Конгресс

Законодательная власть в Соединенных Штатах Америки на федеральном уровне осуществляется конгрессом США, из­бирать который имеют право граждане США старше 18 лет путем всеобщего, прямого и тайного голосования. Он состо­ит из двух палат — сената и палаты представителей. Заседа­ния конгресса проходят в здании Капитолия, расположенном на холме в центре Вашингтона.

Число членов палаты представителей зафиксировано зако­ном в 1912 г. и с тех пор не изменялось — 435. В настоящее время каждый член палаты представляет около 500 тыс. из­бирателей. В соответствии с результатами переписи населения, проводимой каждые 10 лет, места в палате представите­лей перераспределяются между штатами. Право определять границы избирательных округов по выборам в палату пред­ставителей принадлежит законодательным собраниям штатов. По конституции США каждый штат должен быть представ­лен в палате по крайней мере одним членом.

Члены палаты представителей избираются на двухлетний срок, исчисляемый с января следующего после выборов года. Следовательно, каждые два года состав палаты представите­лей обновляется, этим же интервалом измеряется срок пол­номочий всего конгресса каждого созыва (в 1997—1998 гг. ра­ботает конгресс 104-го созыва). Конгресс каждого созыва проводит две сессии, начинающиеся в январе и продолжаю­щиеся с перерывами в течение почти всего года. По консти­туции президент имеет право созывать конгресс на чрезвы­чайную сессию.

В сенате каждый штат представлен двумя членами, т. е. в его состав входят 100 сенаторов. Каждый сенатор избирается в своем штате на шестилетний срок, начинающийся в январе следующего после выборов года. В отличие от палаты пред­ставителей, каждые два года подлежит переизбранию лишь треть сенаторов, что обеспечивает определенную стабильность состава этой палаты и преемственность в ее деятельности. По традиции сенат занимает более привилегированное положе­ние, чем палата представителей.

Конституционные полномочия конгресса весьма широки. Самое важное место среди них занимают прерогативы в фи­нансовой области. Конгресс устанавливает единообразные для всей территории страны налоги, пошлины, подати и акциз­ные сборы, утверждает федеральный бюджет и выделяет ас­сигнования на все без исключения государственные акции, занимает деньги в кредит и уплачивает долги от имени Со­единенных Штатов, регулирует внешнюю торговлю и торговлю между штатами и т. д. Это дает конгрессу мощные рычаги вли­яния на экономику и внутреннюю политику страны и явля­ется потенциально важным средством воздействия на вне­шнюю и военную политику.

Конгрессу принадлежит важная функция контроля за дея­тельностью правительственных учреждений и ведомств. Такой контроль осуществляется путем проведения расследований по различным вопросам, проверки расходования бюджетных ас­сигнований, надзора за организацией и действиями правитель­ственных учреждений. Большая роль в осуществлении этой функции принадлежит специализированным учреждениям конгресса, таким, как Главное контрольно-финансовое управ­ление, Управление по оценке технологии и Бюджетное уп­равление при конгрессе.

Конгресс имеет право объявлять войну, формировать во­оруженные силы и выделять ассигнования на их содержание, издавать правила по управлению и организации сухопутных и морских сил.

Действенность права конгресса объявлять войну значитель­но ограничена тем, что президенту как главнокомандующему армией и флотом принадлежит право вести войну или отра­жать внезапное нападение, поэтому использование вооружен­ных сил фактически превратилось в прерогативу президентской власти. За всю свою историю США около 200 раз использо­вали вооруженные силы в различных конфликтах, но до на­стоящего времени конгресс лишь 5 раз воспользовался пра­вом объявления войны: в 1812, 1846, 1898, 1917 и 1941 гг. При этом в четырех случаях конгресс лишь признавал фактическое состояние войны, в которую страна уже вступила.

Наряду с полномочиями, осуществляемыми совместно обе­ими палатами, существуют и такие, которые может осуществ­лять только одна из палат. По конституции, все законопроекты о государственных доходах должны исходить от палаты пред­ставителей: сенат может предлагать к ним поправки и уча­ствовать в их обсуждении. Это право предоставляет палате представителей определенные преимущества при рассмотре­нии финансовых вопросов. Палате принадлежит также право избрания президента США, если ни один из кандидатов не получит более половины голосов выборщиков (за всю исто­рию США палата представителей воспользовалась этим пра­вом лишь 2 раза — в 1801 и 1825 гг.).

Важнейшими полномочиями сената являются его участие в принятии Соединенными Штатами Америки международ­ных обязательств в форме договоров и участие в назначении на высшие должности государственного аппарата. Президент имеет право ратифицировать заключенный международный договор, только получив принятую двумя третями присутству­ющих сенаторов резолюцию одобрения договора, содержащую формулу «совета и согласия» сената. Сенат может одобрить или отвергнуть договор полностью или обусловить его при­нятие поправками, оговорками и т. д.

Исполнительной власти удается обходить конституционное требование о том, что заключение международных договоров возможно только с одобрения сената. Для этого используется форма международной договоренности, именуемая испол­нительным соглашением. Исполнительное соглашение заклю­чается президентом или другими органами исполнительной вла­сти с представителями иностранных правительств и не подле­жит одобрению сенатом. Исполнительные соглашения либо представляются конгрессу в порядке информации, либо подле­жат одобрению обеими палатами простым большинством пос­ле их заключения. В XX в. эта форма международной догово­ренности широко используется, и в настоящее время количе­ство исполнительных соглашений в несколько раз превышает количество договоров, заключенных США. Исполнительные со­глашения имеют такую же юридическую силу, как договоры.

Согласно закону 1961 г., никакие обязательства от имени США, касающиеся разоружения, сокращения или ограниче­ния вооруженных сил и вооружений, не могут быть приняты иначе, как в виде договора, утверждаемого двумя третями го­лосов в сенате, либо в виде соглашения, одобренного про­стым большинством обеих палат.

Прерогативой сената является контроль за назначениями должностных лиц правительства. Сенат утверждает назначе­ния руководителей правительственных ведомств, дипломати­ческих представителей, членов Верховного суда, федеральных судей, а также передвижения и продвижения высших чинов вооруженных сил и заграничной службы.

В случае, если ни один из кандидатов в вице-президенты не получит более половины голосов выборщиков, сенат осу­ществляет выборы вице-президента.

Конституция предоставляет конгрессу право отстранять от должности при осуждении в порядке импичмента гражданских должностных лиц, включая президента и вице-президента, если они будут признаны виновными в измене, взяточничестве или других серьезных преступлениях и проступках. При этом пол­номочия палат также разделены: только палата представителей имеет право возбуждать преследование в порядке импичмента и только сенат выполняет в этом случае функцию суда (для осуж­дения необходимо согласие двух третей присутствующих сена­торов). В случае признания привлеченного к ответственности лица виновным сенат может применить в отношении него единственную меру наказания — отстранение от занимаемой должности, после чего лицо, признанное виновным, может под­лежать уголовной ответственности на общих основаниях.

Пять раз процедура импичмента возбуждалась против пре­зидентов: три предложения об импичменте президентов были отклонены палатой, в 1868 г. президент Э. Джонсон был оправ­дан сенатом, а в 1974 г. президент Р. Никсон добровольно ушел в отставку после того, как юридический комитет пала­ты представителей выдвинул против него обвинения.

Конгресс вправе принимать законы о предоставлении аме­риканского гражданства, о банкротстве, а также в сфере па­тентного и авторского права, учреждать федеральные суды и почтовые службы. Ему предоставлено право эмиссии денег и установления наказаний за их подделку, а также ряд других полномочий.

Важную роль в деятельности конгресса играют постоянные и специальные комитеты. Они создаются в обеих палатах, каж­дый комитет специализируется в конкретной области государ­ственного управления. В сенате 16 постоянных и 4 специаль­ных комитета. В палате представителей 22 постоянных и 5 специальных комитетов.

Главной задачей постоянного комитета является подготов­ка текстов законодательных актов по своим проблемам. Около 90% законопроектов и резолюций, подготовленных коми­тетами, одобряются обеими палатами, иногда с поправками. В компетенцию комитетов входит поддержание контактов с органами федерального правительства и осуществление над­зора, проведение расследований деятельности этих органов, а также частных лиц и организаций, проведение слушаний по любым вопросам, затрагивающим сферу интересов коми­тета.

Председатели комитетов являются весьма влиятельными фигурами в конгрессе. Председатель руководит всей работой комитета — назначает заседания, определяет, какие законо­проекты и когда будут рассматриваться, назначает проведе­ние слушаний и формирует подкомитеты. Пост председателя комитета обычно занимает член конгресса, имеющий опыт работы и глубоко знающий проблемы в своей области. Спе­циальные комитеты учреждаются палатами для выполнения какой-то определенной цели, но на практике многие из них действуют в течение нескольких созывов конгресса и по сво­им полномочиям и методам работы фактически не отлича­ются от постоянных.

Существуют также объединенные комитеты сената и па­латы представителей. Их главная задача состоит в координа­ции позиций обеих палат; подготовкой законопроектов они не занимаются.

В конгрессе США представлены только две крупнейшие партии страны — демократическая и республиканская. В каж­дой из палат образуются партийные фракции обеих партий: фракция большинства, т. е. фракция партии, имеющей боль­шее количество мест в данной палате, и фракция меньшин­ства. Партийные фракции каждой из палат выбирают лидера и его заместителя. Периодически проводятся собрания фрак­ции, на которых в основном рассматриваются организацион­ные вопросы деятельности палат конгресса, выборы предсе­дателей комитетов, распределение мест в комитетах от партии и т. п. Обсуждаются также политические, экономические и социальные проблемы, которые стоят на повестке дня конг­ресса. Партийные фракции в своих действиях не зависят от национального руководства партии, а сами члены конгресса не связаны фракционной дисциплиной, т. е. не обязаны го­лосовать в соответствии с указаниями лидера фракции.

Лидер большинства в сенате является самой важной фигу­рой, влияющей на ход работы этой палаты. Он, в сущности, формулирует законодательную программу своей партии, опре­деляет порядок работы сената, осуществляет связь с комите­тами, принимает участие в распределении мест в комитетах между сенаторами. Совместно со своим заместителем лидер обеспечивает максимальную поддержку законодательным предложениям своей партии, используя личное влияние, ока­зывая сенаторам те или иные услуги, активно посредничая в достижении закулисных компромиссов. Лидер большинства в палате представителей занимает в партийной иерархии вто­рое место после спикера палаты.

Роль лидеров меньшинства как в сенате, так и в палате пред­ставителей сводится в основном к формулированию полити­ки оппозиции и организации поддержки в ее пользу.

Руководство партийных фракций обеих палат служит свя­зующим звеном между исполнительной властью и конгрес­сом. Президент часто консультируется с лидерами своей партии в конгрессе и время от времени с лидерами обеих партий совместно. Сотрудничество с руководством партийных фракций ему необходимо, когда он стремится получить от конгресса поддержку своим инициативам.

Каждая из палат имеет своих должностных лиц. Спикер па­латы представителей является одним из самых влиятельных деятелей конгресса. Его кандидатура выдвигается фракцией большинства в палате и утверждается на заседании палаты. Спикер председательствует в палате, определяет порядок рас­смотрения законопроектов, направляет внесенные законопро­екты в комитеты, выносит окончательное решение по всем процедурным вопросам. Ему же принадлежит право предос­тавлять или не предоставлять слово члену палаты. Учитывая его вес в конгрессе, президент и члены кабинета устанавли­вают со спикером деловые контакты и информируют его о политических проблемах. Особенно велика роль спикера в отношениях с администрацией в те периоды, когда президент принадлежит к одной партии, а палату представителей конт­ролирует другая.

Председателем сената является вице-президент. Не буду­чи членом сената, он получает право голоса только в том слу­чае, если при голосовании мнения сенаторов разделились поровну. Обязанности председателя сената вице-президент ис­полняет лишь время от времени, и потому фракция большин­ства выдвигает, а сенат избирает из числа своих старейших и уважаемых деятелей председателя pro tempore (временного председателя), который, выполняя эти функции, принимает участие в голосовании и подписывает одобренные сенатом за­конопроекты. Функции и объем полномочий председателя сената значительно уступают по важности функциям и объе­му полномочий спикера палаты представителей.

Принятый конгрессом законопроект поступает на подпись к президенту. Ему принадлежит право подписать или откло­нить законопроект в течение 10 дней, за вычетом воскрес­ных и праздничных. В случае несогласия с законопроектом президент возвращает его со своими возражениями в ту па­лату, откуда он исходил. Это называется правом президент­ского вето. Конгресс может преодолеть вето президента. Для этого нужно провести повторное голосование по законопро­екту в обеих палатах. В ходе этого голосования проект дол­жен быть одобрен большинством в две трети голосов в каж­дой палате, после чего он становится законом без согласия президента. Если в течение 10 дней при продолжающейся сес­сии конгресса президент не предпримет в отношении зако­нопроекта никаких действий, он обретает силу закона, как если бы он был подписан президентом. Однако, если предо­ставленный президенту десятидневный срок прерывается окончанием работы конгресса и законопроект президентом не подписан, он в силу не вступает. Это так называемое «кар­манное вето» президента. Его конгресс преодолеть не может, так как никакой процедуры на этот случай не предусмотре­но. Законопроект становится законом в тот день, когда его подписал президент или обе палаты преодолели вето, или дата вступления закона в силу может быть предусмотрена в самом законе. Для того, чтобы была осуществлена любая государ­ственная акция, требующая расходов, необходимо одобрение конгрессом двух законопроектов: санкционирующего (его го­товит функциональный постоянный комитет) и об ассигнова­ниях — с включением соответствующих сумм (его разрабаты­вает комитет по ассигнованиям). Комитеты по ассигнованиям в обеих палатах весьма влиятельны, поскольку объем выде­ляемых денежных средств целиком зависит от их решения.

Многоступенчатый процесс прохождения законопроекта в конгрессе предполагает, что он должен быть одобрен на каж­дой из стадий. Отрицательного решения на одной из них до­статочно для того, чтобы его отвергнуть. Этому же часто рав­носильно торможение прохождения законопроекта, поскольку в конгрессе действует принцип дисконтинуитета. Он заклю­чается в том, что законопроект, внесенный на данной сессии конгресса, должен быть одобрен в течение работы конгресса данного созыва; рассмотрение законопроекта на следующую сессию не переносится. Единственное исключение из этого правила — международные договоры, переданные на рассмот­рение сената: они не снимаются с рассмотрения до тех пор, пока сенат не примет решения или президент не отзовет до­говор из сената.

Во время каждого созыва конгресса вносится большое количество законопроектов — около 20 тысяч, принимается конгрессом лишь несколько сотен. Законы в американском конгрессе называют именами тех конгрессменов, которые предложили их в обеих палатах: например, закон Тафта—Харт­ли и т. п.