Система государственной службы

В Германии, как и в ряде других стран, государственная служба называется в буквальном переводе на русский язык «общественной» (или «публичной»). Это понятие охватывает всех работников государственных учреждений. К ним отно­сятся не только сотрудники органов управления, но и учите­ля, работники дошкольных учреждений, профессора и пре­подаватели государственных университетов, судьи, министры, члены дирекции Федерального банка, а также полицейские, военнослужащие, служащие железных дорог, почтовых учреж­дений и т.д.

Государственная служба на всех трех уровнях (Федерации, земель и общин) регулируется федеральными законами по единой системе. Для всех трех уровней установлена единая система званий, чинов, рангов, единые правила прохождения службы, права и обязанности, ограничения и гарантии, сис­тема пенсионного обеспечения и оплаты труда.

Лица, находящиеся на государственной службе, делятся на три группы: чиновники, служащие и рабочие. Различия в их статусе определяются прежде всего характером их взаимоот­ношений с государством и выражаются в порядке приема на работу, прохождения и прекращения службы, вознаграждения за нее, в предъявляемых к ним требованиях, в содержании их прав и обязанностей.

Согласно Основному закону, при допуске к государствен­ной службе отсутствует какая-либо дискриминация в отно­шении вероисповедания или мировоззрения гражданина ФРГ.

Существование и функционирование профессионального чиновничества опирается на исторические традиции, закреп­лено Основным законом и регламентировано рядом специальных законов и правительственных постановлений (всего насчитывается более 20 нормативных актов о чиновничестве, включая «Дисциплинарный кодекс»). Общие положения, ка­сающиеся правового статуса чиновников, сформулированы в Федеральном законе о чиновниках, принятом в 1953 г. (в на­стоящее время он действует в редакции 1985 г.). Статус чи­новников, работающих в землях, регулируется специальным федеральным законом и земельными законами.

Чиновником считается тот, кто: 1) состоит с государством в публично-правовом «отношении службы и верности»; 2) осу­ществляет важные государственные функции, обеспечивающие безопасность государства и общества; 3) публичное служеб­ное отношение которого фиксируется в административном акте о назначении на должность, который вручается чинов­нику. Назначают чиновника на должность Федерация, зем­ли, союзы общин, общины, а также другие публично-право­вые образования, учреждения и организации. Прекращение служебных отношений между чиновником и государством воз­можно лишь на основаниях, указанных в законе, после чего чиновник уходит в отставку (если он не уволен по дискреди­тирующим его обстоятельствам).

Законы различают следующие категории чиновников по правовому статусу:

1) чиновники, назначаемые на должность пожизненно;

2) чиновники, назначаемые на должность на определен­ное время на основе особых правовых предписаний;

3) чиновники, назначаемые на неопределенное время. Эта группа является наиболее социально незащищенной. К ней относятся те, кто закончил подготовительную службу и явля­ется претендентом на занятие пожизненной должности;

4) чиновники, назначенные на должность с испытательным сроком. Испытательный срок устанавливается чиновнику по окончании им высшего образовательного учреждения. Как правило, такой чиновник первоначально назначается на не­определенное время, а затем — на испытательный срок. Пос­ле успешного окончания испытательного срока он получает должность пожизненно (если для этого имеются все необходимые правовые предпосылки). Продолжительность испыта­тельного срока зависит от ранга чиновника и составляет от одного до четырех лет;

5) почетные чиновники, которые исполняют свои функ­ции временно, а не профессионально. Их деятельность осу­ществляется на выборных началах, как правило, в рамках му­ниципального управления: это, например, бургомистр, его заместитель и т.п. Тем не менее на них, в основном, распро­страняется статус пожизненно назначаемых чиновников. Как и профессиональные чиновники, они получают документ, под­тверждающий их назначение на должность.

В Германии, как и во многих других странах, проводится различие между «политическими чиновниками» и «чинов­никами-специалистами». Политические чиновники покида­ют свой пост с приходом к власти представителей других партий, формирующих новый правительственный кабинет. На практике при смене правительства обычно меняется до 20% руководящего персонала министерств и ведомств. Чиновники-специалисты постоянно осуществляют государ­ственные функции. Они должны иметь очень высокий уро­вень профессионально-административной подготовки и зачастую превосходят в этом своих руководителей — поли­тических чиновников. Именно они обеспечивают непрерыв­ность управленческого процесса.

Чиновник-специалист, хотя и имеет право принадлежать к политической партии (фактически в них состоит около 40% чиновников), обязан на службе соблюдать политический ней­тралитет. Но и политические чиновники, находясь на госу­дарственной службе, призваны служить интересам государства и общества в целом, а не интересам той партии, которую они представляют. Если чиновника избирают в бундестаг, он обя­зан уйти в долгосрочный отпуск с правом возвращения на прежнюю или равную должность по окончании срока депу­татских полномочий.

Министры также принадлежат к системе государственной службы, однако не являются чиновниками в установленном законом смысле. Их правовой статус определен специальным законом о министрах 1953 г. Они считаются не служащими, а должностными лицами и имеют право заниматься полити­ческой деятельностью.

«Политический чиновник» обязан в течение всего срока пребывания на своей должности разделять политические взгля­ды и цели правительства. По правовому статусу он близок к категории «пожизненного чиновника», но на практике может быть в любой момент отстранен от должности временно или насовсем, причем без объяснения причин. Круг политичес­ких чиновников установлен законодательством и охватывает сравнительно малочисленную группу высших руководителей органов власти.

Федеральный закон перечисляет требования, которым дол­жен соответствовать чиновник: он должен иметь германское гражданство, быть психически и физически здоровым, обла­дать необходимыми для административного работника чертами характера, устойчивым материальным положением. Он при­носит присягу, что всегда будет защищать свободный демо­кратический строй ФРГ, руководствуясь Основным законом. Ему предписывается справедливо и беспристрастно исполнять свои обязанности.

Согласно Федеральному закону, чиновники делятся на че­тыре ранга: низший, средний, повышенный и высший. Каж­дому рангу соответствует определенный «образовательный ценз», т.е. наличие определенного уровня базового образова­ния. Для чиновников повышенного и высшего ранга обяза­тельно, помимо ряда других требований, высшее образование (для высшего ранга — университетское).

Претенденты на чиновничью должность должны пройти, как правило, длительную подготовительную службу и сдать экзамен на допуск к работе в соответствующей должности (по некоторым профессиям вместо этого требуется определенный стаж работы).

В рамках каждого служебного ранга имеется несколько должностей (фактически аналогичных званиям) от низших до более высоких, что дает возможность продвигаться по служеб­ной лестнице.

Существует система должностных групп чиновников. В каждой из них предусматривается увеличение окладов в за­висимости от служебного стажа. Должностные оклады госу­дарственных служащих повышаются через каждые 1—2 года службы в органах государственной власти. Для руководящего состава установлена особая система должностных групп. У этой категории должностные оклады не зависят от служеб­ного стажа.

Персонал государственных учреждений комплектуется на конкурсной основе. Ответственность за проведение конкурса возложена на высшую инстанцию в данном ведомстве. Так, министры отвечают за проведение конкурсов на замещение должностей в министерствах. В обязанности ответственных лиц входит и внесение изменений (в случае необходимости) в требования к кандидатам на занимаемую должность с уче­том специфических особенностей работы в ведомстве, земле, общине.

Разница между чиновниками и служащими (и рабочими) государственной службы состоит в том, что первые назнача­ются на службу, а со вторыми (и третьими) заключается тру­довое соглашение. Чиновники назначаются пожизненно, а трудовое соглашение может быть расторгнуто. Оплата труда чиновников — это установленное законом денежное содер­жание, а труд служащих и рабочих оплачивается в соответ­ствии с тарифным соглашением. Чиновники получают госу­дарственную пенсию, а служащие и рабочие — пенсию на основе договора о социальном страховании.

Органы государственного управления несут ответственность за действия, совершаемые их должностными лицами, только в тех случаях, когда последние совершали их в границах пре­доставленных им прав и полномочий. Если же должностное лицо действовало по собственной инициативе, оно наказы­вается в обычном, т.е. гражданско-правовом порядке. Основ­ной закон предоставляет потерпевшему от действий чинов­ника право предъявления иска об убытках, если потерпевший понес их в результате умышленных действий или грубой не­брежности чиновника.

Для чиновников предусмотрена уголовная ответственность за преступления, которые могут быть совершены ими при ис­полнении должностных функции: за шпионаж, разглашение судебной тайны, взяточничество, преступное использование служебного положения. Для них предусмотрена дисциплинар­ная ответственность за проступки, совершенные на службе и вне ее.

Подготовка чиновников повышенного ранга осуществля­ется разветвленной сетью так называемых высших профессио­нальных школ государственного управления. Наряду с соответ­ствующей высшей школой Федерации имеются аналогичные школы в землях. Кроме того, специальные учебные заведе­ния и учебные центры имеют некоторые ведомства, занима­ющиеся также и повышением квалификации чиновников. Условием приема в высшую профессиональную школу явля­ется поступление на государственную службу (учащиеся чис­лятся кандидатами на чиновничью должность, проходящими подготовительную службу, получающими денежный оклад). Обучение продолжается три года, из которых первая полови­на, как правило, приходится на теоретическое обучение, а вто­рая — на прохождение практики в органах управления.

На протяжении нескольких лет в ФРГ идет оживленная дискуссия о ликвидации чиновничества как специального вида государственных служащих, имеющих особый статус. Требо­вания эти обосновываются превращением чиновничества в своего рода замкнутую касту, наличием у чиновников мно­гих привилегий и связанной с этим неповоротливостью гро­моздкого аппарата управления. Вот почему все чаще звучит требование отменить или существенно ограничить привиле­гии чиновников.