегиального органа. В первом случае правительство выступает как группа ближайших советников главы государства – президента, а полномочия правительства являются производными от полномочий последнего. Во втором случае правительство формируется на основе специальной процедуры с участием парламента. Оно должно по общему правилу пользоваться поддержкой парламентского большинства и обладать собственными полномочиями.

Правительство призвано обеспечивать охрану существующего публичного порядка, защиту внешних интересов государства, осуществление экономических, социальных и иных функций в сфере государственного управления. Правительство (президент) назначает на высшие военные и гражданские должности, в его ведении находится административный аппарат.

Наиболее значимые решения, порождающие юридические последствия и ответственность за их исполнение, правительство издает в форме регламентарных актов. Помимо собственно регламентарной власти правительство может иметь право на издание актов делегированного законодательства. Правительства (премьер-министры) большинства стран обладают правом законодательной инициативы и могут оказывать решающее воздействие на законодательный процесс.

За проводимый курс и осуществляемую управленческую деятельность правительство несет, как правило, солидарную политическую ответственность. Отказ правительству в доверии выражается в строгой юридической форме и путем специальной парламентской процедуры. Вотум недоверия приводит к отставке правительства и, по общему правилу, к его замене новым. Однако потерпевшее поражение правительство (в целях уравновешивания властей) может, не выходя в отставку, прибегнуть к досрочному роспуску парламента (нижней палаты) и проведению внеочередных всеобщих выборов.

Во всех странах предусматривается возможность привлечения главы правительства или его члена к судебной ответственности за совершение преступных деяний. При этом обвинение предъявляется парламентом или нижней палатой, а рассмотрение и решение дела отнесено к юрисдикции или конституционного суда, или верхней палаты парламента.

Исполнительная власть на местах осуществляется посредством либо назначаемых центром местных органов исполнительной власти (местной администрации), либо выборных органов местного самоуправления. Обычно руководство местными делами поручается назначаемому представителю центральной власти – губернатору, префекту. Он возглавляет аппарат местного управления, который составляет часть аппарата государственного управления. В случае, когда управление реализуется выборными органами, они имеют определенную самостоятельность по отношению к центральным органам исполнительной власти. Система местного самоуправления, или муниципальная система, включает как выборные органы самоуправления, так и административные службы, находящиеся в их ведении. Эти службы образуют коммунальную, или муниципальную, администрацию, содержание которой обеспечивается за счет местного бюджета.

Судебная власть

Органы, отправляющие правосудие, – третья ветвь государственной власти, которая, как уже говорилось, играет особую роль и в механизме государственной власти, и в системе «сдержек и противовесов». Особая роль суда определяется тем, что он – арбитр в спорах о праве. Только судебная власть, но никак не законодательная или исполнительная, отправляет правосудие. В этом гарантии независимости суда, прав и свобод граждан и государственности в целом. Важно, что суд не только реализует принцип справедливости в правоприменительной практике, но и выступает как своеобразный арбитр в процессе законотворчества (чего не было в советское время). Тем самым суд выступает в качестве средства «сдерживания и противовеса» по отношению к двум другим ветвям власти. Причем у суда есть определенные преимущества по сравнению с законодателем в оперативности приведения правопорядка в соответствие с требованиями жизни. Суд, обращаясь к толкованию конституции и права, может использовать аналогию закона и аналогию права, т. е. принимать решения, руководствуясь не только буквой, но и духом закона, аксиомами и принципами права. Речь идет, прежде всего, об экстремальных, исключительных ситуациях, особенно в процессах, обеспечивающих такое распределение и баланс двух других ветвей власти, которые, в конечном счете, гарантировали бы господство права и справедливости в обществе. Необходимо отметить, что в советском обществе суд рассматривался лишь как орган, призванный охранять социалистическое общество, государство и граждан от неправомерных действий, ответственности же государства перед своими гражданами не придавалось должного значения. Прерогативы суда были ограничены точным применением закона, суд был не вправе устранять даже вполне очевидные недостатки издаваемых нормативных актов, особенно подзаконных актов в сфере прав и свобод личности.

Существенная особенность судебной власти, которая определяет ее справедливость, состоит в особой процедуре (методах) осуществления. Она сводится к тому, чтобы, как писал видный русский государствовед Б. Н. Чичерин, держать весы, равные для обеих сторон, разобрать права и требования каждой и окончательно постановить свой приговор. Отсюда такие признаки судебной власти, как гласность, состязательность, независимость, коллегиальность.

Судебная власть, таким образом, – специфическая независимая ветвь государственной власти, осуществляемая путем гласного, состязательного, как правило, коллегиального рассмотрения и разрешения в судебных заседаниях споров о праве. Роль судебной власти в механизме разделения властей состоит в сдерживании двух других властей в рамках конституционной законности и права, прежде всего, путем осуществления конституционного надзора и судебного контроля за этими ветвями власти. Систему органов правосудия могут составлять судебные органы, действующие в сфере конституционной, общей, хозяйственной, административной и других юрисдикций.

Принцип разделения властей не абсолютен, государственно-правовые формы его реализации зависят от национальных традиций в широком смысле, от конкретной социально-экономической и политической ситуации. Подводя итог рассмотрению механизма государства, построенного на основе принципа разделения властей, можно сформулировать следующие организационно-правовые черты:

1) единая суверенная власть принадлежит народу;

2) отсутствует орган, в котором концентрировалась бы вся полнота государственной власти – законодательной, исполнительной и судебной;

3) независимость трех ветвей государственной власти и реализующих ее государственных органов относительна;

4) система «сдержек и противовесов» ограничивает власть каждого органа государства и препятствует сосредоточению власти в рамках какой-либо ветви власти в ущерб двум другим ветвям.

Иногда выделяется только две власти: законодательная и исполнительная, без характеристики судебной в качестве самостоятельной. Такую точку зрения аргументируют следующим: суды действуют также на основе законов, принимаемых законодательной властью, поэтому судебные органы – это тоже органы исполнительной власти. Говорить о самостоятельной судебной власти нет оснований. Такой подход противоречит одной из конституционных основ современной российской государственности - принципу самостоятельности судебной власти (статья 10 Конституции РФ), на который неоднократно ссылался Конституционный Суд РФ в своих постановлениях[87].

Наиболее распространенные современные варианты – добавление к указанным трем властям четвертой власти (а иногда и пятой, шестой властей). Так, в конституциях различных государств можно встретить упоминание о контрольной, или о контрольно-надзорной власти, или же о соответствующих органах, не входящих в структуру органов законодательной, исполнительной или судебной власти.

Там, где существует должность президента, наделенного значительными полномочиями и именуемого главой государства (но не главой исполнительной власти), таким образом, не входящего в структуру ни одной из властей, есть основания говорить об особой президентской власти.

Иногда говорят о материальной власти, воплощенной в так называемых «материальных придатках» государства, в «силовых» государственных структурах.

Избирательная власть, принадлежащая народу, а точнее – гражданам, обладающим избирательным правом, так называемому избирательному корпусу, проявляется на выборах представительных органов государства. Ее разновидностью является учредительная власть, которая имеет место в не стабильный период развития общества, в переломное, переходное время, когда ликвидирован старый государственный строй, и необходимо определить основные принципиальные черты нового, учредить его (например, принять конституцию в послереволюционное время).

В некоторых конституциях упоминается политическая власть, которая принадлежит организациям, специально созданным для того, чтобы бороться за обладание властью государственной – политическим партиям.

Четвертой властью нередко называют власть средств массовой информации, поскольку они оказывают огромное влияние на принятие политических решений народом, с ними вынуждены считаться и властные структуры государства, и политические партии. Поэтому ведется борьба и за обладание этой властью. Впрочем, выделение средств массовой информации в качестве самостоятельной власти носит метафорический, ненаучный характер, так как в теории разделения властей речь идет только о государственном механизме.

4.5 Понятие и виды государственных органов

Первичным, наиболее элементарным звеном механизма государства является государственный орган как учреждение, выполняющее государственные задачи и наделенное соответствующими властными полномочиями. В качестве такового в современных государствах выступают парламенты, министерства, управления, департаменты, органы прокурорского надзора, арбитражные суды, налоговые инспекции и т.д. При всем их многообразии можно указать на несколько их специфических признаков:

1.Их деятельность направлена на удовлетворение общественных (публичных) интересов, в силу чего они выступают от имени государства или его части (субъекта федерации, населения административно-территориальной единицы). Их деятельность носит некоммерческий характер, направлена не на получение дохода (прибыли) или иных частных выгод, а на реализацию общего блага.

2.Порядок их формирования и деятельности строго регламентирован нормативными правовыми актами (конституцией, законами, подзаконными актами). В частности, им присущ государственно-распорядительный порядок образования, реорганизации, ликвидации. Государственные органы образуются не путем добровольного волеизъявления учредителей (пайщиков, акционеров, членов общественной организации), а по воле государства – например, на основе распоряжения вышестоящего органа. Действовать они могут по принципу: можно только то, что предписано соответствующим нормативным правовым актом (в отличие от граждан, которые в большинстве случаев действуют по принципу: можно все, что не запрещено законом).

3.Государственные органы занимают строго определенное место в управленческой иерархии. Каждый из них, с одной стороны, подотчетен и подконтролен вышестоящему органу, а с другой – контролирует нижестоящие государственные органы.

4.Деятельность этих органов носит публично-властный характер и оформляется в подавляющем большинстве случаев в виде официальных юридически значимых решений. Большинство из них подлежит опубликованию. Лишь в незначительной мере используют устные решения и приказы.

5.Деятельность граждан в составе этих органов преимущественно носит профессиональный и в силу возмездный характер.

Кроме этого, каждый государственный орган имеет:

а) государственные, казенные имущества, которые находятся в его оперативном управлении;

б) финансовые средства, свой счет в банке, источник финансирования из бюджета;

в) установленную для него организационную структуру, связанную с ней систему служебной подчиненности и служебную дисциплину;

г) необходимый объем властных правомочий, на основе которых должностные лица и коллегиальные органы совершают правовые акты, т.е. юридически обязательные действия – издают юридический нормы, принимают индивидуально-регулятивные или правоохранительные решения.

Для государственных учреждений, относящихся к неспецифической («невластной») части государственного механизма, т. е. для государственных хозяйственных организаций, социально-культурных учреждений, характерны те же самые признаки, кроме последнего («г»), они не имеют властных полномочий. Такого рода властные правомочия, связанные в частности, с обеспечением служебной дисциплины, могут быть только у органа управления социально-культурным учреждением или организацией – директора, управляющего и т. д., причем исключительно в рамках данного учреждения.

Применительно к понятию «государственный орган» особый интерес представляет научная трактовка категории «компетенция». К сожалению, в действующем законодательстве нет единства в использовании терминов «полномочия», «компетенция», «права», «предметы ведения», когда речь идет об установленных правом пределах действий государственных органов. Следует согласиться с предложением Тихомирова Ю.А. о том, что ключевым, базовым для публичного права является понятие «компетенция», остальные же служат видовыми понятиями, призванными отражать те или иные грани явлений в публично-правовой сфере общества и государства.

В самом общем виде компетенцию можно определить как возложенный законно на уполномоченный субъект объем публичных дел. Будучи сложным явлением, она состоит из элементов двоякого рода. К собственно компетенционным элементам относятся: а) нормативно установленные цели, б) предметы ведения как юридически определенные сферы и объекты воздействия, в) властные полномочия как гарантированная законом мера принятия решений и совершения действий. Сопутствующим элементом является ответственность за их неисполнение. Без нее компетенция теряет публично-правовую обеспеченность с помощью разных средств[88].

Таким образом, государственный орган – это самостоятельное звено механизма государства, создаваемое в установленном законом порядке, обладающее установленной законом структурой, действующее на основе соответствующего нормативного акта во взаимодействии с иными его звеньями в реализации функций государства в рамках установленной для него компетенции.

Государственные органы многообразны, и могут быть подразделены по различным основаниям.

Единоличные и коллегиальные органы. В основе этой классификации лежит количественный состав органов государственной власти. Причем дело здесь не в количестве конкретных граждан, занятых в деятельности того или иного органа (число сотрудников Администрации Президента Российской Федерации – единоличного органа государственной власти – в несколько раз больше аппарата Правительства России. Тем не менее, последний относится к числу коллегиальных органов власти), а в способе принятия решений. Единоличный орган принимает решение путем самостоятельного императивного волеизъявления, а коллегиальный – большинством голосов граждан, уполномоченных законом или иным нормативным правовым актом принимать решение в пределах своей компетенции. Данный порядок не исключает наличия при единоличном органе публичной власти различного рода коллегиальных совещательных структур. Но даже если проект решения вырабатывается в них коллегиально, его веление носит консультативно-рекомендательный характер. Окончательное юридическое властное решение всегда принадлежит единоличному органу публичной власти.

Некоторые авторы, опираясь на предложенную классификацию, делят рассматриваемые формирования на публично-властные органы и должностные лица. Это неверное, на наш взгляд, представление порождено неточностью определения статуса Президента Российской Федерации ныне уже утратившим силу Законом РСФСР от 4 апреля 1991 г. «О Президенте РСФСР»[89], который именовал его высшим должностным лицом Российской Федерации (ст. 121-1 Конституции Российской Федерации 1978 г. в последующей редакции). На самом деле, должностное лицо обладает самостоятельными полномочиями, производными от компетенции того органа публичной власти, от имени которого он выступает. А Президент Российской Федерации, несмотря на его единоличный статус, является органом государственной власти.

По способу возникновения они подразделяются на первичные и производные. Первичные органы государства никакими другими органами не создаются. Они либо возникают в порядке наследования, либо избираются по установленной процедуре и получают властные полномочия от избирателей. Таким образом, их объединяет то, что они никем не создаются. Производные же органы создаются первичными органами, которые и наделяют их властными полномочиями. К ним относятся исполнительно-распорядительные органы, органы прокуратуры и т.д.

По объему властных полномочий органы государства классифицируются на высшие и местные. Правда, не все местные органы являются государственными (например, органы местного самоуправления). Высшие органы государства наиболее полно олицетворяют государственную власть, распространяющуюся на территорию всего государства. Следует иметь в виду, что в унитарных государствах есть один уровень высших органов, а в федеративных – два: федеральные высшие органы и высшие органы субъектов федерации. Местные органы государства функционируют в пределах территории какой-либо административно-территориальной единицы (графствах, округах, коммунах, уездах, провинциях и др.), их полномочия распространяются только на эти местности. Может быть несколько уровней местных органов, в зависимости от административно-территориального деления государства.

По широте компетенции выделяются органы государства общей и специальной компетенции. Органы общей компетенции в пределах своих полномочий принимают решения по любым вопросам (Федеральное собрание, Правительство). Например, правительство, исполняя законы, активно участвует в осуществлении всех функций государства. Органы специальной (отраслевой) компетенции специализируются на выполнении какой-то одной функции, одного вида деятельности (министерство финансов, министерство юстиции).

Органы государства по способу формирования бывают выборные и назначаемые.