Парламент

По конституции, единственным законодательным органом Японии является парламент. Он состоит из двух палат: па­латы представителей (500 депутатов) и палаты советников (252 депутата). Выборы в обе палаты — прямые, право голоса имеют все граждане, достигшие 20 лет. В палату представи­телей можно быть избранным по достижении 25 лет, в пала­ту советников — 30 лет. В соответствии с порядком прохож­дения законопроектов, палата представителей — нижняя, а советников — верхняя в японском парламенте.

Порядок формирования парламента определяется консти­туцией страны, а также законом о выборах публичных долж­ностных лиц от 15 апреля 1950 г. с последующими измене­ниями и дополнениями.

Палата представителей переизбирается каждые четыре года, но может быть распущена досрочно. В этом случае выборы нового состава палаты проводятся не позднее чем через 40 дней после роспуска, а парламент созывается в течение 30 дней после выборов. Обычно выборы проводятся за 30 дней до истечения срока полномочий палаты. В течение полувека выборы в палату представителей проходили по 130 многоман­датным округам, в каждом из которых в зависимости от чис­ленности избирателей избиралось от трех до пяти депутатов. Однако весной 1994 г. был принят новый порядок выборов, а в октябре 1996 г. состоялись первые выборы по новой сис­теме. Суть изменений заключается в том, что число депута­тов палаты сократилось до 500 (было 512), причем большая их часть (300) избирается по малым одномандатным округам, а остальные — по партийным спискам пропорционально со­бранным партиями голосам в едином национальном округе. Избранными считаются кандидаты, собравшие наибольшее чис­ло голосов. Этот порядок выборов отвечает интересам круп­ных партий и ограничивает возможности представительства в парламенте менее влиятельных политических объединений. Каждый кандидат в депутаты вносит денежный залог, кото­рый не возвращается и переходит в собственность государ­ства, если кандидат не наберет установленного минимума го­лосов.

Палата советников избирается на 6 лет, однако каждые 3 года половина ее депутатов переизбирается. Принцип ее фор­мирования несколько иной. По префектурным многомандат­ным избирательным округам (в Японии 47 префектур) изби­рается 150 депутатов, еще 2 — от острова Окинава, а 100 де­путатов избираются по общегосударственным спискам партий в масштабе всей страны, т.е. избирательным округом здесь является вся страна. Как правило, по общенациональному из­бирательному округу баллотируются широко известные политические и государственные деятели. Выборы проводятся за 30 дней до истечения срока полномочий предыдущего соста­ва верхней палаты.

Организация и проведение голосования на избирательных участках осуществляется специальными наблюдателями, на­значаемыми местными избирательными комиссиями и тремя-пятью свидетелями из числа избирателей. Кроме того, каж­дый кандидат в депутаты имеет право направить в счетную комиссию одного своего представителя.

Избирательная кампания в Японии отличается большим своеобразием. Закон о выборах определяет, что всем канди­датам в предвыборной борьбе обеспечиваются равные возмож­ности. Поэтому существует целый ряд ограничений на пред­выборную деятельность. Например, четко установлены сроки ведения избирательной кампании (15 дней), и ровно в 8 часов вечера накануне дня выборов всякая агитация заканчивается. Кроме того, для всех кандидатов устанавливается одинаковое количество и одинаковая продолжительность выступлений по государственным и частным каналам телевидения и радио, ограничивается количество уличных речей, агитационных ма­шин и стендов, листовок, почтовых открыток и т.п. Запре­щен и обход жилых домов кандидатами и их доверенными лицами.

К основным функциям и компетенции парламента от­носятся: законодательная деятельность — рассмотрение зако­нопроектов и принятие законов; финансовые полномочия — ежегодное утверждение национального бюджета; контроль над исполнительной властью, основными способами осуществле­ния которого являются назначение премьер-министра, поста­новка вопроса о доверии правительству, организация специ­альных комиссий для расследования деятельности кабинета министров по вопросам государственного управления; фор­мирование суда для рассмотрения дел судебных работников, против которых было возбуждено дело об отстранении от должности, контроль за деятельностью судебных органов; пол­номочия в области внешней политики, в том числе рассмот­рение и одобрение международных договоров. Роль парламента в законодательном процессе состоит, главным образом, в отборе, изменении, дополнении, принятии или отклонении подготовленных кабинетом министров законопроектов. По­мимо этого, на его долю приходится решение вопросов об­щего характера.

В круг законотворческой деятельности парламента входят такие вопросы, как: наследование престола и регентство; оп­ределение условий японского гражданства; осуществление права на образование; регулирование заработной платы, ра­бочего времени и других условий труда; регулирование сис­темы налогов; защита права частной собственности; опреде­ление числа депутатских мест в обеих палатах парламента; утверждение избирательных округов и системы выборов; уста­новление денежного жалованья депутатам парламента; орга­низация и руководство гражданской службой; определение структуры кабинета министров; структура, выборы и порядок деятельности местных органов самоуправления и др.

Палаты японского парламента самостоятельно осуществ­ляют свою деятельность и независимы при определении сво­ей воли. Наличие двухпалатного парламента в унитарном го­сударстве японская правовая наука объясняет тем, что пала­та представителей — это, якобы, поле партийной политики или «качественное начало», а палата советников призвана обеспечивать баланс интересов, смягчать противоречия, т.е. служить «разумным началом». Однако в последнее время партийная политика все сильнее распространяется и на па­лату советников, поэтому часто высказывается мнение, что верхняя палата копирует нижнюю и ее сохранение не имеет смысла.

Основной закон Японии предусматривает приоритет палаты представителей в решении большинства вопросов, обсуждае­мых в парламенте. В частности, это решение о назначении премьер-министра, принятие большинством в две трети голо­сов присутствующих депутатов повторного решения по зако­нопроекту, отклоненному ранее палатой советников, вынесе­ние резолюции о недоверии (или доверии) премьер-министру. Единственное преимущество, признаваемое конституцией за палатой советников перед палатой представителей, — это функ­ционирование чрезвычайной сессии верхней палаты в пери­од, когда нижняя палата распущена. Существенной является и определенная стабильность состава палаты советников, т.к. ее состав обновляется каждые три года только наполовину, гарантируя большую преемственность в сравнении с палатой представителей, полностью обновляемой каждые 4 года.

Порядок работы парламента определяется конституцией, а также «Правилами палаты представителей» и «Правилами палаты советников», принятыми в 1947 г. Обычная сессия пар­ламента созывается ежегодно в середине декабря. На ней ре­шаются организационные вопросы: избираются председатели палат и их заместители, распределяются места в залах засе­даний, определяются сроки проведения сессии членами обе­их палат (в среднем 150 дней), формируются постоянные ко­миссии. После этого депутаты расходятся на неофициальные новогодние каникулы, а в 20-х числах января обычная сес­сия открывается официально. В церемонии открытия прини­мает участие весь депутатский корпус, она проходит в при­сутствии императора.

Кворум пленарного заседания палаты — одна треть ее спи­сочного состава. Закон считается принятым после его утверж­дения в обеих палатах. В ситуации, когда принятый палатой представителей законопроект отвергается палатой советников, предусмотрено право его вторичного рассмотрения в нижней палате и, в случае одобрения двумя третями состава, приня­тия в качестве закона. Все решения палат парламента при­нимаются большинством голосов депутатов, участвующих в заседании. Исключением является голосование по бюджету и некоторым наиболее важным международным вопросам, когда для принятия решения необходимы две трети голосов депу­татов, присутствующих на заседании.

В японском парламенте практикуется несколько видов го­лосования: а) собственным голосом; б) вставанием; в) голо­сование бюллетенями, при котором депутаты, голосующие «за» опускают в урну белые бюллетени, а голосующие «про­тив» — синие; г) тайное голосование. Последнее обязательно проводится (строго по фракциям) по проекту бюджета, по международным договорам, по наиболее важным законо­проектам. На период процедуры голосования зал заседаний закрывается на ключ, никто не может войти и выйти неза­меченным.

Все заседания парламента (за исключением тех случаев, когда квалифицированным большинством голосов принима­ется решение о проведении закрытого заседания) являются открытыми. На них разрешается присутствовать журналистам и публике, для которых в залах заседаний предусмотрены спе­циальные ложи. Кроме того, заседания палат транслируются по телевидению в прямом эфире, протоколы заседаний пуб­ликуются.

Высшими должностными лицами палат японского парла­мента являются их председатели (спикеры), избираемые тай­ным голосованием при кворуме не менее одной трети общего числа депутатов палаты. Они обладают большими полномо­чиями в области регулирования деятельности палат и наблю­дения за ее административным аппаратом. Получить этот пост может только парламентарий-ветеран как минимум с шести­семикратным парламентским стажем, уже прошедший мини­стерский пост и имеющий опыт неформального урегулиро­вания проблем с оппозицией. При вступлении в должность спикер и его заместитель обязаны выйти из партии и (хотя бы формально) стать независимыми депутатами, что должно доказывать их объективность при принятии решений. Кроме того, по традиции спикер не участвует в голосовании своей палаты, так как это считается неэтичным для деятеля, пре­тендующего на роль беспристрастного арбитра. С 1976 г. пост заместителя председателя предоставляется члену самой силь­ной оппозиционной партии.

В деятельности японского парламента большая роль отво­дится работе комиссий. Комиссии подразделяются на два вида: постоянные и специальные. Каждая из постоянных комиссий отвечает за определенную сферу и рассматривает переданные ей законопроекты, проекты резолюций, ходатайства и т.д. В настоящее время в палате представителей имеется 18 постоянных комиссий, а в палате советников — 16. Численность постоянных комиссий зависит от важности вопросов, лежа­щих в сфере их компетенции, а также от того, какой палате принадлежит данная комиссия. Самой многочисленной в палате представителей является бюджетная комиссия (50 че­ловек), остальные насчитывают по 30—40 человек. В палате советников бюджетная комиссия состоит из 45 человек, а большинство других — из 10—25 депутатов.

В каждой палате могут создаваться специальные комиссии для изучения вопросов, наиболее важных для палаты или не входящих в компетенцию ни одной из постоянных комиссий. Они работают в течение срока одной парламентской сессии, и по поводу формирования каждой из них в начале работы сессии палата должна принять специальную резолюцию.

Каждый депутат может быть членом нескольких комиссий. Члены постоянных комиссий исполняют свои обязанности до истечения срока их депутатских полномочий, а члены спе­циальных комиссий — до тех пор, пока вопрос, переданный на рассмотрение, не будет решен палатой. Заседания парла­ментских комиссий являются закрытыми. Присутствие посто­ронних допускается исключительно с ведома и разрешения председателя комиссии, причем по решению большинства чле­нов комиссии заседание может быть объявлено полностью за­крытым.

Помимо комиссий, при палатах функционируют секре­тариат и законодательное (или юридическое) бюро. Главной задачей секретариата является техническое обеспечение дея­тельности палат. Возглавляет его генеральный секретарь, из­бираемый не из числа депутатов. Законодательное бюро раз­рабатывает законопроекты, проекты поправок, изменений, различные справки и другие документы, необходимые палате в ходе рассмотрения того или иного вопроса.

Депутатам парламента запрещено занимать параллельно какие-либо официальные посты в центральном государствен­ном аппарате (за исключением постов министров кабинета), в органах местного самоуправления, в государственных учреж­дениях и на предприятиях. Однако запреты не касаются их частного предпринимательства, поэтому многие депутаты яв­ляются директорами, президентами, владельцами акций част­ных фирм.

Депутаты имеют право законодательной инициативы, но их законопроект должны поддержать 20 депутатов в нижней палате и 10 — в верхней. Вне парламента депутаты не несут ответственности в связи со своими речами, высказываниями и голосованием в палате. В течение всего срока своих полно­мочий депутат пользуется парламентским иммунитетом. Члены обеих палат, за исключением некоторых случаев, не могут быть арестованы в период сессии; арестованные до открытия сес­сии по требованию соответствующей палаты должны освобож­даться из заключения на период сессии. Депутат не может быть лишен своих парламентских полномочий иначе как по решению соответствующей палаты.

Палата может налагать на депутатов взыскания. Основа­ниями для них служат: нарушение депутатского долга; нару­шение дисциплины в палате; подрыв достоинства палаты; употребление невежливых выражений; затрагивание личной жизни других людей. Существует четыре вида взысканий: пре­дупреждение, оглашаемое в зале заседаний; возложение обя­занности принести извинения в зале заседаний; приостанов­ка посещений палаты на определенный срок; исключение из палаты.