Тема 6. Борьба с коррупцией на гос. службе

Одной из основных проблем современного состояния государственной службы является недостаточная эффективность деятельности органов государственной власти и их аппаратов. Этот важнейший показатель состояния государственной службы остается пока на низком уровне, и одна из причин — высокая коррумпированность государственных служащих.

За весь период независимости развития Казахстана одним из приоритетных направлений реформирования системы государственного управления стала борьба с коррупционными правонарушениями в системе государственной службы.

В числе основных направлений реализации антикоррупционной политики избраны были следующие.

Во-первых, создание правовой базы борьбы с коррупцией. В Казахстане с момента обретения независимости осуществлялись отдельные меры по борьбе с коррупцией, однако точкой отсчета здесь можно считать 1998 г., когда был принят первый Закон «О борьбе с коррупцией». На базе этого закона были разработаны и приняты: Государственные программы борьбы с коррупцией на 1999–2000 гг. и на 2001–2005 гг. Программные документы в наиболее систематизированном, обобщенном виде содержат те меры, которые были приняты и реализованы в рамках антикоррупционной политики.

Принят ряд Указов Президента РК о борьбе с коррупцией, в том числе «О мерах по совершенствованию системы борьбы с преступностью и коррупцией» (2000 г.).

Кроме того, правовую базу борьбы с коррупцией составляют неспецифические законодательные акты, в которых отражены те или иные антикоррупционные меры, к примеру, Закон «О государственной службе в Республике Казахстан», ряд законов, направленных на обеспечение прозрачности экономической политики, и др.

14 апреля 2005 г. Президент Казахстана подписал Указ «О мерах по усилению борьбы с коррупцией, укреплению дисциплины и порядка в деятельности государственных органов и должностных лиц», на основе которого принята Государственная программа по борьбе с коррупцией на 2006–2010 гг.

Во-вторых, создание специализированных органов по борьбе с коррупцией. Для повышения ответственности госслужащих и недопущения злоупотребления властью в 1997 г. в Казахстане был утвержден Высший дисциплинарный совет РК, а также дисциплинарные советы на местах. Затем дисциплинарный совет был преобразован в Государственную комиссию РК по борьбе с коррупцией. В 2000 г. Госкомиссия по борьбе с коррупцией была упразднена, а дисциплинарные советы на местах были переподчинены Агентству по делам государственной службы. Для противодействия коррупции в экономической сфере учреждено Агентство РК по борьбе с экономической и коррупционной преступностью. Ныне на базе этого Агентства и Агентства Республики Казахстан по делам государственной службы образовано новое ведомство — Агентство по делам государственной службы и противодействия коррупции Республики Казахстан.

Указом Президента РК от 14 апреля 2005 г. образованы дисциплинарные советы Агентства РК по делам государственной службы в областях, городах Астане и Алматы, упразднены дисциплинарные советы областей, городов Астаны и Алматы (теперь дисциплинарные советы Агентства по делам государственной службы и противодействию коррупции).

В-третьих, была проведена серьезная работа по предупреждению коррупции в сфере государственной службы. В частности, внедрена должностная квалификация с достаточно четкими стандартами обязанностей должностных лиц каждой категории и квалификационных требований, предъявляемых к ним. Сдача соответствующего экзамена и прохождение конкурса — обязательное условие занятия административных должностей (кроме категории «политических» должностей). По оценке экспертов, данная система подборки и расстановки кадров в полной мере соответствует методам построения государственной службы в западных странах.

Указ Президента РК от 14 апреля 2005 г. «О мерах по усилению борьбы с коррупцией, укреплению дисциплины и порядка в деятельности государственных органов и должностных лиц» предусматривает в сфере государственной службы реализацию таких мер, как разработка законодательной нормы о запрете на занятие должностей в органах государственной власти для лиц, совершивших коррупционные преступления.

Также были разработаны Типовое положение о проведении аттестации государственных служащих, сотрудников правоохранительных органов, Кодекс чести государственного служащего РК. Кроме того, в результате мер по обеспечению прозрачности проведения конкурсов на занятие вакантных должностей административных государственных служащих эта система стала более транспарентной.

В своем Послании народу Казахстана «Стратегия «Казахстан–2050» Глава государства Н.А.Назарбаев особо отметил повышение качества государственных услуг населению, которое должно стать важным аспектом противодействия коррупции и повышения доверия граждан к деятельности государственных органов. Для решения этой задачи необходимо объединить усилия государственных органов и институтов гражданского общества, которые с помощью населения страны смогут обуздать эту социальную болезнь [1].

Таким образом, на сегодняшний день в Казахстане создана солидная нормативно-правовая база для борьбы с коррупцией: Закон РК «О борьбе с коррупцией», Указ Президента страны «О дополнительных мерах по усилению борьбы с преступностью и коррупцией и дальнейшему совершенствованию правоохранительной деятельности в РК», отраслевая программа по противодействию коррупции РК на 2011–2015 гг., Закон РК «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам совершенствования борьбы с коррупцией», который ввел конфискацию имущества, добытого преступным путем, и т.д. Кроме этого, в 2011–2013 гг. Парламент страны принял 19 законов, направленных на борьбу с коррупцией, среди которых Закон «О государственном контроле и надзоре в Республике Казахстан», направленный на создание единой правовой основы для проведения контрольно-надзорной деятельности государственных органов.

На предыдущих этапах развития казахстанского государства были достигнуты общепризнанные результаты, наметились очевидные положительные тенденции в деле противодействия коррупции, усиление и развитие которых станут залогом успешной реализации Антикоррупционной стратегии на 2015–2025 гг. [2].

Вместе с тем борьба с коррупцией должна вестись не только карательными методами, необходима информационно-воспитательная работа среди населения, направленная на пропаганду правового воспитания и неприятие различных форм коррупционных деяний.

Формы коррупции по своей природе достаточно различна — от коррупции в высших эшелонах власти до коррупции в любом городском или поселковом учреждении, предоставляющем услуги (жилищно-коммунальный комплекс, образование, здравоохранение, социальная помощь и т.д.).

В частности, при осуществлении права собственности злоупотребление чиновников своим служебным положением, как правило, связано с управлением государственной собственностью.

В ходе деятельности по оказанию услуг населению (государственных гарантий), а также при осуществлении защитной функции государству приходится заключать договоры с самостоятельными хозяйствующими субъектами на исполнение отдельных видов деятельности, а также на производство и поставку определенных товаров, например, поставка мебели и учебников для школ, оборудования для больниц, компьютеров для органов государственной власти и т.д. В этом случае явление коррупции возникает, как правило, на этапе распределения государственных заказов.

Средствами регулирования социально-экономических процессов являются предоставление различных льгот и прав (на вылов биоресурсов, пользование участками Лесного фонда и др.) или наложение ограничений (по цене, объемам производства, объемам экспорта и импорта и т.д.). Здесь коррупция возникает в ситуациях, когда отдельным хозяйствующим субъектам или даже целым отраслям необъективно, без учета государственных интересов, даются льготы и права или наоборот — к ним применяются ограничения.

К сожалению, в Казахстане прочные коррупционные связи между бизнесом и государственными чиновниками становятся обычном делом. Чем теснее такие связи, тем больше возможностей появляется у нечистых на руку бизнесменов: государственные заказы, важные контракты, секретная информация. На уровне акиматов — это проведение всевозможных тендеров на товары и услуги, на выделение земельных участков и т.п. И наконец, «низовая» коррупция — повсеместная дача взяток дорожным полицейским, медработникам, учителям, «столоначальникам» за быстрое получение какой-нибудь справки и т.д.

Главная причина подобной ситуации состоит в том, что мы боремся с последствиями и осложнениями, а не с самой болезнью и условиями, которые ее порождают.

Как показывает международный опыт, для борьбы с коррупцией необходимы системные усилия и согласованные действия, направленные, в первую очередь, на устранение причин и условий возникновения коррупции.

В связи с этим Президент РК Н.А.Назарбаев на состоявшемся в декабре 2013г. совещании в Правительстве дал следующие поручения:

1) определить перечень конкретных правоотношений и ситуаций, уязвимых с точки зрения коррупции;

2) предложить системные и точечные меры, решающие проблемы коррупционности этих правоотношений;

3) представить предложения в разрезе сфер и направлений деятельности каждого госоргана;

4) сформулировать наименования мероприятий так, чтобы они точно отражали преследуемую цель и прямо указывали на антикоррупционную составляющую [3].

Можно утверждать также, что для эффективного противодействия коррупции в системе государственной службы Республики Казахстан необходимо использовать всю совокупность правовых средств. Однако центральное место в механизме противодействия коррупции в системе государственной службы РК, как представляется, должно быть отведено именно административно-правовым средствам. Связано это с тем, что нормы административного права определяют режим осуществления государственной службы. Они же определяют режим публичного управления в целом, ими устанавливаются порядок предоставления публичных услуг гражданам и юридическим лицам, порядок взаимоотношения различных субъектов в сфере исполнительно-распорядительной деятельности.

К числу административно-правовых средств противодействия коррупции можно отнести: административные запреты, связанные с режимом государственной службы; средства урегулирования конфликта интересов на государственной службе; четкий должностной регламент государственного служащего; конкурсное замещение должности государственной службы; установление и обязательное использование кадрового резерва в системе государственной службы; обязательное установление альтернативы при выборе кандидатов при назначении на должность; испытание при поступлении на государственную службу; механизм согласования с подразделениями собственной безопасности кандидатур при назначении на ответственные должности государственной правоохранительной службы; определение статуса должности государственной службы, которая связана с коррупционными угрозами; социальные гарантии, связанные с режимом и статусом государственного служащего; аттестацию государственных служащих; поощрения и награждения государственных служащих; определение примерных этапов карьерного роста государственного служащего; отстранение от занимаемой должности государственной службы в случаях возникновения «конфликта интересов»; квалификационный экзамен; режим служебной дисциплины на государственной службе; административный контроль за служебной деятельностью государственных служащих; налоговый контроль за имущественным положением государственного служащего и членов его семьи; дисциплинарную и административную ответственность государственных служащих; механизм предоставления сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера государственного служащего; оплату труда государственных служащих; ротацию кадров в системе государственной службы и др.

Еще одно средство, на которое следует обратить особое внимание, — это ротация кадров. Процедура ротации в системе государственной службы является одним из самых эффективных средств противодействия коррупции. И в этом случае, как представляется, было бы вполне целесообразно учесть зарубежный опыт, например, Германии, в которой на основании Закона «О борьбе с коррупцией» администрация органа, в котором осуществляется государственная служба, обязана вести непосредственное наблюдение за ситуацией, связанной с противодействием коррупции, определять наиболее уязвимые в коррупционном плане должности государственной службы, а также проводить мероприятия по предупреждению возможных коррупционных правонарушений. Подчеркнем, что набор на такие должности осуществляется целенаправленно, подобранные служащие должны быть устойчивы в морально-психологическом плане, их, как правило, меняют каждые 5 лет. Китайская система ротации предусматривает перевод через определенные промежутки времени государственных служащих на работу в другую местность, на другую должность. Государственные органы КНР обязаны иметь некоторое количество вакантных мест для принятия должностных лиц в порядке ротации [7]. Названная практика, по нашему мнению, заслуживает внимания и может быть внедрена в механизм административно-правового регулирования ротации кадров в системе государственной службы РК.

Относительно низкое денежное содержание государственных служащих также не обеспечивает эффективность служебной деятельности. Хотя в последнее время положение значительно улучшилось, но в сравнении с зарплатой в коммерческих структурах, особенно в национальных компаниях, госслужащие получают значительно ниже. Необходимо существенно увеличить денежное содержание государственных служащих, что отчасти может способствовать предупреждению и пресечению коррупции в системе государственной службы. Однако лишь одним повышением денежного содержания государственных служащих проблему коррупции не решить. По нашему глубокому убеждению, здесь нужен целый комплекс административно-правовых, социальных, экономических и информационных мероприятий.